ACTELE PRESEDINTELUI ROMANIEI

ACTELE PRESEDINTELUI ROMANIEI

Forme de concretizare a activitatii Presedintelui

Ca sef al statului, Presedintele emite acte prin care isi manifesta vointa sa. Articolul 100 din Constitutie prevede ca "Presedintele, in exercitarea atributiilor sale, emite decrete" ,care se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. Nepublicarea atrage inexistenta decretului. Decretele emise de Presedintele Romaniei in exercitarea atributiilor sale se contrasemneaza de primul-ministru.

Trebuie sa facem o distinctie, dupa parerea noastra, intre actele exclusiv politice ale Presedintelui si actele juidice, la care se refera articolul din Constitutie.[1]

La o prima interpretare, s-ar putea desprinde concluzia ca toate atributiile Presedintelui se concretizeaza prin emiterea unor decrete, care, cum spune textul in continuare, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei.

Desi legiuitorul constituant s-a exprimat generic, nu toate atributiile Presedintelui, ci doar anumite atributii ale acestuia, urmeaza sa fie exercitate prin emiterea de decrete.

Modalitatea prin care Presedintele comunica cu Parlamentul este mesajul, care ne apare ca fiind un act exclusiv politic. Ar fi un exces de zel sa se spuna ca mesajul la care se refera articolul din Constitutie 'se adreseaza Parlamentului' numai prin emiterea unui decret, care obligatoriu trebuie publicat in Monitorul Oficial, nepublicarea atragand inexistenta decretului, adica a mesajului. Am aratat ca Presedintele poate prezenta fie personal, fie prin reprezentanti mesajul, iar daca am face o interpretare exclusiv logic-formala a articolului din Constitutie, ar insemna ca prezentarea unui mesaj Parlamentului nu s-ar putea face decat dupa publitarea acestuia in Monitorul Oficial, ca numai atunci el exista, ceea ce este absurd. De asemenea, Presedintele aduce la cunostinta Parlamentului, printr-un mesaj, masurile luate pentru respingerea agresiunii armate indreptate impotriva tarii. Legiuitorul constituant cere ca operatia de informare a Parlamentului sa se faca 'neintarziat' , ceea ce exclude ideea de a astepta publicarea in Monitorul Oficial a mesajului. Se intelege ca masurile pe care le ia Presedintele pentru respingerea agresiunii vor imbraca, in principal, forma unor ordine catre comandamentele armatei, adica a unor acte juridice, care nu pot fi decat decrete prezidentiale, supuse regulii contrasemnarii de catre Primul-ministru, evident si publicarii in Monitorul Oficial. Dar expresia 'ia masuri pentru respingerea agresiunii' are o semnificatie mai ampla, masurile se pot concretiza si in apeluri adresate populatiei, trupelor, organismelor internationale, unor alte state etc., in participari la diferite sedinte operative ale unor structuri administrative, militare sau civile, in functie de situatia creata. Ca atare, legiuitorul constituant a lasat la latitudinea Presedintelui sa efectueze operatiuni administrative, sa emita decrete sau acte exclusiv politice, avand doar obligatia de a informa, despre toate acestea, neintarziat, Parlamentul. Nu trebuie sa, omitem ca Presedintele Romaniei este si comandantul fortelor armate, iar in legi, respectiv in regulamente si planuri militare sunt prevazute, uneori matematic, masurile pe care trebuie sa le ia comandantul fortelor armate in atari situatii.Orice masura a comandantului fortelor armate in­seamna, insa, o masura a Presedintelui Romaniei, el va purta raspunderea politica, morala si juridica in calitate de Presedinte si nu ca sef al fortelor armatei. Este de neconceput ca Presedintele sa se prevaleze de calitatea de comandant al fortelor armate pentru a fi exonerat de raspundere ca autoritate politica, cum la fel este de neconceput ca lipsa de fermitate a Presedintelui, in calitate de comandant al fortelor armate, inclusiv in luarea masurilor pentru respingerea unei agresiuni armate indreptate impotriva tarii, sa nu reprezinte temei al declansaii raspunderii sale ca om politic si autoritate a statului, fie in conditiile art.84 alin.3 (punerea sub acuzare pentru inalta tradare), fie in conditiile art.95 (suspendarea si demiterea din functie).

