ADMINISTRATIA SI MEDIUL SAU - Mediul social

ADMINISTRATIA SI MEDIUL SAU

Mediul social

Consideratii generale

Administratia, spune Claude Goyard, din punct de vedere sociologic, reprezinta un sistem de organizare vasta si complexa. Ea constituie, in sine, un univers vizibil, avand legile, procedurile si mijloacele sale nejuridice de constrangere si influentare, cu obiceiurile si riturile sale, cu simbolurile, limba si mijloacele sale de comunicare, precum si cu abrevierile si siglele sale.[1]

Administratia si aici avem in vedere aministratia publica, se prezinta, astfel, ca o organizare distincta in cadrul acestei organizari speciale si ea reprezinta studiul acestei organizari specifice si unice intr-un stat dat. Cu alte cuvinte, administratia este un fenomen organizational, un ansamblu de structuri sociale sau un "macrocosmos de macrocosmosuri sociale", ocupand un loc aparte preeminent in societatea globala unde ea este inserata in raport cu celelalte organizatii sau grupuri cu care ea poate fi comparata - biserica, asociatiile, sindicatele, societatea civila, intr-un cuvant, grupuri sociale structurate si ierarhizate.

Administratia publica precizeaza Charles Debbasch, reprezinta aparatul de gestiune al problemelor publice. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se da oricarui grup social evoluat, instrumentul de coeziune si de coordonare indispensabila, fara de care societatea se dezintegreaza. Administratia este, prin natura sa, subordonata unor scopuri care ii sunt exterioare. Rolul administratiei, structurile si metodele sale depind de societatea in care ea se gaseste inserata, de mediul sau.

Din cele prezentate reiese ca administratia publica intotdeauna va actiona intr-un cadru sau, mai precis, intr-un mediu social constituit dintr-un ansamblu de sisteme, de structuri sau din alte forme de organizare, exterioare acesteia, care sunt susceptibile de a influenta puternic structurile, formele si continutul activitatii autoritatilor administrative ca si psihologia si comportamentele colective si individuale ale personalului acestora.

De asemenea, este de subliniat, in acest context, si faptul ca administratia
comunica cu toate celelalte structuri sociale prin relatii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrangere reactionand corespunzator in raport cu mediul social dat astfel incat administratia ar putea sa apara fie in armonie cu acesta, fie profund diferit si separat de el.

Socialitatea administrativa sau dimensiunile sociale ale administratiei

Dupa cum s-a putut constata, din cele de mai sus, exista o serie de criterii, bazate pe experimentari, observatii si verificari, care pot determina o anumita personalitate sociala pentru administratie.

Un prim criteriu il constituie durata unei structuri administrative in raport cu permanenta sau cu mutabilitatea structurilor sociale si care defineste un anumit tip de organizare administrativa ce conserva de-a lungul timpului "o anumita continuitate" (de exemplu, administratia in Franta).

Exista insa, si un al doilea tip de organizare administrativa, avand la baza acelasi criteriu care este caracterizat prin plasticitatea sa, adica temporar si schimbator pe masura ce se modifica conditiile sociale.

Un al doilea criteriu este ritmul social. Realitatea sociala arata ca totul se
realizeaza dupa cum societatea actioneaza, fie prin evolutii rapide, fie prin
revolutii, astfel ca, administratia, cu structurile sale, va avea un ritm corespunzator
vietii sociale, adaptandu-se acestei stari de fapt, prin "reforme succesive" ori prin
"masurile luate in urma presiunilor sociale".

Ca atare, ritmul de lucru al unei administratii publice date, poate fi "mai alert" ori "mai lent", "mai transparent" sau "mai opac", in functie de cerintele ritmului societatii respective.

In sfarsit, un al treilea criteriu este cel al mobilitatii si dispersarii in spatiu. Acest criteriu are in vedere modalitatea de implantare teritoriala a administratiei, care determina legatura sa stransa cu mediul social. In acest sens, sunt unele tipuri de administratii caracterizate prin "fixitate" sau prin " mobilitatea" orizontala in spatiu ori prin " dispersare" sau prin " concentrare" teritoriala a serviciilor.

