Sistemul bugetar - Bugetul public, continutul si caracteristicile sale

Sistemul bugetar

1. Bugetul public, continutul si caracteristicile sale

Bugetul constituie o categorie de baza a stiintei finantelor. Definirea lui trebuie privita printr-o abordare juridica si, deopotriva, economica.

Din punct de vedere juridic bugetul reprezinta un act prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului. Autorizarea veniturilor si cheltuielilor este aprobata de catre parlament. Fiind un document a carui autorizare apartine puterii legislative, acesta are un caracter obligatoriu. In acelasi timp, dat fiind ca aceasta autorizare este prealabila si vizeaza o perioada de timp, bugetul este un act de previziune a resurselor financiare publice si a modului de utilizare a acestora.

Bugetul se elaboreaza pentru o perioada de un an. Intre prevederile initiale ale indicatorilor bugetari aprobati si executia acestora apar neconcordante pe masura derularii in timp, astfel ca aceasta situatie impune anumite corective si aprobarea de catre puterea legislativa a unor rectificari a bugetului in cadrul aceluiasi exercitiu bugetar.

In epoca contemporana a statului de drept elaborarea, executia si controlul bugetar (procesul bugetar) sunt realizate potrivit prevederilor de drept bugetar si in cadrul principiilor contabilitatii publice, asigurandu-se un echilibru intre puterea legislativa si cea executiva, potrivit prevederilor constitutionale.

Bugetul se aproba anual prin legea bugetului de stat care este influentata de politica executivului aflat la putere in perioada respectiva. Fiind un document oficial, programatic, bugetul public evidentiaza nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua in viitor si marimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului.

Din punct de vedere economic, prin bugetul public se evidentiaza legaturile la nivel macroeconomic, respectiv evolutia P.I.B. Practic, prin bugetul public se repartizeaza un anumit nivel din P.I.B. pentru dezvoltare, consum, acesta determinand un anumit nivel al indicatorilor bugetari cu consecinte favorabile in evolutia resurselor pentru viitor.

Bugetul public exprima in esenta relatii economice in forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei prodului intern brut potrivit cu

obiectivele subordonate politicii economice, sociale si financiare ale fiecarei perioade. Aceste relatii sunt in dublu sens:

ca relatii prin care se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului;

ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.

Relatiile de mobilizare a resurselor sunt in principal relatii de repartitie a produsului intern brut in favoarea statului prin intermediul impozitelor si taxelor, altor prelevari din venituri la care se adauga atragerile de disponibilitati temporar libere din economie, prin intermediul imprumuturilor de stat interne. Insuficienta resurselor generata de repartitia produsului intern brut a determinat stabilirea de relatii cu strainatatea, concretizate in diverse forme de finantari externe.

In economia moderna bugetul nu mai constituie un simplu document care cuprinde venituri si cheltuieli probabile ale statului pe un an de zile ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul este un instrument de previziune atat pe teren cert cat si pe teren mediu, tinand seama de bugetul elaborat pe baza de programe mai ales pentru cheltuielile publice de investitii.

In bugetul public national se concentreaza intreaga politica fiscala a unui stat. Prin bugetul public national sau politica financiara se dirijeaza intreaga viata economica si sociala a unei tari. Bugetul public national reprezinta documentul de sinteza pentru veniturile si cheltuielile publice dintr-o tara.

In partea de venituri a bugetului public national se concentreaza toate veniturile publice, din toate bugetele si orice alta sursa de venituri bugetare, efectiv nu exista venit cuvenit statului care sa nu se reflecte, sa nu fie inscris in bugetul public national. La fel stau lucrurile si cu cheltuielile publice: nu se pot efectua cheltuieli publice daca nu sunt inscrise in partea de cheltuieli din bugetul public national.

In aceste conditii, bugetului public national reprezinta documentul de sinteza eel mai important din cadrul unei tari.

Chiar daca intr-o tara exista mai multe bugete si alte forme de constituire a veniturilor bugetare (precum fondurile speciale), toate acestea trebuie cuprinse, inscrise intr-un buget centralizator, de sinteza, respectiv in bugetul public national.

In aceste conditii este justificata parerea mai multor economisti, conform carora, legea bugetara anuala reprezinta, dupa Constitutie cea mai importanta decizie a Guvernului unei tari.

Prin articolul 138 din Constitutia Romaniei - 2003 - se prevede: "(1) Bugetul public national cuprinde bugetul de stat, bugetul

asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale comunelor, ale oraselor

si ale judetelor.

(2) Guvernul elaboreaza anual proiectul bugetului de stat si pe eel al asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobarii parlamentului.'

