PRINCIPII SI REGULI BUGETARE

Principii si reguli bugetare[1]

La baza elaborarii si executiei bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat, a bugetelor locale si a celorlalte bugete stau principiile universalitatii, unitatii, neafectarii veniturilor, anualitatii, echilibrului, realitatii, publicitatii si specializarii bugetare.

Principiul universalitatii

Conform principiului universalitatii veniturile si cheltuielile publice trebuie incluse in buget in totalitate, in sume brute si sa se realizeze numai in cadrul bugetului public.

Astfel, veniturile incasate la buget se depersonalizeaza si servesc la acoperirea cheltuielilor publice, privite in ansamblul lor.

Nu se admite ca un venit bugetar sa fie folosit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli, deoarece in general, nu se poate realiza o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi acoperite pe seama venitului special afectat.

Aplicarea acestui principiu are anumite avantaje, si anume: permite cunoasterea cat mai exacta si reala a volumului total al veniturilor si cheltuielilor publice; faciliteaza cunoasterea corelatiei care exista intre anumite venituri si anumite cheltuieli care se afla in conexiune stransa; inlesneste controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor si cheltuielilor publice.

Aplicarea stricta a acestui principiu ar conferi bugetului caracterul de buget brut. În Romania acest principiu se aplica cu anumite derogari, datorita descentralizarii financiare, autonomiei bugetelor locale si a finantelor unor institutii publice, precum si datorita constituirii unor fonduri publice cu destinatie speciala. În realitate se poate vorbi de buget public mixt, in care unele venituri si cheltuieli se inscriu cu sumele lor globale, altele se inscriu cu soldurile (varsaminte din venituri ori subventii sau alocatii bugetare), iar altele au afectatie speciala.

Aplicarea stricta a principiului universalitatii ar conduce si la situatia in care bugetul evidentiaza un rulaj artificial al sumelor reprezentand venituri si cheltuieli publice. La transpunerea in practica a principiului universalitatii contribuie si aplicarea principiului unitatii bugetare, conform caruia toate veniturile si cheltuielile statului trebuie reflectate intr-un singur document si dupa o schema unitara.

2. Principiul unitatii bugetare

Principiul unitatii bugetare "pretinde" deci ca veniturile si cheltuielile bugetare sa se inscrie intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice. Aplicarea acestui principiu are avantajul ca unitatea bugetara asigura o ordine si claritate in prezentarea situatiei financiare a unei tari, o vedere de ansamblu asupra veniturilor si cheltuielilor publice si inlesneste controlul Parlamentului asupra banului public.

Dupa 1989 sistemul bugetar al Romaniei a fost organizat intr-o conceptie noua, determinata de trecerea la economia de piata. Astfel, s-a renuntat la formula bugetului unic de stat, care era impusa de planul national unic (instrument al centralismului excesiv) si s-a introdus un concept nou, acela de buget public national, care cuprinde bugete distincte, aprobate si executate in conditii de deplina autonomie. Deci, s-a renuntat la respectarea deplina a acestui principiu, preferandu-se procedeul pluralitatii bugetare, manifestat prin urmatoarele bugete: bugetul de stat, ca buget general (central); bugetul asigurarilor sociale de stat, ca buget autonom; bugetele locale, ca bugete autonome. Desi aceste bugete se elaboreaza, examineaza si adopta separat, intre ele exista (si au existat) legaturi in ceea ce priveste asigurarea echilibrului, pe seama unor sume defalcate sau transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat. De asemenea, alaturi de aceste bugete se intocmesc separat si alte bugete autonome, de catre intreprinderile (regiile) publice cu personalitate juridica si se elaboreaza bugete ale fondurilor speciale, care se aproba de Parlament ca anexa la bugetul de stat sau la bugetul asigurarilor sociale de stat.