Raporturile de compatibilitate intre administratii si mediul social - Sociabilitatea administrativa

Raporturile de compatibilitate intre administratii si mediul social pot imbraca doua forme

- o prima forma exista intre o structura partiala (ca ansamblu de structuri administrative) si societatea globala atunci cand organizarea sau grupul respectiv este integrat in societate, adica deschis la influentele acesteia si actionand in colaborare cu ea.

- o a doua forma, este rezultata din corespondenta ce se stabileste intre intentia

administratiei sau a grupurilor administrative si intentia publicului, a cetatenilor ori a grupurilor de cetateni aflati in contact cu competentele administratiei. Din aceasta perspectiva, ne punem problema de a sti daca rolul pe care administratia il joaca in cadrul societatii coincide cu rolul pe care opinia publica doreste sa-1 joace administratia in societatea respectiva.

A.    Modalitatile de penetrare a administratiei de catre societate

Principalele modalitati de penetrare a administratiei de catre societate sunt:

a) penetrare sociologica, care consta in infiltrarea si difuzarea in sanul administratiei, a obiceiurilor si comportamentelor functionarilor administrativi, pe care acestia le-au pastrat din mediul lor social de origine;

b) penetrare sociala institutionalizata, care poate fi favorizata de regimul juridic al recrutarii functionarilor, din perspectiva cadrului constitutional, dar si al celui legal, in special al Statutului functionarilor publici.

c) penetrare functionala, care poate fi realizata in situatia cand administratia cauta mijloacele unei adaptari reale in mediul social, pentru a-si putea indeplini mai usor sarcinile pe care le presupune un serviciu public.

B. Comparatie intre rolul si statutul sociologic al administratiei publice

In literatura de specialitate s-a pus problema masurarii nivelului de integrare al unui tip de organizare administrativa intr-o societate data, comparand, pe de o parte, ceea ce administratia publica "ar trebui sa fie", in fapt, ce asteapta societatea de la administratie (sau rolul administratiei in sens sociologic) si, pe de alta parte, care sunt obligatiile societatii fata de administratie sau ceea ce asteapta administratia de la societate (adica statutul sociologic al administratiei).

Rolul administratiei din perspectiva societatii

Administratia publica este structura sociala care, alaturi de guvernanti, ca si de alte grupuri ce constituie societatea, se gaseste mereu pregatita pentru realizarea unor actiuni cu efecte concrete, imediate si directe, care sa o evidentieze in fata cetatenilor, desi rezultatele obtinute sau esecurile sunt percepute de acestia ca fiind ale puterii politice, considerata dupa caz, eficienta sau inoperanta. In aceasta privinta, nemultumirile si satisfactiile vor fi astfel, receptate de catre administratie, potrivit cu raspunsul dat societatii sau cu esecurile suferite din nerealizarea proiectelor pe care societatea le-a pretins.

Administratia publica, grupele sociale si cetatenii

Exista o diferenta de natura care separa doua categorii de raporturi sociale, unele care se instaureaza intre administratie si alte organizatii sau grupuri sociale, altele, intre administratie si cetateni.

In raporturile cu grupurile sociale, administratia, se poate afirma ca, este intr-un continuu dialog, datorat comunitatii de probleme care se pun in fata lor, pentru faptul ca exista o institutionalizare a formelor de consultare, ca si sentimentul drepturilor si obligatiilor pe care il au fiecare dintre ele. Fiecare dintre acestea au convingerea ca isi aduc o contributie insemnata la rezolvarea anumitor probleme, chiar daca au si puncte de vedere divergente. In acelasi timp insa, in raporturile care se stabilesc intre administratie si cetateni indivizii izolati au cel mai adesea sentimentul ca opinia lor "nu conteaza", si ca de fapt, "ei nu exista", mai mult chiar, considera ca administratia publica nici nu-i distinge, confundandu-i, intr-o mare masura, si prin urmare, au tendinta, uneori, pe buna dreptate, sa se "considere parasiti".

