MANAGEMENTUL FONDURILOR PUBLICE. STUDIU DE CAZ : ANALIZA BUGETULUI MUNICIPIULUI PLOIESTI

1 Sistemul indicatorilor statistico-financiari la nivel local

Descentralizarea si dezvoltarea unui sistem de administratie locala bazat pe autonomie locala, pot fi realizate numai cu conditia asigurarii unei finantari corespunzatoare. Pentru ca autonomia administratiilor locale sa fie deplina, trebuie sa se refere atat la independenta manageriala cat si la autonomia financiara a acestora, care se manifesta in primul rand prin posibilitatea acoperirii cheltuielilor comunitatii locale cu resurse proprii.

De altfel, Carta Europeana defineste autonomia locala ca "dreptul si capacitatea efectiva a colectivitatii locale de a rezolva si gestiona, in cadrul legii, sub proprie raspundere si in favoarea populatiei lor, o parte importanta a treburilor publice" [1].

Aceasta finantare sau autofinantare a comunitatii locale se realizeaza prin intermediul finantelor publice locale, respectiv cu ajutorul bugetelor unitatii administrativ- teritoriale. Bugetul local, conform Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, care a intrat in vigoare de la 1 ianuarie 2007 (abrogand OG nr.45/2003), este documentul prin care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile unitatilor administrativ-teritoriale.

Bugetul local poate fi considerat principalul instrument prin care administratiile locale realizeaza politica sociala si economica in profil teritorial, prin intermediul caruia sunt sustinute o serie de activitati de interes public local (invatamant, sanatate, cultura, asistenta si protectie sociala etc.).

Strategia fundamentala, planificarea si controlul actiunilor unei autoritati locale se constituie in bugetul acesteia. Bugetul este folosit in planificarea si ghidarea autoritatilor locale in cadrul anului fiscal si serveste ca baza pentru rapoartele catre Consiliul Local, Ministerul Finantelor Publice si cetateni [2].

Ca balanta financiara, bugetul local cuprinde un ansamblu de indicatori statistici absoluti, cu privire la cheltuielile propuse si veniturile necesare pentru a le finanta.

Pe baza indicatorilor statistici absoluti, se pot calcula indicatori derivati, care impreuna cu cei dintai, ofera o imagine clara asupra situatiei financiare a comunitatii locale si stau la baza fundamentarii deciziilor si strategiilor autoritatilor locale.

Indicatorii statistici utilizati in analiza financiara a bugetului local se grupeaza in doua categorii: indicatori privind veniturile si indicatori privind cheltuielile.

Indicatorii statistici privind veniturile

Pornind de la modul de calcul si functia acestora in analiza financiara, consideram ca indicatorii veniturilor bugetului local pot fi la randul lor grupati in:

Indicatori privind structura veniturilor publice locale, care exprima contributia diferitelor surse la constituirea resurselor financiare ale localitatii si se calculeaza potrivit relatiei:

   

unde:

- ponderea veniturilor locale din sursa i in total venituri;

VL_i - venituri ce provin din sursa i;

ΣVL_i -total venituri locale.

Potrivit Legii nr. 273/2006privind finantele publice locale, in structura veniturilor bugetelor locale se includ:

a)           venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit;

b)           sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

c)           subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete;

d)           donatii si sponsorizari.

Dintre indicatorii ce privesc structura veniturilor publice locale, foarte sugestiv este indicatorul rata veniturilor proprii care exprima ponderea veniturilor proprii in total venituri realizate:

unde:

VL_pr - venituri proprii realizate;

ΣVL_i -total venituri locale.

Indicatorul anterior cuantifica gradul de independenta financiara a bugetului local fata de sursele prelevate de la bugetul de stat; cu cat nivelul lui este mai mare, cu atat gradul de autonomie financiara a unitatii administrativ-teritoriale este mai ridicat.

Indicatorii privind dinamica veniturilor, utilizati pentru evidentierea evolutiei in timp a veniturilor bugetelor locale.

Cei mai utilizati indicatori ai dinamicii bugetelor locale sunt:

Modificarea absoluta

(cu baza fixa)

(cu baza in lant)

unde:

VL_t -veniturile locale in anul curent;

VL₀ -veniturile locale in anul de baza;

VL_t-1 -veniturile locale in anul precedent.

