Semnificatia conceptului de independentǎ a bancii centrale

Semnificatia conceptului de independentǎ a bancii centrale

Problematica independentei bancii de emisiune pune primordial in lumina interpretari legate de justificarea delegarii atributelor privind emisiunea si politica monetara. Emisiunea si politica monetara sunt, in mod primordial, probleme politice.[1]

Subordonarea fata de guvern a bancii centrale este justificata prin coerenta politicii economice, din care face parte politica monetara, alaturi de politica financiara si celelalte componente.[2]

Conceptul de independentǎ a bǎncii centrale poate fi definit de urmatoarea situatie: "in care guvernul nu detine nici o parghie pentru a influentǎ deciziile bǎncii centrale in ceea ce priveste politica monetarǎ", aceastǎ idee fiind foarte veche si a ridicat o serie de controverse, pornind de la faptul cǎ autoritatile monetare realizeaza previziuni pe un orizont scurt de timp sau acestea sunt supuse unor influente politice, ceea ce antreneaza o volatilitate a politicii monetare.

Analiza influentei pe care o are sfera politicii asupra deciziilor de politicǎ monetarǎ a permis evidentierea unui "ciclu politic-monetar". Autorul care a aratat cǎ obiectivele economice ale oamenilor politici se modificǎ in timp in functie de momentul alegerilor a fost N. Nordhaus. Acesta si-a propus sǎ verifice empiric ipoteza cǎ inainte de alegeri oamenii politici sunt mai sensibili la problema relansarii activitatii economice si reducerii somajului, iar dupa alegeri devin mai sensibili la problema asigurarii stabilitatii preturilor. Concluzia la care N. Nordhaus a ajuns este cǎ inainte de alegeri politica monetarǎ este discretionarǎ, iar dupa alegeri ea este riguroasǎ. Or, tinand seama de consecintele pe care politica monetarǎ le are asupra nivelului general al preturilor, ciclul economic devine un "ciclu politico-inflationist".[4]

Adeptii     "ciclului politic-monetar" s-au bazat pe ipoteza cǎ electoratul este "naiv", iar oamenii politici si autoritatile monetare sunt "opurtunisti(ste). Principalele modele construite pentru evidentierea acestor efecte sunt "modelul Alesina - Sachs" si "modelul Havrilesky".

"Modelul Alesina - Sachs" se bazeazǎ pe premisa cǎ existǎ doar douǎ partide: partidul A - favorabil relansarii cresterii economice si partidul B - favorabil stabilitatii preturilor.

"Modelul Havrilesky" se bazeazǎ pe premisa cǎ ceea ce deosebeste cele douǎ partide este amploarea proceselor redistributive preconizate: programul de redistribuire a veniturilor anuntat de partidul A este mai amplu decat cel produs de partidul B.

Pornind de la rezultatele obtinute prin cele douǎ modele, Alex Cukierman a construit un model mixt, bazat pe ipoteza cǎ oamenii politici au atat comportamente "oportuniste", cat si comportamente "ideologice".

Doctrina politizarii autoritatilor monetare este caracteristicǎ keynesismului postbelic fiind asociatǎ cu conceptia largita asupra misiunilor si competentelor in materie de politicǎ monetarǎ. In schimb, doctrina independentei autoritatilor monetare se asociaza unei viziuni reduse asupra finalitatii politicii monetare, acesta fiind strict limitatǎ de stabilitatea preturilor. In aceastǎ perspectivǎ, independenta statuarǎ a bǎncii centrale tine de credibilitate, credibilitatea fiind conditia decisivǎ a reusitei politicilor puse in aplicare. De o bunǎ credibilitate se bucurǎ numai acele institutii care au reusit sǎ reduca sensibil inflatia si apoi sǎ o mentina sub control.[5]

