COORDONATELE POLITICI FISCALE ALE STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEANA

Coordonatele politici fiscale ale statelor din Uniunea Europeana

Sectiunea 1. Stabilizarea incasarilor fiscale

Impozitarea este un instrument important al suveranitatii nationale, deoarece, daca nu ar avea venituri, guvernele nu ar putea sa-si puna in aplicare politicile in anumite domenii, in acelasi timp, ca instrument de reglare economica, impozitarea poate fi folosita la influentarea consumului, la incurajarea economisirii sau la ajustarea modului de organizare a societatilor comerciale. Politica in domeniul impozitarii este esentiala pentru toate statele membre, iar actiunile unei tari pot avea impact nu numai in acea tara, dar si in tarile invecinate[1].

Concurenta corecta constituie unul din elementele-cheie ale pietei unice, iar o concurenta incorecta in domeniul fiscal este de natura sa suscite preocupari datorita efectelor negative potentiale pe care aceasta le are in special asupra incasarilor fiscale ale statelor membre. In acelasi timp, in UE mobilitatea fortei de munca este mai crescuta decat aceea a capitalului: mondializarea (globalizarea) si integrarea mai stransa a pietelor de capital, patrunderea accelerata a noilor tehnologii de comunicare au incurajat mobilitatea internationala a activitatilor, in special in sectorul financiar. Nu trebuie trecut cu vederea si faptul ca, liberalizarea pietelor planificarii fiscale, cresterea posibilitatii de evaziune si de frauda fiscala au contribuit la deteriorarea bazei de impozitare in numeroase tari iar necesitatea de a finanta, prin intermediul sistemelor de protectie sociala, o populatie ce imbatraneste si un somaj care nu inceteaza sa se agraveze, impune constrangeri puternice si crescande ale fiscalitatii. Cresterea presiunii asupra bazei impozabile tinde sa incurajeze din ce in ce mai mult evaziunea fiscala si frauda fiscala, prin intermediul economiei paralele. De aceea stabilitatea incasarilor fiscale totale nu a fost pastrata decat cu pretul unei deteriorari progresive a structurii fiscalitatii: presiunea fiscala a fost pusa mai mult pe baza de impozitare cea mai putin mobila (adica munca), in vederea recuperarii pierderilor fiscale ce rezulta din erodarea altor baze de impozitare mai mobile[2].

Sectiunea a 2-a. Politica fiscala a Uniunii Europene si coordonarea politicilor fiscale

1. Politica fiscala a Uniunii Europene

Apropierea fiscalitatilor tarilor membre ale Uniunii Europene este o chestiune care a dobandit o mare importanta in dezbaterile publice si in viata afacerilor, mai ales odata cu afirmarea monedei unice. Sunt numerosi cei care considera ca finalizarea pietei unice impune concretizarea unui adevarat proces de armonizare fiscala si ca este dificil, mai ales dupa introducerea Euro, sa accepti prea multe diferente intre regimurile fiscale ale tarilor membre. O piata interioara cere in mod normal o politica de limitare a distorsiunilor costurilor de productie si de rentabilitate a capitalurilor investite, ca si o politica de eliminare a disparitatilor si a discriminarilor de orice natura susceptibile de a avea o influenta asupra liberei circulatii a persoanelor, a marfurilor si a capitalurilor. Totusi, unele state, cum este Marea Britanic, au in mod traditional o viziune diferita si considera ca liberul joc al fortelor pietei va duce in mod necesar la o situatie de echilibru, fara necesitatea unei politici precise la nivel global[3].

Politica fiscala a ramas zona de autonomie nationala in elaborarea politicii macroeconomice, ca fiind cel mai important instrument al statului in asigurarea stabilitatii economice.

Gradul de libertate al fiecarui stat membru in elaborarea politicii sale fiscale se restrange, deoarece unii parametrii esentiali ai acestei politici sunt prestabiliti, cum sunt nivelul deficitului fiscal si cel al datoriei publice, care au fost definiti prin criteriile de convergenta de la Maastricht (disciplina financiara in etapa elaborarii bugetului de stat si a executiei bugetare).

Odata cu introducerea monedei unice, liniile generale directoare pentru politica economica a statelor membre prevad ca un buget cu un deficit bugetar cat mai aproape de zero sau in surplus este o conditie a stabilitatii macroeconomice.