In concluzie, din cuprinsul reglementarilor rezulta ca decretele sunt acte juridice, insa in activitatea sa complexa Presedintele adreseaza si mesaje, scrisori, comunicate, ori transmite declaratii, acestea avand un caracter exclusiv politic.

Urmeaza sa stabilim ca atributiile Presedintelui pot fi exercitate prin trei forme:

- prin acte juridice - decrete;

- prin acte politice - mesaje, declaratii, apeluri, cereri de incuviintare, sesizari etc.;

- prin operatiuni administrative - acreditarea reprezentantilor diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului, a Parlamentului, acestea fiind combinate, de multe ori, cu fapte materiale concrete, cum ar fi participarea la sedintele Guvernului, primirea scrisorilor de acreditare etc.

Rezulta ca atributiile Presedintelui urmeaza a se realiza in conformitate cu doua principii:

- unele vor imbraca forma unor decrete, forma pe care Constituantul o prescrie, fie expres, fie implicit[2].

- altele urmeaza a se realiza in forma pe care o decide Presedintele, care are deplina libertate in a hotari sub ce forma sa-si concretizeze o anumita atributie.

Aceasta deoarece Constitutia se margineste a stabili regula generala, fara a preciza cand 'in indeplinirea atributiilor sale, Presedintele Republicii urmeaza sa recurga la calea decretelor si cand va utiliza alte forme de activitate ,,[3], ceea ce atrage concluzia ca, in functie de natura, de specificul atributiilor pe care le are de indeplinit, in unele cazuri va alege calea decretelor si in altele va recurge la alte forme de activitate.

Natura decretelor Presedintelui

In legatura cu aceasta problema, in doctrina contemporana au fost exprimate doua mari opinii.

Astfel, potrivit unei prime opinii[4], decretele Presedintelui au caracter individual.

Acestui caracter i se mai adauga si faptul ca nu pot avea caracter secret, Constitutia prevazand obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei in cazul nepublicarii.

Intr-o alta opinie, decretele Presedintelui pot avea atat caracter normativ cat si caracter individual.[5] Argumentul adus de autorul citat, la a carui opinie ne raliem, nu credem ca trebuie sa ridice vreo obiectie cata vreme unele pot sa se refere, de exemplu, la declararea mobilizarii, la instituirea starii de asediu ori de urgenta sau la luarea masurilor pentru respingerea agresiunii armate indreptate impotriva tarii. , care au un caracter incontestabil normativ. Aceasta deoarece ele vizeaza categorii largi de subiecte, iar dispozitiile pe care le contin sunt de aplicatie repetata.

Neindoios ca acelea care au ca obiect numiri, avansari, acordari de distinctii sau gratieri individuale sunt cu caracter individual.

Regimul juridic al decretelor Presedintelui. Consideram ca regimul juridic al decretelor Presedintelui include urmatoarele dimensiuni :

1) Sunt acte administrative, adica manifestari de vointa cu caracter unilateral, facute cu scopul de a aduce unele modificari in realitatea juridica existenta, in regim de putere publica.

2) Apar ca urmare a exercitarii atributiilor reglementate in Constitutie si legi; unele dintre ele trebuie sa fie contrasemnate de primul-ministru.

Din situatiile ce sunt supuse regulii contrasemnarii de Primul-­ministru, fac parte si decretele emise pentru: instituirea starii de asediu sau a celei de urgenta [art.93 alin.(1)], conferirea de decoratii si titluri de onoare [art.94 lit.a)]; acordarea gradelor militare cele mai inalte [maresal, general, amiral ­alt.94 lit.b)]; acordarea gratieiii individuale [art. 94 lit.d)].

Fara contrasemnatura Primului-ministru, decretul prezidential este lovit de nulitate, Primul-ministru asumandu-si o raspundere politica fata de Parlament de fiecare data cand le semneaza, aspect ce apropie regimul nostru politic de unul parlamentar.

