SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE - CONSIDERATII GENERALE

SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE - CONSIDERATII GENERALE

Asa cum se cunoaste, economia publica, prin dimensiunea si complexitatea ei, nu-si poate desfasura activitatea fara sa-si elaboreze un program economic, pe timp determinat, care sa se reflecte intr-un program financiar, in care sa se prevada veniturile si cheltuielile unei anumite perioade.

Nu este mai putin adevarat ca si activitatile private, ce au o finalitate economica sau sociala au la baza un sistem de programare si evidentiere a veniturilor si cheltuielilor proprii, pentru a se putea dimensiona eficienta si perspectiva activitatilor respective.

Economia publica nefiind insa un scop in sine, ca economie privata, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru ca nu acumularea de bunuri este scopul sau primordial.

Veniturile publice, provenind in principiu din impozite si taxe, ar putea genera noi inechitati in repartitia sarcinilor fiscale asupra membrilor societatii, daca nu s-ar proceda pe baza unui program financiar, adica bugetul public, care sa aiba in vedere raportul dintre nevoile sociale si ele se acopera.

De aceea, un buget bine stabilit da posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului si Guvernului sa realizeze o imagine de ansamblu, aproape exacta, asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale si imateriale create, sau economie financiara si valoarea eforturilor facute pentru realizarea lor. Acelasi scop se urmareste si la nivel microeconomic.

In conceptia sistemului bugetar din statele moderne a preveni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de catre toti cei care suporta sarcinile materiale ale bunei functionari a administratiei publice, constituie o obligatie primordiala a organelor statului. Ca atare 'a face un buget inseamna a enumera si a compara in mod periodic, dinainte si pe o perioada de timp in viitor, cheltuielile de facut si veniturile de perceput '.

De altfel legea contabilitatii publice din 1929 definea bugetul public astfel: 'Bugetul este actul prin care sunt prevazute si in prealabil aprobate veniturile in cheltuielile anuale ale statului sau ale altor institutii publice '. din cuprinsul acestei definitii rezulta trei elemente specifice ale bugetului public:

a) bugetul public este un act de previziune, in sensul ca prezinta un tablou evolutiv si comparativ de venituri publice, adica indica sursele banesti ale bugetului.

b) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executiva este imputernicita de puterea legislativa sa cheltuiasca si sa perceapa venituri in acord cu prevederile bugetare

c) bugetul public este un act anual, deci limitat in timp la o perioada mai potrivita pentru a se efectua programarea si a se urmari executia bugetara.

Aceste consideratiuni de ordin general erau necesare deoarece in prezent nu exista o definitie legala a bugetului public, intrucat legea finantelor publice nu are astfel de prevedere, iar in doctrina nu s-a cristalizat o definitie mai coerenta decat cele doua mentionate mai sus.

Scurt istoric

Cuvantul buget isi gaseste originea in vechea limba franceza si anume, in expresia 'bouge ' si 'bougette ', care exprima intelesul de punga de piele sau punga de bani. Anglo-saxonii au imprumutat notiunea de la francezi care, impreuna cu italienii o aveau din evul mediu. Primul document istoric in care se intalneste cuvantul 'buget ' in Franta ca termen oficial este circulara din 19 Thermider anul X (28 iulie 1802 ), in legatura cu executarea 'de l'arrete' din 4 Thermider in legislatia franceza insa notiunea este utilizata numai in anul 1806 in legea privitoare la finante (24 aprilie). La scurt timp expresia s-a raspandit si in celelalte state din Europa. Unele state europene au folosit alte notiuni, cum erau, spre exemplu '' sau 'Preventiva ' in Italia, 'Presupustos generale del Estado' in Spania sau "Haushaltsetat" sau "Reichsaiechaltsetat" in Germania.

In Romania, cuvantul buget apare pentru prima data in Regulamentul organic al Munteniei si Moldova pus in aplicare in anul 1831 - 1832.

In acest document juridic intalnim cuvantul 'Biujde' si expresia 'inchipuirea cheltuielilor anului viitor ' (art. 117 din regulamentul organic al Moldovei ).

Fara a avea caracter bugetar, in intelesul de astazi al cuvantului, inca din secolul XVII se gasesc condici de venituri si cheltuieli din vremea lui Gheorghe Voda (1654), relativ la Moldova, precum si condica de venituri si cheltuieli din vremea lui Brancoveanu (1694 - 1704), relative la Muntenia. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiinta mai intai in Anglia si apoi s-au raspandit in celelalte state din Europa.

Istoria dreptului bugetar in Romania este de data recenta. La noi nu au existat lupte intre coroana si reprezentantii natiunii, cum s-au petrecut in Anglia si Franta, pentru ca la noi 'Domnul ' avea putere absoluta si necontestata, natiunea nefiind reprezentanta in adunari legale. Numai 'Regulamentul organic ' a dat tarii, in timpul ocupatiei rusesti, o constituie prin care se creeaza o putere legiuitoare si se stabileste un control asupra veniturilor si cheltuielilor publice. Totodata regulamentul organic a separat gestiunea domeniului public de cea a celui domnesc. In 1849, prin conventia de la Balta - Liman domnii se aleg pe o perioada de 7 ani, prin concentrarea puterilor statului in mainile lor, si prin inlocuirea adunarii obstesti infiintate de Regulamentul Organic.