În Romania, pana in anul 2000 au existat o diversitate de fonduri speciale, si anume: fondul pentru asigurarile sociale de sanatate; fondul special pentru sanatate publica; fondul special de risc si accident pentru persoanele cu handicap, transformat in fondul special de solidaritate sociala pentru persoanele cu handicap; fondul special pentru dezvoltarea si modernizarea punctelor de control pentru trecerea frontierei, precum si a celorlalte unitati vamale; fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic; fondul special al drumurilor publice; fondul special pentru promovarea si dezvoltarea turismului; fondul special al aviatiei civile; fondul special de sustinere a invatamantului de stat; fondul pentru protejarea asiguratilor; fondul national de solidaritate, fondul special pentru reducerea riscurilor tehnologice la utilaje, echipamente si instalatii industriale.

În aceste conditii de pluralism bugetar, unitatea bugetara a fost urmarita si realizata prin bugetul public national.

Constituirea unor fonduri speciale numeroase, pe langa faptul ca produce o faramitare a resurselor publice (pe multe destinatii), asigurand o eficienta scazuta in utilizare, sufoca agentii economici (principalii platitori ai contributiilor la fonduri) si genereaza birocratie (documente si operatiuni financiar-contabile la platitori, la trezorerii si la cei care gestioneaza fondurile respective).

Începand din anul 2001 numarul acestor fonduri speciale s-a redus substantial. Contributiile ce alimentau unele fonduri s-au transformat in surse de venituri la bugetul de stat, iar cheltuielile ce se finantau din aceste fonduri se acopera, in general, din bugetul de stat sau din bugetele locale, dar tot pe seama unor transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale.

Legea finantelor publice a prevazut masuri pentru respectarea principiului unitatii bugetare, si anume[2]:

toate veniturile retinute si utilizate in sistem extrabugetar, sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat, urmand regulile si principiile acelui buget (exceptie fac veniturile proprii ale institutiilor publice retinute pentru autofinantare si resursele pentru constituirea fondurilor de stimulare a personalului);

veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic si ale Fondului special al drumurilor publice se introduc in bugetul de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala, urmand regulile si principiile acestui buget. Astfel, incepand cu anul 2003 au mai ramas doar doua fonduri speciale importante: Fondul pentru asigurarile sociale de sanatate, a carui buget se aproba ca anexa la Legea bugetului de stat, si bugetul asigurarilor de somaj, care se aproba ca anexa la Legea bugetului asigurarilor sociale de stat. Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaboreaza de catre Ministerul Finantelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, responsabili cu gestionarea bugetelor respective.

3. Principiul neafectarii veniturilor bugetare

Principiul neafectarii veniturilor bugetare presupune ca veniturile incasate la buget sa se depersonalizeze, servind la acoperirea cheltuielilor publice privite in ansamblul lor. Conform acestui principiu nu se admite ca un venit bugetar sa fie folosit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli, deoarece nu se poate realiza, in general, o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi acoperite pe seama venitului special afectat. Neafectarea veniturilor are semnificatia ca ansamblul veniturilor este afectat (destinat) pentru acoperirea ansamblului cheltuielilor.

În practica noastra bugetara se inregistreaza frecvente abateri de la acest principiu, mai ales, prin instituirea unor fonduri speciale, incepand cu anul 1993, asa cum s-a aratat mai sus. Nerespectarea intocmai a acestui principiu este in fapt rezultatul nerespectarii principiilor universalitatii si unitatii bugetare. Orice incalcare a principiului universalitatii si/sau unitatii implica o nerespectare a regulii neafectarii resurselor.

Legea finantelor publice (nr. 500/2002) prevede in mod expres ca "veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte (art. 8, al. 2)".

4. Principiul anualitatii bugetare

Anualitatea bugetara este considerata, istoric, prima regula bugetara aplicata in practica si ea are doua semnificatii distincte, si anume: prima consta in durata de timp pentru care Parlamentul autorizeaza Guvernul sa incaseze veniturile publice si sa efectueze cheltuielile publice, iar a doua consta in perioada de timp in care se executa bugetul, si care poate sa fie egala sau nu cu cea pentru care s-a aprobat bugetul. În functie de aceasta perioada, teoria si practica bugetara cunosc doua modalitati alternative de organizare a executiei bugetare, si anume: sistemul de gestiune bugetara si sistemul de exercitiu bugetar.