Atunci cand Presedintelui ii revin atributii stabilite printr-o lege organica sau ordinara, decretele emise in exercitarea lor nu vor fi supuse regulii contrasemnarii.

Contrasemnarea deriva, cum s-a aratat in literatura de specialitate[8], din lipsa de raspundere a Presedintelui in fata Parlamentului , spre deosebire de Guvern care raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, iar fiecare membru al Guvernului, deci si primul-ministru, raspunde politic solidar pentru activitatea Guvernului si a actelor sale.

Astfel, prin contrasemnare, se exercita un control indirect de catre Parlament asupra activitatii Presedintelui, iar primul-ministru va raspunde inclusiv pentru decretele Presedintelui pe care le-a contrasemnat.[10]

In absenta contrasemnarii impusa de Constitutie, decretul va fi lovit de nulitate absoluta.

Deci, ca principiu, decretele prezidentiale, cum s-a aratat, sunt supuse regulii contrasem­narii; fac exceptie doar decretele care concretizeaza atributii inerente Presedintelui (de exemplu desemnarea candidatului la functia de Prim-ministru, dizolvarea Parlamen­tului numirea in functii publice). Este necsara, insa, si o alta precizare: Constitutia prevede in art.99 alin.(2) ca si decretele emise in realizarea atributiilor cuprinse la art.91 alin.(1) (incheierea tratatelor), cat si cele emise in realizarea atributiilor prevazute de art.92 alin.(3) (respingerea agresiunii armate) trebuie contrasemnate de Primul-ministru, dar aceste dispozitii nu trebuie sa duca la concluzia ca realizarea respectivelor atributii presupune, cu necesitate, emiterea de decrete. Daca am face o atare interpretare rigida, s-ar ajunge la paradoxuri juridice, la situatii imposibile. Incheierea de tratate internationale, in numele Romaniei, de pilda, nu inseamna emiterea unui decret prezidential, contrasemnat de primul-ministru, ci faptul semnarii tratatului de catre Presedintele Romaniei , deci savarsirea unei operatiuni materiale, de existenta careia Constitutia leaga producerea unor efecte juridice. In schimb, celalalt aspect la care se refera alin.(1) al. Art.91, anume trimiterea tratatului -spre ratificare - Parlarnentului, presupune redactarea si inaintarea unui document, care are semnifcatia juridica a unui decret prezidential, valabil numai daca este contrasemnat de Primul-ministru.[11]

3) Obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial a decretului Presedintelui, in caz contrar intervenind cea mai drastica sanctiune, si anume inexistenta actului.

4) Decretele Presedintelui au caracter executoriu si sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ.

Acestea reprezentand trasaturile caracteristiceale decretelor.

De vreme ce am admis ca decretele Presedintelui sunt acte administrative, rezulta ca ele urmeaza sa fie supuse controlului de legalitate exercitat de instantele de contencios administrativ, cu precizarea ca exista si unele decrete care urmeaza sa fie sustrase acestui control. De exemplu, cele prin care se concretizeaza raporturile constitutionale dintre Presedinte, pe de o parte si Guvern si Parlament, pe de alta parte.

Cu privire la controlul decretelor de catre instanta de contencios administrativ, raspunsul nu poate fi decat negativ. Aceasta intrucat conditiile si limitele exercitarii dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica se stabilesc prin lege organica (art. 49, alin. 2 din Constitutie). Legea contenciosului administrativ[12] precizeaza in art. 2 ca nu pot fi atacate in justitie, printre altele:

-actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern;

-actele administrative de autoritate;

actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului;

-masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate;

-actele de comandament cu caracter militar.

Fiind emanatia vointei Presedintelui, decretele emise in exercitarea atributiilor reglementate de Constitutie sunt tot acte de autoritate si nu sunt astfel susceptibile de control prin institutia contenciosului administrativ.