Indicele de dinamica

(cu baza fixa)

(cu baza in lant)

Ritmul de dinamica

(cu baza fixa)

(cu baza in lant)

Indicatori privind gradul de realizare a veniturilor, exprima ponderea veniturilor incasate fata de veniturile planificate:

   

unde:

VL_r - venituri locale realizate (incasate);

VL_pl - venituri locale planificate.

Analiza bugetului local cu ajutorul acestui indicator permite adoptarea de masuri in cadrul managementului financiar, pentru accelerarea incasarilor.

Indicatori de intensitate, care furnizeaza informatii privind potentialul financiar al localitatii de a asigura un anumit nivel al dezvoltarii locale:

   

unde:

- venituri publice locale medii pe un locuitor

VL - valoarea totala a veniturilor publice locale

- efectivul mediu al populatiei localitatii

Indicatorii statistici privind cheltuielile

Acesti indicatori evidentiaza modul de utilizare a resurselor banesti ale bugetului local, eficienta utilizarii acestora, gradul de depenednta financiara fata de bugetul statului.

Ca si indicatorii veniturilor, indicatorii statistici ai cheltuielilor se grupeaza in:

Indicatori privind structura cheltuielilor publice locale, care exprima destinatia acestor cheltuieli, dupa diferite criterii:

dupa domenii:

-autoritati publice si actiuni externe;

-alte servicii publice generale;

-tranzactii privnd datoria publica si imprumuturi;

-ordine publica si siguranta nationala;

-invatamant;

-sanatate;

-cultura, recreere si religie;

-asigurari si asistenta sociala;

-locuinte, servicii si dezvoltare publica;

-protectia mediului;

-combustibil si energie;

-transporturi;

dupa obiect:

-cu personalul;

-materiale si servicii;

-transferuri si subventii;

-dobanzi;

-cheltuieli de capital;

Indicatorii de structura, care evidentiaza prioritatile autoritatilor locale, in utilizarea resurselor financiare ale comunitatii, se calculeaza potrivit relatiei:

unde:

- ponderea cheltuielilor locale din domeniul i in total cheltuieli publice;

CL_i - cheltuieli pentru domeniul i;

ΣVL_i -total cheltuieli locale.

Potrivit realtiei anterioare, se calculeaza diferiti indicatori de structura, care poarta denumiri specifice, in functie de categoria de cheltuieli a carei pondere se stabileste:

Rata cheltuielilor autoritatilor publice, indicator ce exprima costul administrarii serviciilor locale:

   

unde:

CL_ae - cheltuieli privind autoritatile publice.

Rata cheltuielilor pentru invatamant, indicator ce permite aprecieri privind partea din resursele publice locale, utilizata pentru domeniul invatamant:

   

unde:

CL_i - cheltuieli pentru invatamant.

Rata cheltuielilor pentru sanatate, exprima ponderea pe care o detin aceste cheltuieli in totalul cheltuielilor publice locale, permitand aprecieri asupra alocarii de resurse publice locale in acest domeniu:

unde:

CL_s - cheltuieli pentru sanatate.

In acelati mod se calculeaza ponderea (rata) fiecarei categorii de cheltuieli in total cheltuieli publice locale (asigurari si asistenta sociala, protectia mediului, transporturi, locuinte si dezvoltare publica etc.).

Indicatorii privind dinamica cheltuielilor publice locale, arata tendinta de crestere, mentinere sau diminuare a efortului financiar la nivelul comunitatilor locale [3].

Se pot calcula urmatorii indicatori de dinamica:

Modificarea absoluta

(cu baza fixa)

(cu baza in lant)

unde:

CL_t -cheltuieli locale in anul curent;

CL₀ -cheltuieli locale in anul de baza;

CL_t-1 -cheltuieli locale in anul precedent.

Indicele de dinamica

(cu baza fixa)

(cu baza in lant)

Ritmul de dinamica

(cu baza fixa)

(cu baza in lant)

Indicatori privind gradul de realizare a cheltuielilor, exprima masura in care s-au efectuat cheltuielile publice locale comparativ cu prevederile initiale, aprobate prin buget.