Potrivit sistemului de gestiune bugetara, la finele fiecarui an bugetar, bugetul se inchide in mod automat, in contul de inchidere a executiei bugetare fiind inscrise numai veniturile incasate si cheltuielile efectuate. Veniturile neincasate si cheltuielile angajate dar neefectuate urmeaza a se reflecta in bugetul anului in care se vor realiza. Acest sistem prezinta dezavantajul ca nu permite cunoasterea cu exactitate a veniturilor si cheltuielilor anului bugetar respectiv.

Sistemul de exercitiu bugetar presupune existenta unei perioade (de 3-6 luni) din momentul expirarii anului bugetar pana la inchiderea contului de exercitiu bugetar, perioada in care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Acest sistem are avantajul ca la finele perioadei respective se cunoaste situatia exacta a incasarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor pentru anul bugetar, dar prezinta dezavantajul functionarii in paralel a doua bugete: bugetul anului expirat, pentru care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor si bugetul anului in curs, ceea ce creeaza greutati in sistemul de evidenta si control.

În Romania veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde anului calendaristic. Pe aceeasi perioada se desfasoara si executia bugetara, care se incheie la 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit neincasat si orice cheltuiala angajata dar neplatita pana la 31 decembrie se va incasa sau se va plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul urmator. Limitarea aprobarii bugetului la un an de zile s-a datorat unor considerente de natura politica (controlul Parlamentului asupra gestiunii financiare a Guvernului este mai eficient daca bugetul este aprobat pe perioade nu prea indelungate) si de natura tehnica si financiara (previziunile privind veniturile si cheltuielile sunt mai exacte pe perioada unui an decat pentru mai multi ani; se pot preintampina risipa, fraudele si delapidarile din averea statului mult mai usor in cazul unui buget anual decat in cazul unui buget plurianual).

5. Principiul echilibrului bugetar

Principiul echilibrului bugetar are ca cerinta de baza acoperirea integrala a cheltuielilor din veniturile publice ordinare. Echilibrul bugetar, ca egalitate intre nivelul veniturilor curente si cel al cheltuielilor, a fost considerat de doctrina clasica cheia de bolta a finantelor publice. Echilibrul bugetar presupune atat intocmirea unor bugete balansate, cat si pastrarea echilibrului in perioada de executie bugetara.

În Romania, ca si in alte tari, ca urmare a cresterii rapide a cheltuielilor publice, bugetele se intocmesc si se incheie frecvent cu deficit. Astfel, bugetul de stat a fost planificat cu deficit in toti anii dupa 1990, iar executia lui s-a incheiat cu deficit, in crestere absoluta de la an la an, datorita eficientei scazute a activitatilor economice, a pierderilor imense inregistrate de unii agenti economici, acordarii a numeroase inlesniri la plata impozitelor si taxelor marilor datornici ai statului, datorita gradului redus de colectare a veniturilor etc.

Deficitul bugetului de stat se acopera, in general, prin imprumuturi de stat, in conditiile prevazute de legile anuale de adoptare a acestui buget. Astfel, Legea bugetului de stat pe anul 2007 stabileste la venituri suma de 55.575,5 mii lei, iar la cheltuieli 64.630,4 mii lei, deficitul fiind de 9.054,9 mii lei (reprezentand 14% din total cheltuieli). Legislatia prevede ca Guvernul, prin Ministerul Finantelor Publice, este autorizat sa contracteze imprumuturi de stat pentru finantarea si refinantarea deficitelor bugetului de stat din anii anteriori si din anul 2007, pana la nivelul inregistrat la finele fiecarui an. În vederea asigurarii finantarii temporare a deficitului curent al bugetului de stat pe anul 2007 din disponibilitatile aflate in contul general al trezoreriei statului, imprumuturile de stat pentru finantarea si refinantarea deficitului bugetului de stat pot fi contractate independent de soldul contului general al trezoreriei statului.

