Comisia Europeana

Comisia Europeana

  Competentele Comisiei si limitele puterii sale

  Consilii. Directii generale. Comisari

  Decizii

  Repartizarea voturilor

Este principala institutie a Uniunii Europene. Alaturi de Consiliul Uniunii si de Parlamentul European alcatuieste triunghiul institutional de decizie la nivel comunitar. Initial, cele trei Comunitati Europene - C.E.C.O, C.E.E. si C.E.E.A. - aveau comisii separate, dar in urma Tratatului de fuziune din 1965, ratificat la 1 iunie 1967, cele trei s-au unificat in una singura, numita Comisia Comunitatii Europene.

In urma Tratatului de la Maastricht, denumirea frecventa a devenit Comisia Europeana.

Competentele comisiei Europene sunt, in principal, urmatoarele:

- De control, supraveghind respectarea Tratatelor;

- De initiativa, avand dreptul initiativei in probleme de competenta comunitara

- De executie, cu rol de guvern la nivel comunitar ;

- De reprezentare interna, intrucat ambasadorii pe langa U.E. ai diferitelor state isi prezinta scrisorile de acreditare presedintelui Comisiei.

- De reprezentare externa, intrucat Comisia are delegatii cu rang de Ambasada in state terte, precum si Birouri in statele membre ale U.E.[1]

Configuratia institutiilor reflecta originile functionale ale Comunitatii si modul in care au evoluat puterile in conditiile in care nu s-a ajuns la o constitutie europeana cu care sa poata fi confruntate sau inspre care sa tinda. Profesorul univ. Dr. Nicolae Paun si Cristian Paun, de la care preluam o parte din datele de mai jos, precizeaza ca desi au existat incercari de elaborare a unei constitutii si au circulat proiecte referitoare la viitorul institutional al Uniunii ele nu au fost creditate cu  prea mult entuziasm si pentru faptul ca statele membre au baze constitutionale traditionale si politici interne diferite. De asemenea, nu a fost gasit un limbaj conceptual comun in domeniul celor mai dorite aranjamente la nivel european. Aceasta dificultate a complicat dezbaterea privitoare la uniunea politica, motiv pentru care s-a acceptat ca proiectul sa avanseze luandu-se ca baza cel mai mic numitor comun.[2]

La randul lor, Institutiile Comunitatii s-au structurat pe bucati si in etape. Tratatul de la Maastricht a  rationalizat evolutiile folosind  denumirea de piloni. Uniunea Europeana este definita ca incluzand Comunitatile europene, traditionale (pilonul unu), politica externa si de securitate comuna (pilonul doi) si cooperarea intre statele membre in domeniul justitiei si al afacerilor interne (pilonul trei).

In plus, Tratatul de la Maastricht a modificat structura interna a diferitelor institutii.

Comisia detine un rol important in adoptarea hotararilor Consiliului. Ea are drept de initiativa in cvasi-unanimitatea cazurilor in care Consiliul urmeaza sa decida, indiferent daca se cere conditia majoritatii calificate sau cea a unanimitatii. Acest drept poate fi exercitat oricand considera ea necesar, afara de dispozitii legale care prevad altfel.