Institutia promulgarii proiectelor de legi

adoptate in Parlament

Notiuni introductive

Art. 123 alin. 3, 4 si 5 din Regulamentul de organizare si functionare a Camerei Deputatilor[13] prevede ca in cazul in care Camera Deputatilor a adoptat un proiect de lege (sau o propunere legislativa) in redactarea aprobata de Senat, acesta, dupa ce a fost semnat de presedintele Camerei Deputatilor si presedintele Senatului, cu 5 zile inainte de a fi trimis spre promulgare, se comunica Guvernului si Curtii Supreme de Justitie si se depune la secretarul general al Senatului, in vederea exercitarii dreptului de sesizare a Curtii Constitutionale. Daca legea este aprobata cu procedura de urgenta, termenul este de 2 zile. Dupa implinirea acestor termene legea se trimite, sub semnatura presedintelui Camerei Deputatilor, Presedintelui Romaniei in vederea promulgarii.

Art. 134 din Regulamentul Senatului[14] contine o prevedere similara.

Un proiect de lege, adoptat atat de Camera Deputatilor cat si de Senat, se inainteaza Presedintelui Republicii sub semnatura presedintilor ambelor Camere.

Promulgarea este un act formal executat de catre seful puterii executive, prin care Seful statului afirma ca legea a fost legal votata de Corpurile Legiuitoare, ordona publicarea si da ordin autoritatilor administrative si judecatoresti sa o aplice, iar particularilor sa i se supuna.[15]

Promulgarea este, deci, un act unilateral de vointa pe care il face Presedintele Republicii dupa o formula prestabilita. Vechea formula, care fusese stabilita prin Decretul regal din 1 iulie 1866 avea urmatorul cuprins:

'Promulgam aceasta lege, ordonam sa fie investita cu sigiliul statului si publicata in Monitorul Oficial'

Actul unilateral de promulgare are un caracter obligatoriu in doua sensuri. Intr-un prim inteles, el este obligatoriu in sensul ca o lege votata nu intra in vigoare fara a fi promulgata. In al doilea inteles, el este obligatoriu in sensul ca Presedintele tarii de lege lata nu are prerogative de a hotari dupa bunul plac daca promulga sau nu o lege adoptata de Parlament. Constitutia din 1991 prevede in titlul III Capitolul 1 , Sectiunea a 3-a , art. 77, alin. 2 ca una din atributiile Presedintelui este puterea de a cere Parlamentului reexaminarea unei legi, numai o singura data, inainte de promulgarea acesteia. Aceasta prevedere este similara celei din Constitutia Statelor Unite ale Americii.

Nu acelasi lucru se poate spune despre formula actualmente folosita pentru promulgare care nu este consacrata intr-o lege, asa cum a fost cazul promulgarii legilor sub Constitutiile din 1866, 1923 si 1938. De aici rezulta ca Presedintele poate schimba limbajul folosit in actuala formulare a promulgarii cu conditia ca functiile acesteia sa fie, in mod dar, recunoscuta de limbajul folosit.

Spre deosebire de Constitutiile din 1866, 1923 si 1938, in care nu era prevazut un termen inlauntrul caruia seful statului trebuia sa promulge legile votate de Parlament, Constitutia din 1991 prevede in art. 77 alin. 1 ca: 'promulgarea legilor se face in cel mult 20 de zile de la primire'. Daca nu ar exista aceasta prevedere, Presedintele Republicii ar putea sa amane sine die intrarea in vigoare a unei legi adoptate in Parlament.

Promulgarea are o alta importata practica deoarece ea contine ordinul de publicare al legii si principiul este ca, daca legea nu prevede o dispozitie contrara, ea intra in vigoare numai de la data publicarii ei in Monitorul Oficial.

In aceasta privinta, Inalta Curte de Casatie a indicat, fara echivoc, ci dupa art. 93 din Constitutia de la 1866, legile deveneau obligatorii numai dupa promulgarea si publicarea lor in Monitorul Oficial.[19]

111.1.4.2. Raportarea promulgarii

De vreme ce promulgarea este un act unilateral, se poate naste intrebarea daca Presedintele Republicii poate sa raporteze, adica sa anuleze decretul de promulgare a unei legi. In aceasta privinta trebuie facut6 distinctie dupa cum promulgarea s-a facut in conditii regulate sau     neregulate.