Statutul sociologic al administratiei

Notiunea de statut sociologic al administratiei, trebuie inteleasa in sensul asteptarilor sau al obligatiilor pe care societatea le are fata de administratie. Sarcinile economice si sociale ale administratiei sunt, in principiu, cele initial stabilite prin programul guvernamental al partidului care a castigat alegerile si care sunt transformate ulterior, in acte legislative de catre Parlament. Urmeaza apoi, ca administratia publica sa definitiveze ordinea de prioritate a acestor sarcini, sa interpreteze actele normative la cazurile concrete si sa prevada, detaliat, masurile de aplicare si de executare a actelor normative respective.

Mediul politic

Consideratiuni generale

In orice societate exista mai multi factori care stabilesc obiectivele si sarcinile, organizarea interna si competentele administratiei publice. Toti acesti factori depind, insa, de puterea politica, de organizarea politica a statului si de structura fortelor politice, economice si sociale, respectiv de partidele politice si de grupurile de presiune.

Administratia publica, partidele politice si grupurile de influenta

Administratia publica, dupa cum precizam mai inainte, este, prin insasi natura sa, strans legata de partidul (partidele politice) care se afla la guvernare.

In regimurile politice cu partide unice, administratia publica are caracteristici speciale, pe care nu le regasim in regimurile multipartidiste. De la inceput, organizarea puterii intr-un asemenea regim va realiza, intotdeauna, doua aparate administrative distincte, unul controlandu-l pe celalalt. Administratia propriu-zisa va fi subordonata, in principiu, guvernului, dar, in fond, controlata si directionata de aparatul de partid central.

Existenta partidului unic exercita o influenta puternica si asupra recrutarii personalului din administratie. Desi apartenenta la partid nu este neaparat obligatorie pentru ocuparea unei functii de executie, ea este determinanta pentru ocuparea functiilor de conducere. Caracterele regimului si ale administratiei sale depind, in acest cadru, de conditiile de adeziune la partid, daca acestea sunt deschise, va fi posibil pentru functionarii competenti sa faca cariera; daca conditiile
politice sunt foarte stricte, functiile din conducerea administratiei vor fi apanajul fidelilor regimului, indiferent de gradul lor de competenta.

Administratiile publice din regimurile multipartidiste nu sunt nici ele in siguranta fata de influentele politice, dar acestea nu sunt atat de importante.

Locul si rolul administratiei publice in regimurile politice depind, de asemenea, si de influentele pe care grupurile de interese (sau de presiune) sunt in masura sa o exercite.

Grupurile de interese sunt considerate, in opinia lui Ion Deleanu, ca fiind "cea de-a treia camera" sau "guvernul invizbil", intrucat, desi ele nu-si propun sa cucereasca puterea, totusi o exercita, in fapt, prin pressing-ul desfasurat asupra ei.

Ca atare, grupurile de interese sunt organisme care incearca sa apere interesele membrilor lor, actionand in acest scop asupra puterii politice si statale din orice tara, insa statutul si mijloacele lor de actiune sunt diferite si variate.

Ele pot fi clasificate in:

1. organisme cu obiectiv esential pentru obtinerea de avantaje materiale sau protectia celor dobandite deja (organizatii profesionale, asociatiile de consumatori);

organisme "altruiste", care promoveaza exclusiv interesele "morale" (grupuri feministe, asociatiile handicapatilor, liga drepturilor omului, liga pentru ocrotirea dreptului la viata etc.), grupuri de presiune publice sau private.

Participarea administratiei publice la functia guvernamentala

La diferite nivele, indiferent de regimurile politice, administratia publica participa la functia guvernamentala, functie politica prin excelenta.

In acest sens, mentionam ca administratia publica are ca principala sarcina executarea deciziilor politice, fapt ce face ca, in acest domeniu, ea sa nu mai poata fi neutra. Aceasta intrucat executarea deciziilor politice implica si interventia a numeroase decizii administrative care, cele mai multe dintre ele, sunt pregatite de functionarii publici de executie. Se stie ca, in majoritatea cazurilor, sefii serviciilor si directorii le repartizeaza subordonatilor lucrarile, neexaminandu-le personal decat in cazuri considerate dificile sau litigioase. In aceasta situatie, de regula, functionarii publici respectivi aplica prevederile potrivit cu spiritul si traditia administratiei de care apartin, ceea ce face ca deciziile politice initiale sa se gaseasca, de multe ori, in situatii de neaplicare.