Consiliul are posibilitatea de a cere Comisiei sa intreprinda orice studii pentru atingerea obiectivelor comune si sa-i prezinte propunerile care se compun. Daca in urma studiilor efectuate Comisia constata ca nu este cazul sa faca propuneri, ea informeaza Consiliul in cadrul procedurilor de consultare. (In caz contrar rolul Comisiei ar putea fi limitat la unul executoriu pur si simplu, fara posibilitate de apreciere, Consiliul urmand sa obtina solutia in sensul pe care l-a preconizat ab initio.) Comisia  isi poate modifica propriile propuneri facute Consiliului sau chiar le poate retrage, in timpul procedurilor care conduc la adoptarea unui act comunitar atata vreme cat Consiliul n-a decis inca. Propunerile sunt pregatite de serviciile Comisiei compuse din experti numiti de guvernele statelor membre care actioneaza in nume propriu. Pot fi consultate si partile interesate sau orice alta parte. Dupa mai multe sedinte de lucru, Comisia adopta decizia si o prezinta Consiliului sub forma propunerii. Daca este cazul, se consulta Parlamentul, Comitetul Economic si Social si alte comitete. Avand in vedere propunerea Comisiei si avizele pe care le primeste, decizia Consiliului este pregatita in cadrul COREPER (Comitetul Reprezentantilor Permanenti). In discutiile de aici pot fi prezentate amendamente de catre administratiile nationale prin reprezentantii lor. Acestea pot fi avute in vedere de Comisie sau pot fi refuzate. COREPER decide dupa deliberari daca va inainta propunerea Comisiei in forma initiala sau amendata, anexand totodata amendamentele propuse si orice alte avize ale institutiilor consultate.

Comisia respecta principiul subsidiaritatii in exercitarea dreptului de initiativa, pregatind acte legislative doar in acele domenii in care UE este mai bine pozitionata decat statele membre.

Odata ce propunerea Comisiei este prezentata Consiliului de Ministri si Parlamentului European, aceste trei institutii lucreaza impreuna pentru a ajunge la un rezultat de compromis. In acord cu Comisia, Consiliul poate modifica o propunere cu majoritate calificata, dar in cazul unui dezacord, modificarea reclama votul in unanimitate. Parlamentul imparte puterea de codecizie cu Consiliul in majoritatea domeniilor si dispune de drept de consultare in altele. Atunci cand revizuieste propunerile, Comisia ia in considerare amendamentele Parlamentului. Cele patru functii cu care este investita Comisia si care au fost enumerate mai sus, sunt esentiale pentru  functionabilitatea Comunitatilor.

Comisia este gardianul tratatelor, sens in care vegheaza la aplicarea corecta a legislatiei comunitare. Daca ea considera ca un stat membru, nu si-a indeplinit obligatiile, procedeaza la consultari cu statul respectiv. In cateva domenii prevazute de tratatele comunitare acestea nu sunt posibile. Daca consultarile se dovedesc eficiente, in sensul incetarii neindeplinirii obligatiilor, procedura nu mai este declansata. In caz contrar, Comisia organizeaza o procedura legala prevazuta de tratate, care da posibilitatea statului membru sa-i supuna observatiile si comentariile sale. In cazul nesolutionarii litigiului, Comisia actioneaza in consecinta, printr-o decizie motivata, si acorda un termen pentru indeplinirea ei. Decizia este executorie, in termenul fixat. Cu acordul Consiliului, Comisia suspenda plata oricarei sume de bani pentru care este raspunzatoare Comunitatea fata de statul respectiv; autorizeaza celelalte state membre sa ia masuri derogatorii de la principiile fundamentale ale dreptului comunitar in scopul corectarii efectelor neindeplinirii obligatiilor.

In sistemul Tratatelor CE si EURATOM, spre deosebire de Tratatul CECO, daca se constata ca statul in litigiu persista in actiunea initiala, Comisia pronunta un aviz motivat apoi sesizeaza Curtea de Justitie.

Conditiile necesare de admisibilitate a actiunii Comisiei (faza procedurala administrativa) se declanseaza atunci cand se constata:  existenta unei neindepliniri sau a unei incalcari, nerespectari de catre statele membre a obligatiilor lor. Pentru a depasi situatia, Comisia este obligata sa initieze discutii formale, care dau posibilitatea celui considerat in culpa, sa-si prezinte observatiile. Intr-o procedura formala, il invita printr-o scrisoare sa infatiseze problemele in litigiu si elementele necesare pentru a-si pregati apararea. Discutiile care urmeaza, dupa primirea scrisorii, pot sa ajunga la un rezultat pozitiv, in sensul ca statul admite observatiile si constatarile Comisiei. In caz contrar, se trece la  avizul motivat. Faza procedurala administrativa ia sfarsit prin acest act, Comisia considerand, cu titlu definitiv, ca statul respectiv nu a indeplinit obligatiile ce decurg din tratate. Ea evalueaza dosarul si da avizul statului membru. Acest aviz va constitui elementul de referinta pentru o actiune in fata Curtii si pentru dezbaterile acesteia. Comisia stabileste un termen pentru avizare. Daca statul nu se conformeaza in termenul fixat sesizeaza Curtea de Justitie cu problema litigioasa.[3]