Daca promulgarea s-a facut in conditii regulate, neexistand nici un viciu de forma in confectionarea legii, actul de promulgare nu poate fi raportat, deoarece Seful Statului a executat o prerogativa cu privire la care nu are discretie. Legea a intrat in vigoare si ea nu mai poate fi decat abrogata sau amendata de Parlament.

Daca promulgarea nu s-a facut in conditii legale, Presedintele Republicii este in drept sa raporteze propriul sau act de promulgare, cu

conditia de a se respecta drepturile castigate pe baza legii pana atunci existente. De asemenea, raportarea promulgarii unei legi nu ar putea avea efect asupra hotararilor judecatoresti sau administrative, care au fost obtinute in baza ei.

Consecintele raportarii promulgarii au implicatii majore. Daca, datorita acestui act, legea este scoasa din vigoare, problema care se pune este aceea de a stabili daca raportarea are efect din momentul declararii ei de catre Presedintele Republicii, sau are efect retroactiv pana la data promulgarii legii.

Daca promulgarea are efect retroactiv, cu greu s-ar putea sustine ca se pot naste drepturi pe baza unei legi inexistente.

De asemenea, trebuie cantarite efectele sociale ale raportarii asupra hotararilor judecatoresti ramase definitive.

De lege ferenda consideram ca aceste probleme ar trebui sa fie reglementate cel putin intr-o lege organica, daca nu chiar in textul Constitutiei.

Atacarea refuzului de a promulga si a raportarii promulgarii

Intrarea in vigoare a unei legi fiind conditionata de promulgarea ei, refuzul de a promulga o lege votata de Parlament, ca si raportarea ei ulterioara afecteaza interesele acelora care cad sub incidenta legii respective.

Trebuie analizat daca un asemenea refuz sau o asemenea raportare poate fi atacat, respectiv, atacata in justitie, de catre orice persoana interesata sau cel putin de catre Parlament, actionand prin Presedintele Camerei Deputatilor sau prin Presedintele Senatului. Pentru George Alexianu, aceasta problema nu se pune, deoarece promulgarea ca si refuzul ei sunt acte de guvemamant[22], solutie cu care si Dan Ciobanu este de acord .

De lege ferenda consideram necesar ca aceasta problema sa fie reglementata prin lege, in contextul general al reglementarii minutioase a promulgarii, a raportarii promulgarii si a refuzului de a exercita prerogativele promulgatorii de catre Presedintele Republicii.

Chiar daca acestea sunt acte de guvernamant si ca atare nu pot fi atacate in justitie, ar trebui sa se stabileasca prin lege raspunderea Presedintelui Republicii pentru refuzul nejustificat de a promulga oricare din legile adoptate in Parlament, ca si pentru raportarea nejustificata a oricarei promulgari.

Distinctia dintre promulgarea si sanctionarea legilor

Din cele prezentate mai inainte rezulta ca, prin actul de promulgare al legii, Presedintele Republicii participa intr-o masura limitata in procesul de legiferare (lato sensu). Joseph-Bartholomey si Paul Duez au distins intre efectele juridice ale promulgarii si sanctionarii legilor: 'In sistemul sanctiunii, legea este expresia vointei legale'.[24] Din contra, promulgarea nu contine nici un element de vointa al Presedintelui Republicii in ceea ce priveste fondul ordinii legislative.

Acest principiu decurge in mod clar din art. 1 din Legea din 25 februarie 1875 dupa care: 'Puterea legislativa se exercita prin doua adunari: Camera Deputatilor si Senatul'. Presedintele Romaniei nu are nici un loc aici. Cei doi constitutionalisti francezi au conchis ca 'promulgarea nu este un act de creatie al legii necesar pentru a-i completa forta ei obligatorie; promulgarea constata, in mod oficial, existenta unei legi'.[25]

Conform art. 93 alin. 2 si 3 din Constitutia din 1866, Domnul 'sanctioneaza si promulga legile. El poate refuza sanctiunea sa'.