Acesti indicatori se pot calcula atat pentru total cheltuieli publice locale cat si pentru categorii de cheltuieli, potrivit relatiei:

   

unde:

- rata de realizare a cheltuielilor publice locale;

CL_r - cheltuieli publice locale realizate;

CL_pl - cheltuieli publice locale planificate.

Indicatori de intensitate, care exprima intr-un mod elocvent efortul financiar local pentru asigurarea unui anumit standard de viata.

In acest scop se calculeaza indicatorul cheltuieli bugetare medii pe locuitor:

   

unde:

- cheltuieli publice locale medii pe un locuitor;

VL - valoarea totala a cheltuielilor publice locale;

- efectivul mediu al populatiei localitatii.

Calculat in dinamica, pe tipuri de cheltuieli, acest indicator permite realizarea de comparatii cu alte unitati administrativ teritoriale.

Consideram ca, utilizarea indicatorilor statistico-financiari prezentati anterior constituie un ajutor pretios pentru autoritatile locale, atat in fundamentarea proiectului bugetului local cat si in luarea deciziilor operative sau in elaborarea strategiilor de dezvoltare.

2 Analiza statistica a veniturilor bugetului Munincipiului Ploiesti in perioada 2004-2008

Realizarea obiectivelor politicilor economice, financiare, sociale, ecologice etc., la nivel local depinde in mare masura, pe de o parte de nivelul si structura resurselor financiare iar pe de alta parte de modul de repartizare a cheltuielilor publice locale pe destinatii. Veniturile si cheltuielile publice ale colectivitatilor locale sunt cuprinse in bugetul local, care reprezinta un important instrument de planificare si conducere a activitatii financiare la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale si care reflecta totodata si gradul de autonomie a administratiei locale fata de puterea centrala.

Dinamica veniturilor bugetului local

Resursele financiare publice ale bugetului local al municipiului Ploiesti au avut in perioada 2004-2008 pe total, o evolutie linara, crescatoare, pe categorii de venituri insa prezentand o evolutie oscilanta, cu cresteri sau descresteri, de la un an la altul, determinate atat de evolutia economiei municipiului cat si de modificarile intervenite in legislatia din domeniul finantelor publice locale (Anexa 1).

In termeni nominali (preturile fiecarui an) veniturile publice totale, ale municipiului Ploiesti, au crescut de la 189575 mii lei RON in 2004, la 432767 mii lei RON in 2008 (Tabelul nr.1).

Tabelul 1

Evolutia veniturilor publice, in perioada 2004-2008

(preturi curente ale fiecarui an )

-mii lei RON-

Sursa datelor: Hotararile Consiliului Local al municipiului Ploiesti privind bugetul local nr. 199/2004, 191/2005, 242/2006, 263/2007 si 287/2008.

Din datele prezentate anterior, rezulta o crestere continua a veniturilor fiscale, in timp ce veniturile nefiscale, din capital si de la bugetul de stat inregistreaza atat cresteri cat si descresteri.

Dinamica nominala a veniturilor publice totale ale municipiului Ploiesti indica o crestere a acestora de 2,3 ori in anul 2008 comparativ cu anul 2004. In termeni reali insa - luand in considerare inflatia[4], veniturile publice din anul 2008 cresc comparativ cu anul 2004 de doar 1,7 ori (Tabelul nr. 2 si Graficul nr.1).

Tabelul nr.2

Dinamica veniturilor publice, in perioada 2004-2008

Grafic nr.1

Dinamica veniturilor publice ale municipiuluiPloiesti, in perioada 2004-2008

Dinamica reala pune in evidenta faptul ca cea mai mare crestere s-a inregistrat in perioada analizata, in cazul veniturilor de la bugetul de stat (de aproape 7 ori), in timp ce veniturile proprii au crescut de numai 1,9 ori. Deasemenea, urmarind evolutia veniturilor nefiscale, in termeni reali, in intreaga perioada 2005-2008 acestea au inregistrat niveluri inferioare anului 2004, cu toate ca dinamica nominala indica in anul 2008 o crestere de 1,2 ori comparativ cu anul 2004. Chiar daca dinamica reala a veniturilor nefiscale a fost negativa se poate remarca totusi o tendinta de usoara crestere, in finalul perioadei analizate nivelul acestora apropiindu-se de cel al anului 2004 (94,5%). (Anexele 2 si 3).