Fiecare stat membru devine responsabil pentru stabilitatea economica pe termen lung a UE; importanta este identificarea de catre fiecare stat membru a posibilelor cauze de dezechilibre viitoare si prevenirea acestora din timp.

Aplicarea unei politici fiscale riguroase si sanatoase genereaza stabilitatea monetara a monedei unice, pe termen lung; la nivelul UE se folosesc atat criteriile de convergenta, cat si coordonarea politicilor economice.

Diferentele intre regimurile fiscale in statele membre apar mai accentuate in conditiile existentei monedei unice, deoarece instrumentele monetare absorbante ale unor socuri nu mai pot fi folosite in cadrul politicilor economice nationale si, astfel, totul pare mai vulnerabil. Deciziile de politica fiscala devin esentiale in orientarea comportamentului companiilor si persoanelor.

Cerintele de co-finantare cu sume proprii a programelor de investitii finantate cu fonduri UE impun schimbari in alocarea resurselor bugetelor nationale. Prioritatile sunt reorientate mai ales in domeniul programelor publice de investitii si ele trebuie sa respecte cerintele disciplinei si transparentei bugetare[4].

Realizarea coordonarii politicilor fiscale ale statelor membre ale UE si prevenirea competitiei prin impozite intrucat politica fiscala nationala reprezinta o componenta importanta a suveranitatii statelor membre UE, ea fiind specifica fiecarui stat, in UE coexista 27 sisteme de impozitare, aferente celor 27 state membre. Numarul sistemelor fiscale ale UE va creste o data cu extinderea Uniunii, iar politica fiscala va ramane un subiect controversat in plan national, dar si in relatiile cu Uniunea Europeana.

Cu toate acestea, politicile fiscale ale statelor membre trebuie sa contribuie la infaptuirea dezideratelor UE. Pentru aceasta, politicile fiscale ale statelor membre trebuie:

a) Sa permita companiilor si persoanelor sa beneficieze din plin de avantajele pietei unice;

eliminarea ineficientei determinata de coexistenta celor 27 regimuri fiscale diferite din cadrul UE;

libera circulatie a produselor, serviciilor si a fortei de munca, precum si competitia de pe piata unica sunt afectate de: nivelul cotelor de impozit (cote diferite ale accizelor, TVA), continutul bazei de impozitare etc., care afecteaza deciziile in privinta investitiilor intr-un stat membru sau altul si cu implicatiile sociale care decurg asupra somajului, crearii/disparitiei locurilor de munca;

mobilitatea fortei de munca in spatiul UE este franata de diferitele moduri de operare a fondurilor de pensii.

b) Sa sprijine obiectivele generale ale politicii UE.

c) Sa fie in concordanta cu celelalte politici ale UE privind locurile de munca, protectia consumatorilor, energia, mediul etc.

Regimurile fiscale creeaza premisa competitiei fiscale, care poate determina un stat membru sa adopte cote de impozite mai mici sau stimulente fiscale atractive pentru investitori pentru atragerea de investitii straine si a capta bazele de impozitare cu o mare mobilitate (venituri din dobanzi, dividende).

Atunci cand competitia fiscala depaseste anumite limite devine daunatoare, distorsionand competitia libera din cadrul pietei unice.

Competitia fiscala daunatoare are efect distructiv asupra bugetelor nationale, deoarece conduce la erodarea bazei de impozitare si a veniturilor fiscale, iar restabilirea echilibrelor financiare poate conduce, de multe ori, la ajustari fiscale cu efecte sociale dramatice.

Existenta unei evaziuni fiscale pentru un grup restrans de firme si persoane, creeaza niveluri ridicate de impozitare pentru restul companiilor si persoanelor[5].

Toate acestea constituie argumente pentru realizarea obiectivului UE de reducere a gradului de fiscalitate, care sa se realizeze numai prin competitie fiscala corecta si transparenta, dar atrage atentia implicit si asupra prevenirii competitiei daunatoare.

Competitia este necesara in conditiile si tendintele mondiale de globalizare.

Coordonarea fiscala se realizeaza pe doua cai[6]:

- Prin armonizare fiscala. UE adopta reguli aplicabile in spatiul Uniunii, iar statele membre renunta la politica fiscala nationala.

- Prin identificarea obstacolelor in libera circulatie a produselor, serviciilor, fortei de munca, dintr-un stat membru in altul, obstacole care se recomanda a fi inlaturate; prin intensificarea cooperarii intre statele membre in probleme fiscale (de exemplu: combaterea fraudei fiscale, prin schimb de informatii).