In calitate de organ executiv, Comisia gestioneaza politicile europene si negociaza acordurile de comert si de cooperare internationala. In anumite domenii, ca cele ale agriculturii, concurentei si comertului, se bucura de o autonomie considerabila pentru a lua decizii, fara a supune Consiliului de Ministri propunerile, in virtutea puterilor specifice care-i sunt conferite de tratate sau a puterii delegate de Consiliu.

Limitele puterii Comisiei sunt si ele clar definite. Deciziile legislative se iau in Consiliu si Parlament. Consiliu are urmatoarea componenta:

Germania, Franta, Italia si Regatul Unit - 10 voturi

Spania - 8 voturi

Belgia, Grecia, Olanda si Portugalia - 5 voturi

Austria si Suedia - 4 voturi

Irlanda, Danemarca si Finlanda - 3 voturi

Luxemburg - 2 voturi

Total - 87 voturi

Chiar daca  se bucura de drept de initiativa, Comisia nu adopta deciziile principale in ceea ce priveste politicile si prioritatile UE. Aceasta responsabilitate incumba Consiliului ai carui membri sunt ministri, guvernelor statelor membre, si Parlamentului European, dupa caz. Datorita neutralitatii si a cunostintelor sale tehnice, insa, Comisia este adesea chemata sa rezolve situatiile conflictuale dintre statele membre. Impartialitatea si angajamentul in favoarea interesului comun o fac un mediator acceptat de catre toti.

In cazul CECO, prin Tratat, puterea de decizie apartine Comisiei (fosta Inalta Autoritate) si o exercita autonom, Consiliul si Parlamentul fiind chemati sa intervina pentru a-si da avizul. Avizul Consiliului trebuie sa fie conform pentru anumite decizii importante pe care Tratatul CECO le detaliaza cu minutiozitate. Practica a atenuat caracterul supranational in masura in care Comisia a cautat sa aiba consimtamantul Consiliului inainte de a-si exercita puterea, instaurand un fel de codecizie de facto. Mentinerea autonomiei bugetului operational, CECO explica existenta unei proceduri bugetare distincte de cea care guverneaza bugetul general al Comunitatilor. Comisia este autorizata sa procure fonduri prin stabilirea unor prelevari si sa contracteze imprumuturi. In practica insa ea nu decide decat cu acordul prealabil a Consiliului si Parlamentului, fapt care aseamana procedura bugetara CECO de procedura adoptarii bugetului general.

Delegarea puterilor de executie a actelor Consiliului, Comisiei a devenit realitate sub presiunea necesitatilor din domeniul politicii agricole comune. Art. 155 din Tratatul CEE precizeaza: Comisia exercita competentele pe care i le confera Consiliul pentru a executa reglementarile stabilite de el. Delegarea puterilor de la Consiliu catre Comisie a fost, in general, insotita de interventia comitetelor, compuse din reprezentanti ai statelor membre. In anumite cazuri Comisia este nevoita sa actioneze fara interventia comitetelor, datorita gestiunii cotidiene si situatiilor urgente.

Comisia este structurata din punct de vedere ierarhic, pe doua paliere: primul grupeaza Colegiul celor 20 de comisari, cati are Comisia in prezent, iar pe al doilea palier se afla cei peste 13.000 de membri ai personalului permanent care lucreaza la Bruxelles, grupati in 23 Departamente sau Directorate Generale.