Restrangerea rolului politicii monetare la un singur obiectiv este foarte bine ilustratǎ de Jean Pierre Patat, fost guvernator al bancii Frantei, intr-un articol publicat in "Problemes économiques": "prin traditie, in Franta si pretutindeni actiunea autoritatilor monetare se inscrie fara ambiguitate in cadrul politicii economice sub diversele sale aspecte ( politica bugetarǎ, politicǎ a veniturilor, etc.) in vederea realizarii a ceea ce se cheama careul magic: crestere economicǎ maximǎ, ocupare deplinǎ, stabilitatea valorii monedei, echilibrul balantei de plǎti. In prezent, rolul politicii monetare a fost restrans avand ca finalitate stabilitatea monetara. Aceasta inseamna reducerea inflatiei pana la disparitie si conservarea puterii de cumparare a monedei"[6].

Problema independentei are o importanta cruciala deoarece aceeasi forta care impulsioneaza optimismul consumatorilor si cresterea economica pe termen scurt, poate determina in egala masura si inflatia. Numeroase analize fundamentate pe idei empirice solide, atesta ca independenta bancii centrale este un factor de mentinere a stabilitatii preturilor[7].

Teoria economica si practica internationala arata ca independenta bancilor centrale imbraca doua forme:[8]

- cea care inglobeaza decizia privind obiectivele si instrumentele utilizate (independenta in sens larg);

- cea care se refera numai la gestiunea instrumentelor in cazul unor obiective stabilite de guvern.

Prevederile Tratatului de la Mastricht (art 7); (art14.) evidentiaza urmatoarele elemente ce trebuie urmarite la nivelul fiecarei banci centrale:

formularea obiectivului principal si mentinerea acestuia in statutul de functionare ;

independenta fatǎ de factorul politic in formularea politicii monetare;

interzicerea acordarii de credite sectorului public;

statutul guvernatorului.

Independenta bancii centrale este un instrument folosit pentru indeplinirea unui obiectiv fundamental, care trebuie sǎ fie clar definit si care trebuie sǎ prevaleze asupra oricaror altor obiective, iar indeplinirea obiectivului fundamental stǎ in puterea bǎncii centrale si se realizeaza independent de orice alte autoritati. Acesta coincide cu mentinerea stabilitatii interne si externe a monedei, respectiv un nivel scazut al indicelui preturilor, care ajutǎ la dobandirea independentei reale.

Stabilitatea preturilor este definita in literatura de specialitate astfel: [9]

stabilitatea preturilor se refera la nivelul agregat al preturilor masurat prin indici;

stabilitatea preturilor este atinsa atunci cand banii isi pastreaza valoarea in timp sau viteza de erodare a puterii de cumparare a acestora este foarte lenta;

conceptul de stabilitate monetara se suprapune peste cel de stabilitate a preturilor.

Conceptul de independentǎ a bǎncii centrale privit din punct de vedere al cerintelor prevederilor Uniunii Europene include mai multe tipuri de independenta si anume:

independenta functionalǎ;

independenta institutionalǎ;

independenta personalǎ;

independenta financiara.

1.Independenta functionala este realizata prin actiunea bancii centrale de a-si indeplini obiectivele propuse. Independenta bancii centrale reprezinta un instrument prin intermediul careia autoritatea monetara isi indeplineste obiectivul fundamental, iar acesta trebuie sa fie clar definit si sa fie prioritar.

Din punct de vedere statuar, independenta presupune ca aceasta sǎ fie mentionatǎ intr-un act legislativ, respectiv in statutul bǎncii, fara a fi o dovadǎ clarǎ a unei independente reale, mai cu seamǎ in tarile in care instabilitatea cadrului legislativ afecteaza caracterul durabil al acestor prevederi.

Totodata, independenta bancii centrale presupune responsabilitate pentru deciziile sale, aspect important pentru definirea independentei bǎncii centrale, care presupune transparentǎ si dialog cu partile terte.