De asemenea, administratia publica poate interveni si in etapa procedurii de elaborare a deciziilor, fie ca este consultata, fie ca are chiar ea sarcina sa realizeze proiectul respectiv.

La noi in tara exista organizat cabinetul demnitarului,[3] pe langa primul-ministru, ministru, ministru delegat, secretarul de stat, subsecretarul de stat si asimilatii acestora, precum si la nivelul prefectului si subprefectului, ca reprezentanti ai Guvernului, care sunt considerati demnitari.

Cabinetul demnitarului este un compartiment organizat distinct, care se compune din urmatoarele functii: director de cabinet, asistent de cabinet, consilier personal, secretar personal, precum si curier personal.

Personalul din cadrul cabinetului demnitarului nu are calitatea de functionar public, ci este numit sau eliberat din functie numai la propunerea demnitarului in subordinea caruia functioneaza, el desfasurandu-si activitatea in baza unui contract individual de munca, incheiat in conditiile legii, pe durata mandatului demnitarului.

Activitatea cabinetului demnitarului este coordonata de catre directorul de cabinet, care raspunde in fata demnitarului in acest sens.

Participarea functionarilor publici la viata politica

Ca cetatean, functionarul public beneficiaza de toate drepturile care sunt acordate, prin constitutie, tuturor celorlalti cetateni, insa ei nu pot sa-si exprime opiniile sau sa desfasoare activitate politica in timpul functionarii serviciului public.

Controlul modului de exprimare a opiniei politice a functionarilor publici poate constitui obiectul celor mai diverse modalitati. Astfel, de pilda, in regimurile cu partid unic, situatia functionarilor publici nu este fundamental diferita de cea a altor concetateni, in afara faptului ca ei sunt obligati sa se inscrie in partid daca doresc sa ocupe posturi importante.

In unele regimuri multipartidiste, anumite partide politice extremiste sunt interzise (de pilda, in Germania si S.U.A., partidele comuniste), fapt pentru care functionarii publici nu pot sa faca parte din acestea sub pedeapsa excluderii din randul functionarilor publici.

Functionarul public din Romania beneficiaza, in principiu, de toate drepturile si libertatile stabilite pentru cetateni prin legea fundamentala. Astfel, potrivit prevederilor Statutului functionarilor publici este interzisa orice discriminare intre functionarii publici pe criterii politice, de apartenenta sindicala, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuala, stare materiala, origine sociala sau de orice alta asemenea natura.

Dreptul de asociere sindicala este garantat functionarilor publici, cu exceptia celor care sunt numiti in categoria inaltilor functionari publici, functionarilor publici de conducere si altor categorii de functionari publici carora le este interzis acest drept prin statute speciale. Ceilalti functionari publici pot sa-si infiinteze organizatii sindicale, sa adere la ele si sa exercite orice mandat in cadrul acestora.

De asemenea, functionarii publici, cu exceptia functionarilor publici civili din ministerele privind apararea nationala, ordinea publica si siguranta nationala, pot fi alesi sau numiti intr-o functie de demnitate publica, in conditiile legii.

Pe perioada mandatului functionarii publici trebuie sa solicite intreruperea activitatii, suspendandu-se, astfel, temporar din functia detinuta; durata intreruperii fiind intre 6 luni si 4 ani, cu drept de prelungire pentru o perioada de cel mult 6 ani. La expirarea perioadei de intrerupere, functionarul public trebuie sa solicite reintegrarea la autoritatea sau institutia publica unde initial a fost incadrat. Aceasta se acorda de drept.

Functionarul public are, insa, totodata, conform statutului functionarului public, obligatia ca, in exercitarea atributiilor ce-i revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lui politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru. De asemenea, este interzis ca functionarii publici sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice.