Bugetul public - Bugetul de stat, asigurarile sociale de stat, locale, fonduri speciale

Veniturile statului_J Destinatia veniturilor pe naturi de cheltuieli

Societati comerciale

Regii, Companii

nationale

Agenti economici cu

capital privat

Alte entitati platitoare

de impozite

_f

Activitati economice,

inclusiv cofinantari

pentru programul

SAPARD, ISPA

_J

Aparare, ordine si siguranta nationala

Institutii publice

Populatie

Imprumuturi din strainatate

Cheltuieli social culturale invatamant

Sanatate

Asistenta sociala Alocatii

Pensii Alte fonduri

Serviciu de dezvoltare

publica Locuinte, mediu, ape

_T

Transferuri din bugetul de stat

Imprumuturi acordate

Fig. nr. 1: Formarea si repartizarea resurselor prin bugetul public

2. Necesitatea si importanta bugetului; scurt istoric

Necesitatea deriva din caracteristica lui esentiala, aceea de procedeu de corelare a cheltuielilor publice cu veniturile publice din fiecare an.

Aparitia bugetului este cantonata la inceputul sec. al XIX-lea in Anglia, dupa L.Tartabas. La noi notiunea de buget a fost introdusa in Principatele Romane prin Regulamentele organice. Intr- fonna evoluata putem vorbi de buget la noi la inceputul sec. XX-lea, prin legile de contabilitate publica din 1903 si 1929.

Actualitatea moderna a bugetului este confirmata de faptul ca fonna acestuia, elementele esentiale au fost preluate si pentru caracterizarea oficiala a B.V.C.-ului Comunitatilor Europene. Regulamentele esentiale in acest sens arata ca acesta este "actul care prevede si autorizeaza in prealabil, in fiecare an, cheltuielile si veniturile comunitatilor'¹

Necesitatea si importanta bugetului este reclamata si de implicatiile economico-sociale-politice ale veniturilor si cheltuielilor bugetare. Astfel, dupa Raymond Muzellec - 'bugetul modern este un act interventionist al statului datorita actiunilor sale asupra structurii economice, a structurilor sociale si asupra situatiei economice si monetare'².

3. Principii bugetare

Elaborarea bugetului este un proces complex si care este supus unor reguli, principii. Acestea au caracterizat bugetul inca din sec. XIX-lea, cum sunt: anualitatea, unicitatea, universalitatea si specializarea bugetara. Unele din aceste principii in epoca moderna si-au pierdut semnificatia initiala, altele au fost adaptate timpului prezent.

Aplicarea in practica a acestor principii difera de la o tara la alta si de la o perioada la alta, in cadrul aceluiasi stat. Sa prezentam pe scurt aceste principii:

Anualitatea - este data de legea speciala, veniturile se constituie pe
un an iar cheltuielile se realizeaza in aceiasi perioada de timp;

Universalitatea - inseamna ca toate veniturile si toate cheltuielile
trebuie sa fie inscrise in buget;

Unicitatea - inseamna ca toate veniturile si cheltuielile statului
trebuie sa fie incluse intr-un document unic;

Specializarea - inseamna ca alocatiile bugetare deschise nu pot fi
utilizate decat pentru o categorie determinata de cheltuieli, potrivit
clasificatiei bugetare;

L.Carton, Droit financier et fiscal europen, Ed. Dolloz, Paris, 1972, pag. 23

Raymond Muzellec - Finances publiques, Ed. Syrey, Paris, 1989, pag. 45-46

Principiul publicitatii - inseamna ca sistemul bugetar este deschis si
transparent;

Principiul unicitatii bugetare - inseamna ca toate operatiunile se
exprima in moneda nationala.

Principiile enuntate, aplicarea lor este justificata pentru fiecare, de:

un an este o perioada realista de programare a veniturilor si

cheltuielilor;

se evita risipa de resurse publice;

se ofera o imagine globala a resurselor publice si a cheltuielilor

publice;

se permite un control parlamentar eficace. De la aceste principii sunt si abateri ca:

intr-un timp mai mare de un an nu pot fi utilizate creditele alocate

(bugetele program);

intocmirea bugetului general dupa principiul bugetelor nete sau

mixte;

intocmirea mai multor bugete ( bugete anexe, conturi speciale,

bugete autonome);

deschiderea unor credite globale, transferuri si viramente.

Trebuie sa mai amintim, alaturi de principiile clasice un principiu
legat de neafectarea veniturilor bugetare. Cerinta acestui principiu rezida
din faptul ca veniturile ce intra in buget se depersonalizeaza, acestea, in
totalitatea lor, se utilizeaza pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Principiul
in cauza interzice ca un anumit venit bugetar sa fie afectat acoperirii unei
anumite cheltuieli.

Principiul echilibrului bugetar presupune acoperirea cheltuielilor
din veniturile bugetului. Anualitatea si echilibrul bugetului erau indisolubil
legate, avand rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat principiul de
aur al gestiuni bugetare.

4. Tipuri de bugete, in uncle tari

Traditional, Bugetul este considerat a fi un buget al mijloacelor, in care se prezinta resursele financiare pe diferite destinatii. Resursele financiare sunt limitate, caz in care se impune selectarea diferitelor optiuni pe baza unor criterii ce se refera in principal la costul diferitelor servicii publice si la randamentul acestora.