In 1859, cand s-a incheiat Conventia de la Paris, se stabileste principiul liberei administratii a Principatelor Romane pe linie financiara, Domnul avand initiativa pregatirii bugetului, care trebuie supus Adunarii efective pentru a fi votat. Sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza, la 29 noiembrie 1860 s-a votat un 'Regulament de finante ' care este considerat prima lege de organizare financiara.

Constitutia de la 1866 si cea din 1923 consacra principiul ca bugetul se voteaza de Adunarea deputatilor si ca nici un impozit nu se poate percepe decat in temeiul legii. Dreptul bugetar din Romania a evoluat in conformitate cu dezvoltarea economica a tarii, pana la reforma financiara din 1949, adoptata ca urmare a nationalizarii principalelor mijloace de productie. In noile conditii, s-a trecut la o noua conceptie fiscala, impusa de economia planificata centralizata, bazata pe un plan economic general si pe un plan financiar in concordanta cu primul.

In evolutia ulterioara a organizarii finantelor din statul nostru, bugetul de stat, ca plan financiar anual cuprindea fondurile banesti centralizate ale statului si repartizarea acestora in concordanta cu obiectivele planului national unic pentru finantarea dezvoltarii economiei nationale, actiunilor social culturale, apararii tarii si altor nevoi ale societatii.

In anul 1981, in legea pentru adoptarea bugetului de stat s-au specificat doua elemente, ce s-au avut in vedere fata de evolutia economica a tarii: elaborarea si realizarea prevederilor bugetare in conditii de eficienta sporita si de asigurare a cheltuielilor financiare si monetare in perioada ce a urmat anului 1981 s-au elaborat bugete anuale echilibrate, la finele exercitiului bugetar realizandu-se, in ultimii ani bugete excedentare.

Existenta unor judete cu o dezvoltare economica inegala, datorata conditiilor economice, istorice demografice si asezarii geografice deosebite in interiorul tarii a determinat o lunga perioada de timp prevederea de subventii de la bugetul republican spre bugetele locale, pentru acele judete care nu-si realizau venituri suficiente pentru a acoperii cheltuieli proprii.

Un alt aspect care atrage atentia cu privire la reglementarile bugetare anterioare revolutiei din decembrie 1989 este faptul ca daca pana in anul 1979 creditele bugetare erau nerambursabile, incepand cu acest an, Legea finantelor prevedea ca ele se ramburseaza, fara dobanda.

Aceasta masura legislativa a avut cel putin doua consecinte: una, sa o admitem sub aspect teoretic, a urmarit angrenarea unitatilor economice la o activitate utila si eficienta pentru a nu mai recurge la credite bugetare, ce trebuiau rambursate. Prin urmare s-a dorit eliminarea pierderilor planificate. A doua consecinta priveste unitatile economice de stat si cooperatiste cu o slaba dezvoltare economica si financiara, care nemaifiind finantate de la bugetul de stat prin credite nerambursabile si nemaiputand rambursa creditele acordate, au ajuns in situatia limita din punct de vedere economic, tehnologic si financiar. Astfel, erau nevoite sa recurga la cereri ulterioare de anulare a obligatiei de plata a creditului primit, intrucat nu exista o legislatie a falimentului, pentru ca nu se dorea sa se recunoasca o asemenea stare de lucruri, cu impactul ce decurgea inerent din ea, unitatile amintite erau 'amnistiate fiscal'. In acest mod o buna parte a economiei nationale se misca intr-un cerc vicios, acceptat in mod tacit, cu toate implicatiile ce au decurs din existenta unor verigi economice de baza nerentabile, ce reprezentau o plaga pentru economia nationala.

Acestea au fost cateva aspecte mai deosebite pe care le-am evidentiat pentru a marca caracteristica unor reglementari bugetare ce au precedat etapa actuala.

REFORMA BUGETARA

In noul cadru politic, economic si juridic ce a inceput a se edifica dupa 1989, un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie sa asigure stabilitatea economica, progresul Romaniei si prosperitatea, in forme concrete, nu golite de continut, asa cum a procedat o lunga perioada de timp regimul comunist.

O componenta esentiala a mecanismului financiar o reprezinta finantele publice. Aceasta explica urgenta acordata elaborarii si adoptarii Legii finantelor publice care reprezinta o adevarata 'Constitutie financiara' a Romaniei moderne. La elaborarea legii s-a avut in vedere experienta si practica legislativa in materie, din tari avansate ca Franta, Italia, Germania, Austria si traditiile finantelor publice romanesti, iar unele prevederi ale legii au fost cu experti din tarile mentionate si din cadrul unor organisme financiare internationale, cum sunt Fondul Monetar international si Banca Internationala de Reconstructie si Dezvoltare.