Coordonarea politicilor fiscale si mai ales armonizarea fiscala nu reprezinta un scop in sine, ci modalitatea prin care UE asigura participarea politicilor fiscale la realizarea telurilor UE.

Coordonarea fiscala se realizeaza cu respectarea celor doua principii ale integrarii europene:

- Principiul acceptarii politicilor fiscale nationale, cand acestea nu au caracter discriminatoriu si nu contravin obiectivelor si politicilor UE (Coordonarea orizontala a politicilor nationale)

- Principiul subsidiaritatii, care, in cazul atribuirii competentelor de politica fiscala intre UE si statele membre, impune ca aceste competente sa fie lasate la nivelul statelor membre, daca nu se poate demonstra ca aceste competente (sau unele dintre ele) pot fi indeplinite mai eficient la nivelul UE (relatiile verticale dintre institutiile europene si guvernele nationale)

2. Coordonarea politicilor fiscale

Coordonarea politicilor fiscale in domeniul impozitelor este necesara, fiind adaptata in functie de natura impozitelor[7]:

- impozitele indirecte necesita un grad mai mare de armonizare fiscala, fiind legate nemijlocit de circulatia produselor si serviciilor (exemplu: TVA, accize - tutun, cafea, bauturi alcoolice, produse petroliere si uleiuri minerale), incepand din 1992, cu un an inaintea intrarii in functiune a pietei unice, a fost introdus art. 93 in TUE, prin care se prevede obligativitatea armonizarii impozitelor indirecte;

- impozitele directe pot constitui obiectul coordonarii fiscale in legatura cu impozitarea veniturilor companiilor si persoanelor cu activitati in mai multe tari (cu o baza de impozitare mobila), precum si in situatii in care aceste impozite implica discriminare, dubla impozitare (exemplu: impozit pe profit, pe dividende, pe veniturile persoanelor fizice - IVG - impunerea persoanelor nerezidente);

Coordonarea fiscala in politicile de alocare a resurselor bugetare ale statelor membre nu este necesara, statele membre au obligatia de mentinere a disciplinei bugetare, care este indispensabila pentru stabilitatea economiei si a monedei unice. Exista doua cazuri in alocare a resurselor, cand coordonarea poate avea loc:

- cheltuieli pentru bunurile publice ale caror beneficii pot fi supranationale prin natura lor (care depasesc granitele nationale ale unui stat membru, exemplu: politici structurale privind retelele de transport si comunicatii, mediu, comert exterior). UE are competente la nivel european in coordonarea si dezvoltarea anumitor proiecte - exemplu: retelele transeuropene;

- ajutorul de stat acordat firmelor care se supun regulilor UE, deoarece pot avea impact negativ asupra competitiei in cadrul Pietei Unice;

Coordonarea fiscala in politicile de redistribuire este limitata.

Redistribuirea interpersonala este de competenta statului membru (in functie de situatia platitorilor de impozite - saraci, clasa medie etc.), coordonarea fiscala a UE apare in domeniul redistribuirii inter-regionale al carei obiectiv este cresterea gradului de coeziune economica si sociala. Aceasta coordonare este limitata la nivelul fondurilor structurale, respectiv la marimea bugetului UE.

Tratatul CE contine diverse dispozitii care permit obtinerea, intr-o masura mai mare sau mai mica, a unei armonizari a fiscalitatii statelor membre[8]. Astfel, Articolul 93 (99) se refera exclusiv la impozitele indirecte (TVA si accize). Masurile privind alte domenii de impozitare se adopta, in general, pe baza Articolului 94 (100) (completat cu Articolele 96 (101) si 97 (102)), care se refera la masurile de prevenire a distorsiunilor pietei. Articolul 293 (220) recomanda, de asemenea, semnarea tratatelor de evitare a dublei impuneri. Articolul 104 (104c) al Tratatului Comunitatii Europene, amendat la Maastricht in 1992, impune statelor membre participante la moneda unica sa "evite deficite guvernamentale excesive", prevazand penalitati pentru nerespectarea acestei cerinte. Tarile neparticipante la moneda unica trebuie sa incerce si ele sa evite deficitele excesive .