2. Independenta institutionalǎ presupune excluderea oricarei terte influente, respectiv bǎncile centrale nationale, organele de decizie ale acestora si membrii organelor de decizie nu pot solicita si nici accepta instructiuni din partea institutiilor, organelor, oficiilor sau agentiilor Uniunii, a guvernelor statelor membre sau a oricarui alt organism sau a oricarei alte forme de influentǎ.

Este foarte important, ca banca centralǎ sǎ aiba personalitate juridicǎ subliniind faptul cǎ autoritatea monetarǎ este separatǎ, si nu poate face parte din administratia guvernamentalǎ, iar in cazul cand aceasta este organizatǎ pe actiuni, drepturile actionarilor trebuie sa fie limitate pentru a i se asigura independenta.

Prin urmare, sunt interzise, ca fiind incompatibile cu prevederile Uniunii Europene, si trebuie eliminate, clauzele referitoare la:

acceptarea sau solicitarea de instructiuni;

aprobarea, suspendarea, anularea ori deferirea deciziilor bǎncilor centrale, ori ale organelor de conducere ale acestora;

cenzurarea, pe baze legale, a deciziilor referitoare la activitatea bǎncilor centrale de diverse organe si organisme, altele decat instantele juridice independente;

participarea in organele de decizie ale bǎncilor centrale cu drept de vot, chiar daca votul nu este decisiv;

consultatii anterioare luarii deciziei de cǎtre banca centralǎ ori organele sale de conducere, cu exceptia dialogului acestora cu partile terte - guvernul - atunci cand legislatia nationalǎ prevede schimbul de informatii si opinii, dar care sǎ nu interfereze asupra independentei membrilor organelor de decizie ai bǎncii centrale si sǎ se respecte calitatea guvernatorului in perspectiva intrarii in Consiliului Guvernatorilor al BCE si confidentialitatea informatiei conform prevederilor legale.

Este necesar ca banca centralǎ sǎ dispuna de libertate in alegerea si utilizarea instrumentelor de politicǎ monetarǎ, necesare pentru infaptuirea obiectivului stabilit, dobandind astfel si o independentǎ instrumentalǎ.

Exista argumente care evidentiaza necesitatea unei colaborari cu autoritatea executiva. Dintre acestea se desprind principalele elemente care determina orientarea independentei bancii centrale spre o latura sau alta: forma de proprietate asupra capitalului, atributiile legale ale bancii centrale, modalitatea de numire a conducerii bancii, finantarea statului de catre banca centrala, repartizarea profiturilor.

Proprietatea asupra bancilor centrale. Un numar mare de banci centrale sunt institutii cu proprietate de stat, dar sunt si banci centrale care au ca forma de proprietate a capitalului, un capital mixt atat al statului cat si a sectorului privat, iar altele sunt complet privatizate.[10] Atunci cand bancile centrale au o componenta privata, ele varsa de regula un dividend actionarilor, inainte de a varsa restul profitului net minus fondul de rezerva la dispozitia bugetului de stat.

Exista un argument impotriva detinerii private a bancilor centrale, deoarece acestea sunt institutii centrale care trebuie sa se implice in corectarea disfunctionalitatilor din economie. In esenta ea nu trebuie sa urmareasca maximizarea profitului: banca centrala este prin excelenta un organism non­-profit. De aceea existenta unor obligatii fata de actionari, ar tenta" sa se angajeze in activitati care sa aduca profit, astfel agravand problemele economice in loc sa le rezolve.

Tabelul nr. 1 Forma de proprietate a bancilor centrale

* Banca Italiei este incorporata in legea companiilor publice si poate fi detinuta numai de alte companii publice.