O evolutie oscilanta s-a inregistrat in cazul veniturilor din capital, dinamica acestora variind de la 170,6% in anul 2005 (comparativ cu anul 2004) la 67,3% in anul 2007.

Structura veniturilor bugetului local

In afara dinamici favorabile a volumului veniturilor publice ale municipiului Ploiesti, in perioada 2004-2008 s-au produs si schimbari importante in structura pe surse de provenienta a acestora (Anexa 4). Cea mai semnificativa modificare consta in cresterea ponderii veniturilor proprii in total venituri, respectiv de la 61,2% in anul 2004, la 65,6% in anul 2008. Aceasta crestere evidentiaza procesul de descentralizare a serviciilor publice si de consolidare a autonomiei locale, de restructurare a mecanismelor de protectie sociala a segmentelor defavorizate ale populatiei.

Tabelul nr.3

Structura veniturilor publice, in perioada 2004-2008

Modificari importante s-au inregistrat si in cazul veniturilor publice realizate din cote si sume defalcate din impozitul pe venit, ponderea acestora in total venituri crescand de la 27,1% in anul 2004 la 41,7% in anul 2008. Deasemenea in perioada analizata a crescut semnificativ si ponderea veniturilor de la bugetul de stat (subventii), de la 2,8% in anul 2004 la 11,3% in 2008.

In aceeasi perioada s-au inregistrat si scaderi ale ponderii unor surse importante la bugetul municipiului Ploiesti. Astfel, scade ponderea in total venituri publice a sumelor defalcate din TVA, de la 34,1% in anul 2004 la 23,1% in anul 2008 si a veniturilor nefiscale de la 10,9% la 5,9%.

Grafic nr.2

Dinamica ponderii principalelor surse de venit ale bugetului municipiului Ploiesti,

in perioada 2004-2008

In urma analizei structurii veniturilor bugetului municipiului Ploiesti precum si a modificarilor structurale ce au intervenit in perioada 2004-2008, rezulta ca cea mai mare pondere in intreaga perioada o detin veniturile curente (87,4% in anul 2008), urmate de veniturile din subventii (11,3%). Aceste doua componente ale veniturilor bugetului local au avut o evolutie invers proportionala, in sensul ca veniturile curente au scazut, pe masura ce veniturile din subventii au crescut.

In cadrul veniturilor curente cea mai importanta sursa o reprezinta veniturile fiscale (peste 90%) in timp ce veniturile nefiscale s-au situat in aproape intreaga perioada sub 10%.

In ceea ce priveste structura veniturilor fiscale, se remarca faptul ca in anul 2008 mai mult de jumatate (51,2%) proveneau din cote defalcate din impozitul pe venit si aproape o treime (28,4%) din sume defalcate din TVA, in timp ce din impozite si taxe locale (impozitul si taxa pe cladiri, impozitul si taxa pe teren, impozitul pe mijloacele de transport) au provenit mai putin de 20%.

Structura veniturilor fiscale pe cele trei mari categorii aminitite anterior, este sugestiv prezentata in Graficul nr.

Grafic nr.3

Structura veniturilor fiscale ale bugetului municipiului Ploiesti,

in anii 2004 si 2008

Reprezentarea grafica evidentiaza, pe langa structura propriu-zisa a veniturilor fiscale si modificarile structurale semnificative ce au avut loc in anul. 2008 comparativ cu anul 2004. Astfel, se observa o crestere substantiala a veniturilor din cote defalcate din impozitul pe venit de la 32,1% la 51,2%, crestere insotita de scaderea ponderii celorlalte doua componente.

3 Analiza statistica a cheltuielilor bugetului Munincipiului Ploiesti in perioada 2004-2008

Cheltuielile publice, prin dimensiunea dar si prin modul de repartizare a lor pe destinatii, joaca un rol decisiv in cresterea calitatii vietii in cadrul colectivitatiilor locale, constituind totodata si o premisa esentiala in asigurarea unei dezvoltari durabile. Totodata, modul de repartizare a cheltuielilor evidentiaza politica consiliului local, prioritatile pe care acesta le are in domeniul economic si social.