3. Mediul juridic

Consideratii generale

Ca fenomen social, administratia publica corespunde, din punct de vedere politic, organizarii societatii in forma statala, fapt ce face deosebit de dificila separarea sa de ideea de drept.

Drept urmare, administratia publica, de la formele incipiente pana la formele cele mai moderne, poate fi inteleasa atat prin institutiile sociale, cat si prin determinarile impuse membrilor societatii, cu alte cuvinte, realizata prin normele care-i fixeaza structura si mijloacele de actiune, ea are ca sarcina esentiala punerea in executare a normelor legislative, precum si a celor pe care administratia insasi le elaboreaza pentru organizarea executarii acestora.

Ca atare, administratia publica din societatea moderna, pe de o parte, constituie, ea insasi, un mediu juridic, ca expresie si instrument al numeroaselor reguli de drept, iar, pe de alta parte, se gaseste inserata intr-o reglementare juridica, formulata de principiile puterii politice.

Principiul legalitatii

Potrivit acestui principiu, administratia publica, sub aspectul structurii si al activitatii sale, trebuie sa se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura si forma de guvernamant a statului, administratia publica, prin rolul conferit in cadrul societatii, are obligatia de a se supune, in mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei respective. Aceste comandamente sunt cu mult mai evidente in cazul statului de drept si "democratic', bazat pe separarea puterilor in stat si pe respectul drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor. Se poate deci afirma ca, in acest cadru, intronarea legalitatii sau asigurarea suprematiei principiului legalitatii constituie piatra unghiulara a oricarei societati libere si democratice.

Priincipiul de legalitate poate fi interpretat ca exprima, pe de o parte, existenta unei legalitati aplicabile administratiei iar, pe de alta parte, necesitatea includerii in aceasta legalitate si a regulilor superioare administratiei.

Cu alte cuvinte, regulile juridice emise de administratie trebuie sa aiba o fundamentare legala si, totodata, acestea sa fie conforme cu normele legale in vigoare, inclusiv cu cele constitutionale referitoare la respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.

In prezent, principiul legalitatii reflecta noile relatii ce s-au stabilit intre puterea executiva si cea legislativa, "de echilibru si colaborare", iar administratia publica a devenit chiar ea un autor important de reguli de drept.

Principiul legalitatii administratiei publice constituie corolarul principiului "statului de drept", conform caruia toate subiectele de drept, persoane private sau persoane publice, autoritatile statului si cele ale colectivitatilor locale, trebuie sa se supuna legalitatii si sa i se conformeze.

De altfel, potrivit art. 1, alin. (5) din Constitutie, care precizeaza principiul fundamental al suprematiei Constitutiei se mentioneaza explicit "obligativitatea respectarii legii, suprematia nefiind decat un aspect, chiar daca cel mai important, al obligativitatii legii".

Continutul principiului legalitatii se regaseste in trei cerinte esentiale, corespunzator a trei coordonate fundamentale ale actiunii administrative, cum sunt:

legalitatea reprezinta limita actiunii administrative care semnifica faptul ca actul administrativ nu trebuie sa contravina regulilor de drept generale si impersonale care ii sunt aplicabile;

legalitatea este fundamentul actiunii administrative, care precizeaza faptul ca administratia nu poate actiona prin emiterea de acte juridice decat atunci cand este abilitata printr-o norma de drept sa o faca sau, altfel spus, decat daca este competenta sa realizeze acele acte;

legalitatea obliga administratia publica sa actioneze in sensul efectiv de respectare a legii sau, mai precis, administratia trebuie sa actioneze permanent pentru restabilirea legalitatii efective In acest sens, administratia este obligata sa faca cunoscuta, prin publicare sau prin orice alta forma de comunicare, legea.

De asemenea, atunci cand administratia publica aduce atingere legalitatii, trebuie sa puna de indata capat situatiei ilegale pe care a creat-o, in caz contrar, aplicandu-i-se sanctiunea legala.

In sfarsit, administratia are obligatia sa vegheze la respectarea legii prin efectuarea de controale care sa verifice daca administratii respecta legea.