EXECUTIA BUGETARA

Executia bugetara

Executia bugetara este activitatea de incasare a veniturilor bugetare si de efectuare a platilor pentru cheltuielile aprobate prin buget. În aceasta activitate trebuie sa existe preocuparea de a depasi veniturile planificate, care sunt limite minime de realizat, si de a finanta la timp toate cheltuielile prevazute, cu incadrarea in creditele bugetare aprobate, care sunt limite maxime de finantare.

1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare

Indicatorii bugetari se adopta in sume la nivel de an bugetar. Dar o conditie importanta pentru a asigura o buna executie bugetara o constituie repartizarea acestora pe perioade mai scurte. Prin aceasta repartizare se asigura posibilitatea urmaririi operative a realizarii indicatorilor bugetari si, in acelasi timp, se asigura echilibrul bugetar pe perioade scurte.

Repartizarea pe trimestre a indicatorilor bugetari este impusa si de caracterul sezonier al realizarii unor venituri si al efectuarii unor cheltuieli (de investitii, cu energia termica etc.).

Veniturile si cheltuielile bugetare se repartizeaza pe    trimestre, in functie de termenele legale de incasare a veniturilor, de termenele si posibilitatile de asigurare a surselor de finantare a cheltuielilor si a deficitului bugetar si de perioada in care este necesara efectuarea cheltuielilor. Daca in urma repartizarii pe trimestre nu rezulta un echilibru intre venituri si cheltuieli se incearca amanarea unor actiuni in trimestrele urmatoare. Pentru bugetele locale se poate solicita ca subventiile de la bugetul de stat si sumele defalcate sa se acorde preponderent in acele trimestre cu dezechilibre intre venituri si cheltuieli.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare se aproba de catre Ministerul Finantelor Publice, pe capitole si titluri de cheltuieli, pe capitole    si subcapitole de venituri, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si pentru bugetele fondurilor speciale. De asemenea, tot acest minister aproba repartizarea pe trimestre a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si a transferurilor din bugetul de stat catre bugetele locale, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de directiile generale ale finantelor publice judetene.

Pentru veniturile si cheltuielile detaliate pe celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, repartizarea pe trimestre se aproba de catre ordonatorii principali (si secundari, dupa caz), pentru bugetele proprii si pentru bugetele ordonatorilor de credite ierarhic inferiori (secundari si tertiari).

2. Rolul ordonatorilor de credite in executia bugetara

În procesul executiei bugetare sunt implicate toate persoanele fizice si juridice care platesc impozite, taxe si contributii la buget si cele care beneficiaza de fonduri de la buget sub diferite forme. Dar un rol important revine anumitor organisme ale statului. Astfel, in ceea ce priveste stabilirea, incasarea, urmarirea si controlul veniturilor bugetare atributii largi si de specialitate au, in general, Ministerul Finantelor Publice, trezoreria statului si compartimentele de specialitate ale autoritatilor administratiei publice locale.

Pe linie de cheltuieli, atributii si raspunderi complexe au, pe langa organele mentionate mai sus, ordonatorii de credite.

Ordonatorii de credite pot fi: ordonatori principali, ordonatori secundari si ordonatori tertiari. Ordonatorii principali de credite sunt ministrii, conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si locale, conducatorii altor autoritati publice si conducatorii institutiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de drept, secretarilor generali, viceprimarilor sau altor persoane imputernicite in acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele si conditiile delegarii. Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz.

Dupa adoptarea bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si, respectiv, a bugetelor locale, ordonatorii principali repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele ordonatorilor secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in raport cu sarcinile acestora. La randul lor, si ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele ordonatorilor tertiari. Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele repartizate numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc.

Creditele bugetare aprobate (repartizate) fiecarui ordonator de credite pot fi folosite numai dupa deschiderea de credite, repartizarea creditelor deschise si/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora, dupa caz. În acest scop ordonatorii principali de credite vor intocmi lunar cereri de deschidere de credite bugetare, pentru cheltuielile ce urmeaza a se efectua in luna urmatoare, pe care le vor inainta Ministerului Finantelor Publice sau unitatilor sale teritoriale, dupa caz. Odata cu aceste cereri, inainteaza organelor financiare si dispozitiile de repartizare a creditelor bugetare (ce se deschid) pe ordonatorii ierarhic inferiori.

Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

În legatura cu executia bugetara ordonatorii de credite au o serie de atributii. Ei raspund de:

angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limitele creditelor bugetare aprobate, deschise sau repartizate. Acestea se fac numai cu viza prealabila de control financiar preventiv;

angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza unei bune gestiuni financiare;

realizarea veniturilor;

integritatea bunurilor incredintate institutiei pe care o conduc;

organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra patrimoniului aflat in administrare si executiei bugetare;

organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de lucrari de investitii publice;

organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;

organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului;

organizarea controlului financiar preventiv si a auditului intern asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public etc.

În procesul executiei bugetare cheltuielile parcurg urmatoarele faze: angajare (angajament), lichidare, ordonantare si plata.

Angajarea este o actiune din care rezulta un act, un angajament bugetar, prin care o autoritate competenta afecteaza fonduri publice unei anumite destinatii, in limita creditelor bugetare aprobate. Ea se face in temeiul legii, pe baza de contracte, hotarari judecatoresti sau alte acte juridice. Este cea mai importanta faza, pentru ca de modul cum se realizeaza depinde marimea obligatiilor unei institutii sau a statului si eficienta folosirii banului public.

Angajarea oricarei cheltuieli din fondurile publice se realizeaza prin doua forme de angajament:

a. Angajamentul bugetar, constituit din orice act prin care o autoritate competenta afecteaza fondurile publice unei anumite destinatii, in limita creditelor bugetare aprobate. Prin angajamentul bugetar se rezerva fonduri publice unei anumite destinatii.

Angajamentele bugetare pot fi:

angajamente bugetare individuale, care sunt angajamente specifice unei anumite operatiuni noi care urmeaza sa se efectueze. Aceste angajamente se prezinta la viza pentru controlul financiar preventiv in acelasi timp cu proiectul angajamentului legal individual;

angajamente bugetare globale, care se constituie pentru cheltuieli de natura administrativa ce se efectueaza in mod repetat pe parcursul aceluiasi exercitiu bugetar. Pentru aceste cheltuieli se pot intocmi propuneri de angajamente legale provizorii materializate in bugete previzionale care se inainteaza pentru viza de control financiar preventiv impreuna cu angajamentele bugetare globale.

Angajamentele bugetare se realizeaza prin emiterea unui document scris, prin care se certifica existenta unor credite bugetare disponibile si se pun in rezerva (se blocheaza) creditele aferente unei cheltuieli, potrivit destinatiei prevazute de buget.

b Angajamentul legal este un act juridic sub forma unui contract de achizitie publica, comanda, contract de munca, conventie, acte de control, acord de imprumut etc. din care rezulta sau ar putea rezulta o obligatie pe seama fondurilor publice. Înainte de a angaja si utiliza creditele bugetare, ordonatorii de credite trebuie sa faca o evaluare, sa se asigure ca masura luata respecta principiile unei bune gestiuni financiare, ale unui management financiar sanatos, in special ale economiei si eficientei cheltuielilor.

Angajamentele legale trebuie sa se incadreze in limitele angajamentelor bugetare de la subdiviziunea corespunzatoare din bugetul aprobat.

Proiectele angajamentelor legale reprezinta decizii de principiu luate de ordonatorii de credite care implica o obligatie de efectuare a unei plati fata de terte persoane. Aceste proiecte de angajamente nu pot fi aprobate de catre ordonatorul de credite numai daca au primit in prealabil viza de control financiar preventiv.

Angajamentele bugetare si angajamentele legale, vizate pentru controlul financiar preventiv si aprobate de ordonatorii de credite, se transmit pentru inregistrarea in evidenta la compartimentul de contabilitate.

Lichidarea (constatarea) este operatiunea prin care se verifica existenta angajamentelor, se determina sau se verifica realitatea sumei datorate, se verifica conditiile de exigibilitate a angajamentului, pe baza documentelor justificative care sa ateste operatiunile respective (facturi fiscale, situatii de lucrari, deconturi, state de plata etc.). Documentele verificate se vizeaza pentru "Bun de plata" de catre ordonatorul de credite sau persoana imputernicita, prin care se confirma legalitatea si realitatea documentelor si serviciilor efectuate.

Ordonantarea cheltuielilor este o faza in procesul executiei bugetare in care se confirma ca livrarile de bunuri si prestarile de servicii au fost efectuate sau alte creante au fost verificate si ca plata poate fi realizata. În acest scop, ordonatorul de credite intocmeste un document intern "Ordonantarea de plata", prin care da dispozitie compartimentului financiar-contabil sa intocmeasca instrumentele de plata.

Plata cheltuielilor reprezinta actul final al executiei bugetare, prin care institutia publica achita obligatiile sale fata de tertii creditori.