Bugetul mijloacelor prezinta avantaje prin faptul ca focalizeaza informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice si permite o gestiune riguroasa si clara asupra resurselor utilizate fund, din acest punct de vedere, un buget functional; el grupeaza cheltuielile publice pe destinatii si controlul unui astfel de buget se realizeaza mai facil.

In practica, utilizarea acestui buget, difera de la o tara la alta. In S.U.A. elaborarea bugetului functional are in vedere atingerea obiectivelor propuse cu costuri cat mai scazute in scurt timp. Bugetul american cuprinde doua nomenclaturi: una administrativa - care prevede mijloacele puse la dispozitia diferitelor servicii publice, alta functionala - care evidentiaza creditele bugetare in functie de sarcinile sectorului public si care urmareste performanta, scopurile actiunilor, daca acestea au fost atinse.

In Franta bugetul functional are un caracter limitat la puterea sa informativa. Acest buget este prezentat pe baza a doua documente:

un document parlamentar numit 'Costul si randamentul serviciilor
publice', care prezinta repartitia pe sectoare si operatiuni economice a
alocatiilor bugetare aprobate de Parlament;

un document public elaborat de Ministerul Finantelor 'notes blues' in
care se reflecta creditele bugetare pe destinatii.

'Bugetele pe programe' ca tipuri de bugete sunt instrumente moderne de gestiune a finantelor publice, sunt elaborate in functie de obiectivele propuse in conditiile largirii orizontului de referinta la un numar mai mare de ani. De la un buget al mijloacelor constituit pe un an se trece la un buget al programelor in care se inscriu cheltuielile bugetare legate de realizarea unor obiective pe termen mediu si lung. Pentru actiunile multianuale, se inscriu in buget distinct creditele de angajament si creditele bugetare.

In intelesul dat de legea finantelor publice, creditul de angajament, reprezinta limita maxima a cheltuielilor ce pot fi angajate in timpul exercitiului bugetar, creditul bugetar reprezinta suma aprobata prin buget.

5. Structura sistemului bugetar

La nivelul fiecarui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate care alcatuiesc un sistem. Sistemul bugetar este diferentiat functie de structura organizatorica a fiecarui stat.

Din punct de vedere al structurii organizatorice statale pot fi de tip unitar - Franta, Marea Britanie, Italia, Suedia, etc., si de tip federal -S.U.A., Canada, Germania, Elvetia, Austria, etc.

Statele de tip unitar sunt organizate in unitati administrativ-teritoriale, unde functioneaza organe ale puterii locale. Structura sistemului bugetar in statele de tip unitar cuprinde bugetul autoritatilor publice centrale si bugetele locale care corespund unitatilor administrativ-teritoriale.

Statele de tip federal au o structura organizatorica care include federatia, statele, provinciile membre ale federatiei si unitatile administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei. La nivelul federatiei functioneaza organe supreme ale administratiei federale care au competente atat pe plan intern cat si in relatiile internationale ale statului respectiv.

Statele membre ale federatiei dispun de Parlament, Guvern propriu dar nu au competente pe plan international.

In Romania - ca stat unitar - nevoile de resurse la nivelul societatii si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate in bugetul general consolidat. Legea finantelor publice arata ca gestiunea resurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetul altor institutii cu caracter autonom, alte bugete. Acest sistem unitar si corelat de fonduri formeaza bugetul general consolidat, ceea ce inseamna ca dupa consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, se vor evidentia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru, dupa caz. Acest buget reflecta fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale si nefiscale si de realizare a acestora pe destinatii, in conformitate cu nevoia sociala si cu obiectivele de politica financiara specifice anului la care se refera.

Schema Bugetului general consolidat

(ansambul bugetelor, componente ale sistemului bugetar agregate si consolidate pentru a forma un intreg)

Bugetul de stat

Bugetul asigurarilor sociale

Bugetul local

Bugetul fondurilor speciale

Fondul asigurarilor sociale de stat

Fondul de asigurari sociale de sanatate

Fondul pentru ajutorul de somaj

Fondul pentru dezvoltarea sistemului energetic

Fondul national de Solidaritate

Fondul pentru produse petroliere

Fondul pentru mediu

Fondul pentru finantarea ocrotirii sanatatii

In bugetul de stat sunt reflectate toate resursele financiare la dispozitia statului, repartizate pentru sustinerea sectorului public.

Bugetul de stat are - din acest punct de vedere - un rol alocativ deoarece el este considerat un instrument prin care se realizeaza alocarea si redistribuirea resurselor.

Rolul distributiv al bugetului de stat decurge tot din aceea ca acesta este un instrument ce reflecta relatii de mobilizare a resurselor si de repartizare a acestora pentru finantarea unor activitati si actiuni determinate expres. Prin acesta se redistribuie o pare din produsul intern brut. Redistribuirea se realizeaza atat prin intermediul impozitelor si taxelor cat si prin cel al cheltuielilor.

Rolul de reglare a vietii economice decurge din importanta bugetului de stat ca instrument cu putere de lege prin care se reflecta politica economica promovata de Guvern.