Bugetul asigurarilor sociale de stat s-a planificat dupa 1989 cu excedent, iar executia lui s-a incheiat cu excedent pana in 1994, excedent reportat in anul urmator cu aceeasi destinatie. Apoi executia lui s-a incheiat, multi ani la rand, cu deficit, acoperit in general pe seama resurselor bugetului de stat.

Pentru anul 2007 Legea bugetului asigurarilor sociale de stat prevede la venituri suma de 22.716,7 mii lei, iar la cheltuieli 22.438,1 mii lei, cu un excedent de 278,6 mii lei (1,23%).

Bugetele locale au avut si au venituri proprii mult mai mici decat cheltuielile. De exemplu, in anul 2000 gradul de autofinantare a bugetelor locale, in medie pe economie, a fost de 36,3%, in anul 2003 doar de 21,3%. În conditiile nivelului redus de autofinantare, echilibrarea bugetelor locale s-a facut si se face pe seama unor cote si sume defalcate din impozitul pe venit incasat la bugetul de stat (ele reprezinta cu circa 71,9% din bugetele locale in anul 2003) si pe seama unor subventii de la bugetul de stat (circa 6,0% din bugetele locale in anul 2003).

6. Principiul realitatii

Principiul realitatii impune ca veniturile si cheltuielile inscrise in diferite bugete sa fie stabilite pe baze reale, pentru a asigura o buna executie pe intreg exercitiul financiar. Importanta respectarii acestui principiu apare mai ales in perioada de fundamentare a proiectelor de buget, fiind necesara evaluarea realista a veniturilor si dimensionarea judicioasa a cheltuielilor bugetare. Dupa ce au fost identificate si mobilizate toate veniturile ce pot fi atrase la buget, un rol important il are stabilirea obiectiva a prioritatilor la cheltuielile bugetare. Un buget intocmit pe baze reale reduce necesitatea operarii pe parcurs a unor modificari (rectificari) a indicatorilor sai.

7. Principiul transparentei si publicitatii

Principiul transparentei si publicitatii presupune ca sistemul bugetar sa fie deschis si transparent. Acesta se realizeaza prin: mijloacele de informare in masa, care difuzeaza informatiile asupra continutului bugetului; dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestora; dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora; publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei a actelor normative de aprobare a bugetelor si a conturilor anuale de executie a acestora.

8. Principiul specializarii bugetare

Principiul specializarii impune ca veniturile si cheltuielile bugetare sa se inscrie in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora. Specializarea bugetara se realizeaza in fapt cu ajutorul clasificatiei indicatorilor privind finantele publice.

9. Principiul unitatii monetare

Principiul unitatii monetare impune ca toate veniturile si cheltuielile inscrise in diferite bugete sa fie exprimate in moneda nationala (lei).

10. Reguli bugetare

Ø   Toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala.

Ø   Este interzisa efectuarea de plati direct din veniturile incasate, cu exceptia cazurilor in care legea prevede astfel.

Ø   Cheltuielile bugetare au destinatie precisa si limitata si sunt determinate de autorizarile continute in legi speciale si legi bugetare anuale.

Ø   Nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in buget si nici    angajata si efectuata din buget daca nu exista baza legala pentru cheltuiala respectiva.

Ø   Nici o cheltuiala din fonduri publice nu poate fi angajata, ordonantata si platita daca nu este aprobata potrivit legii si nu are prevederi bugetare.

Ø   În cazurile in care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative, a caror aplicare atrage micsorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, trebuie sa se prevada si mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau cresterea cheltuielilor. În acest scop initiatorii trebuie sa elaboreze o fisa financiara care insoteste expunerea de motive sau nota de fundamentare, dupa caz, si in care se inscriu efectele financiare asupra bugetului, avandu-se in vedere: schimbarile anticipate in veniturile si cheltuielile bugetare pentru anul curent si urmatorii ani, esalonarea anuala a creditelor bugetare, in cazul actiunilor multianuale; propuneri realiste in vederea acoperirii majorarii cheltuielilor sau/si in vederea acoperirii minusului de venituri etc.