Executia bugetara se bazeaza pe principiul separarii atributiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atributiile persoanelor care au atributii financiar-contabile. Se realizeaza in fapt o separare a atributiilor de dispozitie, de cele     de executie de casa. Astfel, operatiunile specifice angajarii, lichidarii si ordonantarii cheltuielilor sunt in competenta ordonatorilor de credite si se efectueaza pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale institutiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurata de seful compartimentului financiar-contabil in limita fondurilor disponibile, pe baza instrumentelor de plata insotite de documentele justificative. Prin separarea celor doua functii, de dispozitie si de executie de casa, considerate incompatibile, se preintampina risipa, fraudele, delapidarile.

Executia de casa a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaza prin trezoreria statului, pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Finantelor Publice, si ea cuprinde un complex de operatiuni legate de: incasarea veniturilor bugetare; pastrarea disponibilitatilor bugetare, eliberarea resurselor financiare pentru efectuarea platilor dispuse de persoanele autorizate, efectuarea operatiunilor de incasari si plati privind datoria publica interna si externa, rezultata din imprumuturi contractate direct sau garantate de stat; efectuarea unor operatiuni financiare in contul autoritatilor administratiei publice centrale si locale; pastrarea disponibilitatilor reprezentand fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea in lei a acestora primite pe baza de acorduri si intelegeri guvernamentale si de la organisme internationale; organizarea evidentei sintetice si analitice pentru domeniul public; efectuarea de plasamente financiare din disponibilitatile aflate in contul general al trezoreriei statului, prin Banca Nationala a Romaniei; alte operatiuni financiare prevazute de lege.

3. Elemente de elasticitate in executia bugetara

Pentru a se asigura o buna executie, practica bugetara a impus recurgerea la unele masuri care sa se aplice, la nevoie, in executia bugetara, si anume: constituirea si utilizarea unor fonduri de rezerva bugetara, a unor fonduri de interventie sau de rulment; modificarea indicatorilor bugetari, contractarea de imprumuturi etc.

Constituirea si utilizarea fondurilor de rezerva bugetara este o practica mai veche. Fondurile de rezerva bugetara sunt prevazute, in prezent, in bugetul de stat, in bugetul asigurarilor sociale de stat, in bugetul asigurarilor sociale de sanatate si in bugetele locale, dupa caz.

Rezerva bugetara se inscrie in bugetele respective, intr-o pozitie distincta si reprezinta o suma globala nenominalizata pe actiuni. Ea se foloseste pentru finantarea unor cheltuieli urgente sau neprevazute, aparute in timpul exercitiului bugetar. Folosirea rezervei bugetare presupune concretizarea sumelor pe anumite destinatii, prin suplimentarea creditelor bugetare la destinatiile respective.

Asupra utilizarii fondurilor de rezerva bugetara dispune Guvernul, pentru cele aprobate prin legi bugetare, sau consiliile judetene si consiliile locale, pentru rezervele bugetare cuprinse in bugetele locale.

Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului (in suma de 128,7 milioane lei in anul 2007) se poate repartiza unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarari ale Guvernului, pentru finantarea unor cheltuieli urgente sau neprevazute. Alocarea de sume din acest fond pentru bugetele locale se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat catre bugetele locale pentru investitii finantate partial din imprumuturi externe, dupa caz.

În bugetul de stat este prevazut, la partea de cheltuieli si un Fond de interventie la dispozitia Guvernului, care se utilizeaza pentru finantarea unor actiuni urgente, in vederea inlaturarii efectelor unor calamitati naturale si sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Si Fondul de interventie (in suma de 12,0 milioane lei in anul 2007) se poate repartiza unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarari ale Guvernului. În cursul exercitiului bugetar acest fond poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului, in functie de necesitatile privind asigurarea sumelor pentru inlaturarea efectelor calamitatilor naturale.

La nivelul unitatilor administrativ-teritoriale se constituie, in general si un Fond de rulment propriu, care se foloseste pentru acoperirea unor goluri de casa, ce pot sa apara in executia bugetelor locale. Acest fond se alimenteaza din soldurile excedente rezultate din executia bugetelor locale, ramase dupa rambursarea eventualelor imprumuturi.