Constitutia din 1938 a mers chiar mai departe. Art. 31 alin. 3 exprimA in mod expres principiul general deja recunoscut in dreptul constitutional roman, dupa care 'inainte de a i se da sanctiunea regala, legea nu e valabila'. Comentand acest principiu, George Alexianu a scris: 'Regele are dreptul sa sanctioneze o lege, adica sa dea aprobarea sa unei rezolutii luate in Parlament. Legea este deci opera colectiva a Parlamentului si a Regelui. Daca aceste vointi nu se pot pune de acord legea nu poate lua nastere.'[26]

Prerogativa sanctiunii legii de catre seful puterii executive a constituit in Romania o amintire a vechii monarhii engleze, unde Regele facea parte integranta din Parlament si unde legea era opera Regelui si a Parlamentului sau. Vechea practica engleza a fost retinuta in art. 69 al Constitutiei belgiene din care s-au inspirat autorii Constitutiei romane din 1866.

In afara de aceasta traditie istorica, sanctionarea legilor de catre Rege isi gaseste suport in art. 32, alin. 1 din Constitutia din 1866, dupa care 'puterea legislativa se exercita colectiv de catre Domn si Reprezentanta nationala'. Aceasta prevedere avea sa devina art. 34 alin. 1 din Constitutia din 1923. Ea avea sa fie modificata substantial in art. 31 alin. 1 din Constitutia din 1938 dupa care 'puterea legislativa se exercita de Rege prin Reprezentanta Nationala'. Asa cum a subliniat pe drept cuvant George Alexianu, 'cum Regele are dreptul de a aproba o rezolutie votata de Parlament, iar are implicit dreptul de a-i refuza aprobarea. Acest lucru rezulta chiar din natura dreptului de a aproba'.[27]

Sanctiunea unei legi se dadea prin decret regal. Formula de sanctiune a legii se punea in fruntea legii. In Romania aceasta formula a fost stabilita prin decretul din 1 iulie 1866, dar in practica s-a schimbat, avand in cele din un:na urmatorul cuprins: ' (numele Regelui) prin gratia lui Dumnezeu si vointa nationala Rege al Romaniei, la toti de fata si viitori sanatate, adunarile legiuitoare au votat si adoptat, iar noi sanctionam legea (urma apoi textul legii)."

Daca ambele Camere, dupa reexaminarea legii adoptau textul legii in forma sa initiala sau in situatia in care Curtea Constitutionala confirma constitutionalitatea legii, seful statului era obngat sa procedeze la promulgarea legii in termen de 10 zile de la primirea legii din partea Camerei care s-a pronuntat ultima sau de la primirea deciziei Curtii Constitutionale.

Aceasta procedura, care este aparent inspirata din practica constitutionala a Statelor Unite ale Americii, este bazata pe prerogativa constitutionala re cunoscuta sefului puterii executive de a participa cel putin in mod indirect la formularea legilor.

In Constitutia americana formula de reexaminare este bazata pe recunoasterea prerogativei constitutionale a presedintelui de a cere Congresului sa reexamineze un proiect de lege adoptat inainte sa devina lege. Art. 1 sec. 7, paragraful 7 prevede in acest sens: 'orice Proiect de lege care va fi fost adoptat de Camera Reprezentantilor si Senat va fi supus Presedintelui Statelor Unite ale Americii inainte de a deveni lege; daca el il va aproba, el va semna, dar daca nu il va aproba, el il va inapoia impreuna cu obligatiunile sale acelei camere in care el a originat, care va inregistra obiectiile pe larg in jurnalul sau si va proceda la reconsiderarea lui. Daca dupa o astfel de reconsiderare, doua treimi ale acelei Camere vor fi de acord sa adopte Proiectul de lege, el va fi transmis impreuna cu obiectiile celeilalte Camere care, de asemenea, il va reconsidera si daca va fi aprobat de doua treimi din acea Camera, el va deveni lege. Daca oricare proiect de lege nu va fi inapoiat de catre Presedinte in termen de 10 zile (duminicile exceptate) dupa ce va fi supus lui, proiectul va deveni lege in acelasi fel ca si cum el l-ar fi semnat, cu excetia cazului in care Congresul impiedica prin inchiderea lucrarilor inapoierea sa; In acest caz el nu va deveni lege'.