Cea mai mare parte a legii este consacrata principiilor de elaborare, aprobare, executie si incheiere a bugetului public.

Legea instituie conceptul general de ' buget public national', in locul celui de 'buget de stat', care nu mai corespunde noilor conditii social economice. Notiunea 'public' delimiteaza acest buget de 'bugetul propriu' sau 'bugetele de venituri si cheltuieli' - instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri in literatura financiara si practica agentilor comerciali. In acelasi timp, exprima specificul domeniului, respectiv 'Finantele publice'. Expresia 'national' inseamna ca bugetul include toate veniturile si cheltuielile de natura publica ale tarii. Bugetul public national cuprinde trei categorii de bugete publice si anume: bugetul de stat, bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat. In consecinta, bugetul public national are o sfera foarte larga si ofera o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor si cheltuielilor publice ale tarii. El reprezinta un instrument de informare a opiniei publice si control al Parlamentului in domeniul finantelor publice, insumand veniturile si cheltuielile din cele trei categorii de bugete publice: bugetul de stat, bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat. Prin acest buget nu creeaza raporturi de natura administrativa in ce priveste elaborarea, aprobarea si executia celor trei categorii de bugete mentionate, asigurandu-se independenta deplina a titularilor acestora. Constitutia Romana din 1991 se refera, succint, atat la bugetul public national, cat si la cele trei categorii de bugete publice.

Pentru prima data legea confera o autonomie larga bugetelor care compun bugetul public national, ele fiind elaborate si aprobate distinct.

Astfel, bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputatilor, Presedintiei Romaniei, Guvernului si altor institutii publice care nu au organe ierarhic superioare si se aproba de catre Parlament. Bugetul asigurarilor sociale de stat se intocmeste distinct de bugetul de stat si se aproba de Parlament prin lege separata. In acest fel se asigura garantia ca veniturile ce se cuprind in bugetul asigurarilor sociale nu vor mai putea fi utilizate pentru prevederile bugetului respectiv. In acelasi timp revine o obligatie forma pentru organele asigurarilor sociale de stat de a urmarii cu deosebita grija modul de stabilire si de incasare a veniturilor sale, pentru a putea asigura plata pensiilor, ajutoarelor si a celorlalte cheltuieli prevazute in bugetul asigurarilor sociale de stat.

Bugetele locale, care cuprind bugetele unitatilor administrativ teritoriale care au personalitate juridica (comune, orase, municipii, sectoare ale municipiului Bucuresti, judete respectiv municipiul Bucuresti ) se intocmesc in conditii de autonomie. Astfel ca urmare a unei puternice descentralizari, organele locale au dreptul de a demisiona prevederile bugetare de cheltuieli in raport cu nevoile proprii, in corelare cu resursele bugetare pe care le vor realiza, din impozite, taxele si celelalte venituri stabilite de legea bugetara, efectuand controlul social asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Noua lege a inlaturat transferurile ce se admiteau intre bugetele locale, iar excedentele bugetare obtinute de unitatile administrativ teritoriale nu pot fi utilizate pentru alte bugete locale sau pentru necesitatile bugetului de stat, ci raman la dispozitia respectivelor unitati administrativ teritoriale sub forma fondurilor de tezaur si a fondurilor de rezerva. Prin aceasta autonomie se urmareste stimularea initiativei locale in realizarea veniturilor si satisfacerea cerintelor sociale locale.

In schimb legea prevede posibilitatea ca bugetele locale sa beneficieze de transferuri de fonduri banesti de la bugetul de stat care pot intervenii cand unitatile administrativ teritoriale nu-si mai pot acoperii cheltuielile din veniturile proprii, stabilite in conditiile legii. Aceste transferuri, ce reprezinta o noutate legislativa in materie bugetara in tara noastra, se propun de catre judete si municipiul Bucuresti, fiind cuprinse in proiectele bugetelor respective care sunt prezentate Ministerului Finantelor. Din formularea textului Legii privind finantele publice rezulta ca transferurile nu sunt obligatorii, formula folosita fiind se pot face transferari deci formularea nu este imperativa. Mai mult, ele sunt conditionate de intocmirea din partea solicitantilor a unei situatii unitatilor administrativ teritoriale componente la care cheltuielile sunt mai mari decat veniturile. O asemenea reglementare permite sprijinirea acelor mutatii administrativ teritoriale care in mod obiectiv se confrunta cu greutati de ordin economic, implicit financiar, pe de o parte si pe de alta parte, determina gasirea de solutii din partea acestora de a descoperii surse de venituri cat mai mari pentru acoperirea cheltuielilor necesare.

Pentru a se respecta destinatia propusa de organele locale ale administratiei publice locale si avuta in vedere de Parlament la dimensionarea volumului lor, in legea bugetara se practica indicarea principalelor destinatii si a categoriilor de obiective si lucrarile de investitii ce se finanteaza din transferurile de la bugetul de stat (in acest sens Legea bugetului de stat pe anul 1993).