Din fericire, in cazul Municipiului Ploiesti, fiind si resedinta de judet dar mai ales un puternic centru industrial, cheltuielile publice au constituit, in general, nu numai in perioada analizata, un suport al dezvoltarii locale (Anexa 5).

La fel ca si veniturile, cheltuielile publice ale municipiului Ploiesti au avut in perioada 2004 - 2008 o evolutie ascendenta, pe total, nivelul acestora crescand de la 189574 mii lei RON in anul 2004, la 432767 mii lei RON in anul 2008 (Tabelul nr. 4).

Tabelul 4

Evolutia cheltuielilor publice, in perioada 2004-2008

(preturi curente ale fiecarui an )

-mii lei RON-

Sursa datelor: Hotararile Consiliului Local al municipiului Ploiesti privind bugetul local nr. 199/2004, 191/2005, 242/2006, 263/2007 si 287/2008.

Tendinta de crestere a nivelului cheltuielilor, inregistrata pe total, nu s-a regasit in aceeasi proportie sau chiar s-au inregistrat diminuari la unele categorii (Anexele 6 si 7). Dinamica nominala a cheltuielilor publice totale ale municipiului Ploiesti indica o crestere a acestora de 2,3 ori in anul 2008 comparativ cu anul 2004.

Tabelul 5

Dinamica cheltuielilor publice, in perioada 2004-2008

Grafic nr.4

Dinamica cheltuielilor publice ale municipiuluiPloiesti, in perioada 2004-2008

In termeni reali insa - luand in considerare inflatia[5], cheltuielile publice din anul 2008 cresc comparativ cu anul 2004 de doar 1,7 ori (Tabelul nr. 5 si Graficul nr.4).

Asa cum mentionam anterior, nu toate categoriile de cheltuieli inregistreaza aceeasi tendinta sau acelasi ritm cu cele totale. Astfel, in termeni reali, cea mai mare crestere s-a inregistrat in cazul cheltuielilor pentru protectia mediului, nivelul acestora crescand de 6,1 ori in perioada analizata, urmate de cheltuielile pentru cultura, recreere si religie, al caror volum a fost in anul 2008 de apropape 4 ori mai mare decat cel al anului 2004.

Exista si categorii de cheltuieli la care s-au inregistrat diminuari; astfel cheltuielile reprezentand subventii acordate pentru energia termica livrata populatiei au scazut in perioada analizata cu 7,7% iar cea mai drastica scadere a avut loc la cheltuielile pentru sanatate (-39,8%).

Graficul nr.5 este foarte relevant pentru dinamica reala inregistrata de principalele categorii de cheltuieli de la bugetul municipiului Ploiesti. Acesta pune in evidenta, asa cum de altfel precizam si anterior, urmatoarele tendinte:

dinamica ascendenta, aproape exponentiala, a cheltuielilor pentru protectia mediului;

tendinta de crestere destul de accentuata a cheltuielilor pentru cultura, recreere si religie;

tendinta de usoara crestere, de tip liniara a celor pentru invatamant si a celor pentru locuinte, servicii si dezvoltare publica;

scaderea cheltuielilor alocate pentru sanatate.

Grafic nr.5

Dinamica principalelor categorii de cheltuieli publice ale municipiului Ploiesti,

in perioada 2004-2008

Dinamica rapida a nivelului cheltuielilor din domeniul protectiei mediului, in special in anul 2008 este rezultanta sumelor impresionante alocate de catre municipalitate (49,4 milioane lei RON din totalul de 60,0 milioane lei RON destinate protectiei mediului) pentru modernizarea sistemului de colectare si epurare a apelor uzate din municipiul Ploiesti. Un alt capitol de cheltuieli al bugetului local, la care s-a inregistrat o crestere masiva, a fost cel al cheltuielilor pentru cultura, recreere si religie, cheltuieli ce au reprezentat in principal transferuri catre institutiile de cultura (Teatrul "Toma Caragiu", Filarmonia "Paul Constantinescu", Clubul Sportiv Municipal si Administratia Parcului memorial "Constantin Stere").

Structura cheltuielilor bugetului local

Modificari importante s-au produs in perioada 2004-2008 in structura pe destinatii a cheltuielilor publice locale (Tabelul 6).