** Banca Nationala a Elvetiei este in proprietatea mixta a cantoanelor (63%) si a actionarilor privati.

*** Fed -ul este in proprietatea bancilor membre ale sistemului

Sursa: Isarescu Mugur, Reflectii economice - Piete, bani, banci , Ed. Expert, Bucuresti, 2003

Obiectivele statuare ale bancilor centrale. Bancile centrale au devenit statuar independente tarziu, prin respectarea dispozitiilor Tratatului de la Mastricht (independenta, pe baza art. 107; misiunea principalǎ, cea a mentinerii stabilitatii preturilor - art. 105 ), in 1994, in cazul Frantei si 1997, in cel al Marii Britanii.

O banca centrala este cu atat mai independenta cu cat are drept principal obiectiv asigurarea stabilitatii preturilor si are autonomie in alegerea instrumentelor specifice pentru atingerea acestui obiectiv.

3. Independenta personalǎ se referǎ la rolul, statutul si compozitia organelor de conducere ale bǎncii centrale, respectiv procedura de numire, de demitere, durata mandatului, posibilitatea reinnoirii, cerinte privind competenta profesionalǎ, clauzele de incompatibilitati si conflicte de interese. Din acest punct de vedere sunt importante: statutul bǎncii centrale, alegerea membrilor Consiliului de Administratie, procedurile de numire si de demitere din functie, durata mandatului, cerintele de pregatire si competitivitatea profesionalǎ.

Gradul de independentǎ este cu atat mai sporit cu cat interventia factorului politic in alegerea guvernatorului si a Consiliului de Administratie este mai redusǎ.

Avand in vedere faptul cǎ guvernatorii tǎrilor care devin membre ale Uniunii Europene au calitatea de membru al Consiliului General al BCE, cerintele UE impun prevederi clare in statutele bancilor centrale privind independenta personalǎ atat a guvernatorului cat si a celorlalti membri ai organelor de conducere - consilii de administratie - referitoare, in principal, la:

durata minima a mandatului de cel putin cinci ani si mentinerea acesteia;

revocarea din functie numai in cazul incetarii indeplinirii conditiilor necesare pentru a-si exercita atributiile sau in cazul comiterii unei erori grave, aceasta fiind necesarǎ pentru prevenirea exercitarii revocarii la discretie de cǎtre organele care au fǎcut numirile in functie;

posibilitatea atacarii deciziei la instanta supremǎ de justitie in cazul revocarilor din functie a guvernatorului ori a altui membru al organului de conducere;

regimul incompatibilitatilor si conflictelor de interese: membri organelor de conducere nu pot avea nici o altǎ functie care sa intre in conflict de interese cu calitatile lor, respectiv sa afecteze independenta lor personalǎ.

In relatiile cu exteriorul, bancile centrale sunt reprezentate de un Comitet de directori, avand in fruntea lor un guvernator.

Conducerea bancii centrale nu este aleasa direct de populatie, precum parlamentul. In unele tari conducerea bancii centrale este numita de Parlament, in alte tari conducerea bancii este numita de catre guvern ( Canada, Franta, Japonia, Marea Britanie), iar in altele numirea este facuta de actionari ( Africa de Sud, Mexic) .

Numirea membrilor Consiliului de Administratie trebuie sa se faca pentru un mandat care sa nu depaseasca un ciclu-politic. Stabilitatea Guvernatorului bancii centrale si a Consiliului de Administratie, confera incredere mediilor de afaceri si garanteaza stabilitatea sistemului bancar.   

Chiar dacǎ o bancǎ centralǎ este independentǎ din punct de vedere functional, institutional si personal, independenta bǎncii centrale nu este deplinǎ fǎrǎ existenta independentei financiare, respectiv independenta bugetarǎ.

4. Conceptul de independenta financiarǎ inseamnǎ cǎ nici o parte tertǎ ( inclusiv guvernul ) nu poate direct ori indirect sǎ intervina asupra exercitarii functiilor bancii centrale ori asupra bugetului sǎu. Prin urmare, se impune existenta de prevederi in statutele bǎncilor centrale cel putin pentru urmatoarele:

Stabilirea propriului buget. Dacǎ o parte tertǎ are competenta sǎ determine ori sǎ influenteze bugetul bancii centrale, aceasta este incompatibilǎ cu independenta financiarǎ dacǎ legea nu prevede o clauzǎ de salvgardare in sensul cǎ o astfel de competentǎ a unei terte persoane nu va afecta mijloacele financiare necesare pentru indeplinirea misiunii sale.