Legislatia referitoare la taxa pe valoarea adaugata (TVA) este complexa. Principalul izvor de drept il reprezinta Directiva 77/388/CEE privind sistemul comun de aplicare a acestei taxe, denumita si "Directiva a Sasea referitoare la TVA". Directiva se aplica pe teritoriul tarilor ce fac parte din comunitate (principiul teritorialitatii) si cuprinde reglementari privind: persoanele impozabile, tranzactiile impozabile, ca si exceptiile si scutirile (atat pentru marfuri, cat si pentru servicii), locul operatiunilor impozabile, cotele standard de impozitare (care sunt aceleasi, atat pentru marfuri, cat si pentru servicii), deducerile si modul de calculare a acestora, persoanele responsabile de plata TVA (inclusiv obligatiile persoanelor impozabile si reglementarile aplicabile unor cazuri speciale, cum ar fi fermierii sau agentiile de turism). Directiva s-a aplicat gradual, avand etape tranzitorii pentru fiecare stat membru, si a condus la simplificarea sistemului de aplicare a TVA, facand distinctie intre vanzarile intre persoane supuse impozitarii, vanzari catre persoane fizice sau vanzari catre comerciantii scutiti de TVA. Introducerea pietei comune, la l ianuarie 1993, a avut ca efect modificarea directivei, prin suplimentarea acesteia cu Directiva 91/680/CEE privind abolirea frontierelor fiscale. Conform noilor reglementari (Directiva 92/77/CEE privind aproximarea cotelor de TVA), statele membre aplica o cota standard de TVA de minimum 15% (Directiva 99/49/CE) si au posibilitatea de a aplica maximum doua cote reduse (de minimum 5%) pentru anumite marfuri sau servicii de natura sociala sau culturala. Aceeasi directiva autorizeaza statele membre sa fixeze, pe timp limitat, cote zero sau sub 5% pentru anumite produse. Limitarea, ca durata, este reglementata de Directiva 2001/04/CE. Aplicarea taxei pe valoarea adaugata unor marfuri speciale, cum ar fi antichitatile sau anumite articole de colectie, este reglementata de Directiva 94/5/CE, iar Directiva 98/80/CE stabileste regulile de vanzare a monedelor de aur ce nu sunt de interes numismatic. Ultimele reglementari pentru serviciile de radio si televiziune si cele de telecomunicatii se regasesc in Directivele 99/59/CE si 2002/38/CE. Aparitia comertului electronic (e-commerce) a condus la noi reglementari in aplicarea taxei pe valoarea adaugata, reglementari ce sunt cuprinse in Directiva 2000/3 8/CE si 2002/792/CE privind cooperarea administrativa .

In ceea ce priveste armonizarea impozitelor pe capitaluri s-a ajuns la adoptarea unei Directive in 17 iulie 1969, privind impozitele indirecte care lovesc acumularea de capitaluri (Directiva nr. 69/335). Aceasta Directiva a fost modificata succesiv, in 1973 (Directiva din 9 aprilie 1973), in 1974 (Directiva din 7 noiembrie 1974) si in 1985 (Directiva din 10 iunie 1985). Textul priveste, in principal, drepturile privitoare la aporturile la societatile de capitaluri si cele referitoare la actiuni si obligatiuni. Instantele comunitare estimasera ca aceste impozite, daca nu erau armonizate, riscau sa creeze discriminari, duble impozitari si sa fie tot atatea obstacole in calea circulatiei de capitaluri in interiorul pietei comune. Directiva armonizeaza, deci, drepturile referitoare la aporturile de capital[11].

Contrar a ceea ce se intamplase in materie de T.V.A., nici un progres nu fusese efectuat in constructia comunitara in materie de fiscalitate directa, timp de mai mult de 20 de ani. Dar au fost realizate progrese decisive in cursul anului 1990, an in care a fost adoptata o Directiva cu privire Ia dividendele intracomunitare, apoi o a doua cu privire la fuziuni si operatiuni asimilate, ca si o Conventie destinata sa regleze chestiunile de pret de transfer intre intreprinderile asociate cu ajutorul unei proceduri arbitrale.

Adoptarea acestor trei texte s-a facut ca urmare a publicarii de catre Comisie a unui Raport, din 12 aprilie 1990, care facea rezumatul proiectelor sale in materie de fiscalitate directa. In acest Raport, Comisia facea o aplicare concreta a principiului de subsidiaritate, estimand ca nu era de dorit cu orice pret sa se armonizeze sistemele de impozit pe societati in statele membre, ci numai in masura necesara pentru eliminarea distorsiunilor de concurenta care puteau sa franeze realizarea pietei interne.