Cele mai semnificative dintre aceste modificari se refera la cresterea ponderii cheltuielilor destinate protectiei mediului de aproape 4 ori, respectiv de la 3,9% in anul 2004, la 13,9% in anul 2008, a celor pentru cultura, recreere si religie de la 2,6% la 6,0% si reducerea ponderii cheltuielilor cu combustibilul si energia (subventii acordate pentru energia termica livrata populatiei) de la 16,6% la 8,8%. Aceste modificari reflecta pe de o parte politica economica, financiara, sociala etc., promovata de consiliul local iar pe de alta parte, schimbarile intervenite in legislatia privind finantele publice locale.

Tabelul 6

Structura cheltuielilor publice, in perioada 2004-2008

Ponderi importante in totalul cheltuielilor publice ale municipiului Ploiesti, detin si cheltuielile din domeniul transporturilor si cel al locuintelor, serviciilor si dezvoltarii publice (Grafic nr. 6).

Grafic nr.6

Structura cheltuielilor publice ale bugetului municipiului Ploiesti,

in anii 2004 si 2008

Un aspect important in ceea ce priveste repartizarea cheltuielilor publice ale municipiului Ploiesti, il reprezinta acela ca cea mai mare parte a acestora (aproximativ 30%) sunt alocate pentru invatamant (deoarece cea mai mare parte din finantarea de baza si complementara a invatamantului preuniversitar provine de la bugetul local) si cea mai mica parte (sub 1% in majoritatea cazurilor) pentru sanatate.

Graficul anterior pune in evidenta aspectele mentionate, reliefand foarte sugestiv atat structura cheltuielilor publice ale municipiului Ploiesti cat si modificarile structurale ce au avut loc in perioada analizata. Putem constata de asemenea din grafic o crestere importanta (de la 23,1% in anul 2004 la 32,5% in anul 2008) a ponderii categoriei "alte cheltuieli . La aceasta categorie am cuprins - in afara de cheltuielile cu sanatatea, care dupa cum precizam anterior, sunt nesemnificative - cheltuielile cu autoritati publice si actiuni externe, cheltuieli cu alte servicii publice generale, cheltuieli reprezentand tranzactii privind datoria publica si imprumuturi si cele pentru ordine publica si siguranta nationala. Dintre acestea cea mai mare pondere o au cheltuielile cu autoritati publice si actiuni externe (Anexa 8), crescand de la 4,3% in anul 2004 la 6,1% in anul 2008.

Un alt aspect important legat de cheltuielile publice este cel legat de nivelul mediu al acestora pe un locuitor. Aproape in intreaga perioada analizata (exceptie facand anul 2006), nivelul mediu al cheltuielilor publice pe un locuitor, in municipiul Ploiesti a fost superior nivelului mediu inregistrat la nivel national (Tabel nr. 7).

Tabelul 7

Nivelul mediu pe locuitor al cheltuielilor publice, in municipiul Ploiesti, comparativ cu cel la nivel national, in perioada 2004-2008

-lei RON/locuitor

Sursa datelor: Calcule efectuate pe baza datelor de populatie si bugete locale la nivel national din Anuarului Statistic al Romaniei 2008, INS Bucuresti si a datelor privind bugetul local din Hotararile Consiliului Local al municipiului Ploiesti

Nivelul mediu pe locuitor al cheltuielilor publice din municipiului Ploiesti comparativ cu nivelul mediu pe tara nu numai ca a fost superior dar a inregistrat si o evolutie ascendenta; astfel, in anul 2004 acest indicator era in municipiul Ploiesti cu 12,6% mai mare decit cel la nivel national iar in anul 2008 ajunsese sa depasesca nivelul pe tara cu aproape 20%.

In perioada 2004-2008, dinamica veniturilor publice -atat in termeni nominali cat si reali - a devansat usor dinamica cheltuielilor publice (Grafic nr.7), bugetul local al municipiului Ploiesti, incheindu-se aproape in fiecare an cu excedent, ceea ce nu constituie un fapt negativ, dar ar fi fost de preferat ca sumele disponibile sa se cheltuie in totalitate.

Grafic nr.7