O alta modalitate prin care se asigura elasticitatea in executia bugetara o constituie modificarea indicatorilor bugetari. Aceste modificari sunt necesare atunci cand; apar modificari in legislatia economico-financiara; au loc treceri de unitati, actiuni sau sarcini de la un ordonator principal la altul sau in cadrul aceluiasi ordonator; se mareste sau se restrange nivelul si sfera unor actiuni sau activitati publice; se desfiinteaza sau se amana unele sarcini etc. În asemenea situatii Ministerul Finantelor Publice si, dupa caz, autoritatile administratiei publice locale, prin compartimentele de specialitate, sunt autorizate sa introduca modificari in bugetele ordonatorilor de credite, in bugetul de stat si, respectiv, in bugetele locale.

Pe linie de cheltuieli, modificarea indicatorilor bugetari poate insemna:

suplimentarea creditelor bugetare, pe seama fondului de rezerva bugetara;

diminuarea sau anularea unor credite bugetare (in cazul restrangerii unor activitati, desfiintarii sau amanarii unor sarcini etc.). Cu creditele bugetare anulate la ordonatorii de credite se majoreaza Fondul de rezerva bugetara;

modificarea repartizarii trimestriale a creditelor bugetare (prin majorarea alocatiilor bugetare intr-un trimestru si micsorarea lor corespunzatoare in alt trimestru), marimea creditului bugetar (anual) ramanand neschimbata;

virarea de credite bugetare de la o subdiviziune a clasificatiei bugetare la alta. Virarea de credite bugetare este operatiunea prin care se diminueaza creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificatiei bugetare care prezinta disponibilitati si se majoreaza corespunzator o alta subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente.

În efectuarea virarilor de credite, legea[1] prevede o serie de restrictii, si anume:

creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate si utilizate pentru finantarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finantarea altui capitol;

virarile de credite bugetare intre celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare (care nu contravin Legii finantelor publice sau legii bugetare anuale) sunt in competenta fiecarui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu si bugetele institutiilor subordonate, si se pot efectua in limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, si urmeaza a se efectua cu cel putin o luna inainte de angajarea cheltuielilor;

virarile de credite bugetare se pot efectua numai incepand cu trimestrul al III-lea al anului bugetar;

sunt interzise virarile de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezerva bugetara si de interventie la dispozitia Guvernului;

alocatiile pentru cheltuielile de personal nu pot fi majorate si nu pot fi virate si utilizate la alte articole de cheltuieli.

Ordonatorii principali de credite au obligatia de a analiza lunar situatia creditelor bugetare si de a propune dupa caz, mentinerea, suplimentarea, diminuarea sau anularea acestora, ori efectuarea unor virari de credite. Propunerile de virari de credite bugetare sunt insotite de justificari si detalieri referitoare la capitolul si subdiviziunile clasificatiei bugetare de la care se disponibilizeaza si, respectiv, la capitolul si subdiviziunile clasificatiei bugetare la care se suplimenteaza prevederile bugetare.

Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finantelor Publice, in termen de 5 zile de la incheierea lunii, situatia virarilor de credite bugetare aprobate.

Pe linie de venituri modificarea indicatorilor bugetari se realizeaza, dupa caz, prin: majorarea sau diminuarea unor impozite, taxe sau contributii inscrise in buget, ca urmare a modificarilor in legislatia economico-financiara, in conditiile din economie etc.; amanarea unor plati pentru unii contribuabili cu situatie financiara critica; esalonarea platilor pe diferite termene de plata etc.

Un alt element de elasticitate la care se poate apela pe parcursul executiei bugetare il constituie imprumuturile. Astfel, in situatia aparitiei unor goluri temporare de casa, ca urmare a decalajului dintre incasarea veniturilor si efectuarea platilor bugetare, acestea pot fi acoperite prin imprumuturi din disponibilitatile contului curent general al trezoreriei statului. În cazul bugetelor locale, la asemenea imprumuturi se poate apela numai dupa utilizarea disponibilitatilor de la fondul de rulment.

Tot ca un element de elasticitate (si de autonomie) pot fi mentionate competentele administratiei publice locale de a folosi veniturile proprii realizate peste cele planificate. Aceste autoritati pot aproba si pot utiliza, in intregime, sumele incasate din veniturile proprii peste cele aprobate prin bugetele locale, pentru suplimentarea cheltuielilor prevazute in aceste bugete, dar in urmatoarele conditii:

depasirea incasarilor sa fie realizata pe total venituri proprii aprobate prin buget si sa se mentina pana la finele anului;

bugetele respective sa nu aiba imprumuturi restante, precum si dobanzi si comisioane neachitate, aferente imprumuturilor contractate.

O anumita elasticitate in executia bugetara este necesara, dar, pentru a se asigura o buna executie, indicatori aprobati prin buget trebuie sa aiba o anumita stabilitate (nici imobilism dar nici instabilitate).