Regulile de decontare. Planul de conturi al bǎncii centrale trebuie adoptat de aceasta, cu asistenta, dacǎ e nevoie, a unor organisme de contabilitate independente, iar determinarea si utilizarea profitului trebuie fǎcute de organul de conducere al bǎncii centrale.

Independenta bugetarǎ semnificǎ neimplicarea factorului politic in actiunile sale, totusi intr-o serie de tǎri au fost concepute mecanisme care fac rǎspunzǎtoare banca centralǎ pentru actiunile intreprinse, prin obligativitatea prezentǎrii periodice a rapoartelor anuale de activitate in fata parlamentului. Aprobarea rapoartelor de cǎtre legislativ prezintǎ maximǎ importantǎ pentru imaginea si credibilitatea bǎncii centrale, precum si pentru sporirea increderii publicului. Independenta bugetarǎ este posibilǎ pentru o bancǎ centralǎ, in masura in care acesta detine suficientǎ autonomie in determinarea veniturilor si cheltuielilor proprii, fǎrǎ acordul puterii politice.

Autonomia pe care o detin bǎncile se manifestǎ si din punct de vedere al libertǎtii de a stabili salariile personalului propriu.

In cazul in care operatiunile bǎncii centrale sunt supuse controlului unui organism de stat, cum ar fi curtea de conturi, care are atributii de control financiar, scopul controlului trebuie clar definit de cadrul legal si nu trebuie sa prejudicieze activitatea auditorului extern independent, astfel incat controlul de stat sǎ fie fǎcut pe baze non-politice, independente si pur profesionale.

Pentru a spori independenta financiara a bancilor centrale se interzice finantarea directa a deficitelor bugetare prin acordarea de credite directe guvernului ( inclusiv achizitionarea de titluri guvernamentale directe de pe piata primarǎ ) sau achizitionarea de titluri de stat de pe piata secundarǎ. Aceastǎ mǎsurǎ provine necesitatea ca masa monetarǎ sǎ fie controlatǎ in exclusivitate de catre banca centralǎ.

Principiile fundamentale in activitatea unei banci centrale reprezinta modalitati de definire a relatiilor bancii centrale cu mediul economic inconjurator, si sunt urmatoarele: [12]

banca centrala sa aiba un mandat clar definit, cu cat mai putine obiective; printre acestea stabilitatea preturilor este un obiectiv principal.

banca centrala sa aiba deplina discretie in folosirea instrumentelor de politica monetara, in vederea atingerii obiectivelor propuse;

banca centrala sa nu finanteze deficitul bugetar ( sau sa aiba limite stricte de finantare) si sa nu administreze datoria publica ;

banca centrala sa isi anunte, in mod public, obiectivele intermediare; de asemenea, modalitatea de atingere a acestor obiective sa fie transparenta si previzibila.

banca centrala sa fie raspunzatoare pentru actiunile sale si pentru atingerea obiectivelor anuntate, prin explicatii si rapoarte prezentate organelor alese

( Parlamentului) si societatii in general;

banca centrala trebuie sa evite implicarea in politici structurale (privatizare, demonopolizare, restructurare), deoarece utilizarea instrumentelor monetare pentru asemenea obiective este putin eficienta si risca sa degenereze in inflatie, contrazicand obiectivul principal pe care unitatea monetara doreste sa-l urmareasca.

banca centrala sa anunte institutia careia ii este subordonata, ori de cate ori apar obiective conflictuale sau probleme care fac imposibila atingerea parametrilor monetari urmariti.