Comisarii sunt resortisanti ai statelor membre si sunt desemnati in functie, pe criterii de competenta. In indeplinirea indatoririlor, ei nu trebuie sa solicite si nici sa accepte instructiunile vreunui guvern sau partid si trebuie sa se abtina de la orice incompatibilitate cu caracterul functiei. La randul lor, statele membre se angajeaza sa respecte acest caracter si sa nu caute sa influenteze membrii Comisiei in exercitarea atributiilor. De asemenea, comisarilor le este interzis ca, pe timpul exercitarii mandatului, sa realizeze orice activitate profesionala remunerata sau nu. La instalare ei isi iau angajamentul de a respecta, pe durata exercitarii functiei si dupa aceea, obligatiile decurgand din insarcinarea avuta, in special datoria de onestitate si de prudenta in ceea ce priveste acceptarea de anumite functii si avantaje.

Comisarii sunt numiti, incepand cu 1995, pentru un mandat de 5 ani, care poate fi reinnoit. Guvernele statelor membre, in consultare cu Presedintele Comisiei anterior desemnat - prin acordul comun al guvernelor si dupa consultarea Parlamentului - desemneaza celelalte personalitati pe care intentioneaza sa le numeasca in calitate de membri ai Comisiei. Presedintele si membrii Comisiei sunt supusi impreuna, colectiv, votului de aprobare din partea Parlamentului. Dupa aceasta aprobare ei sunt numiti, de comun acord, de guverne. Comisia trebuie sa  cuprinda cel putin un resortisant de fiecare stat membru, fara ca numarul membrilor avand nationalitatea unui stat sa fie mai mare de doi.

In practica, fiecare comisar primeste o responsabilitate speciala cu privire la un sector anume al activitatii comunitare, potrivit articolului 12 din Regulamentul interior (din 17 februarie 1993) al Comisiei. In cadrul Comisiei este instituit, prin acelasi Regulament, un sistem de delegare de competenta. Astfel, Comisia poate, cu conditia ca principiul raspunderii colegiale sa fie pe deplin respectat, sa abiliteze pe unul sau mai multi dintre membrii sai, sa ia in numele si sub controlul sau masuri de gestiune si de administrare clar definite si in special acte preparatorii la o decizie de luat ulterior de catre membrii Comisiei. Ea mai poate sa insarcineze pe unul sau mai multi dintre membrii sai, in acord cu presedintele, sa adopte textul definitiv al unui act sau al unei propuneri de supus celorlalte institutii, al carei continut ea l-a definit in cursul deliberarilor sale.

Cel mai prestigios si mai influent post  din Comisie este cel al Presedintelui. Cu toate ca deciziile importante sunt luate colectiv, Presedintele este reprezentantul Comisiei in dialogul cu alte structuri institutionale, cu alte state. In nominalizarea sa, rolul cel mai important il are Consiliul European, pe baza propunerilor facute de catre statele membre; investitura este supusa aprobarii Parlamentului.

Comisia dispune de un Secretariat General, care are sarcina sa-l asiste pe Presedinte in indeplinirea atributiilor privitoare la coordonarea activitatilor interne si asigurarea relatiilor curente cu celelalte institutii.

Personalul administrativ al Comisiei este cel mai numeros din structura administrativa a UE. Din 26.400 functionarii UE in 1993, aproape 18.000 lucrau pentru Comisie 12.000 in administratie, 3.400 in cercetare si dezvoltare tehnologica, iar 1.600 erau traducatori si interpreti. Majoritatea lor isi desfasoara activitatea la Bruxelles, sunt angajati prin concurs. Cei de grad A sunt clasificati pe o scala de 8 puncte in care varful este A1 pentru Directori generali si A8 pentru noii angajati. In structura de cariera se respecta ordinea interioara si, in consecinta, majoritatea posturilor importante sunt obtinute prin promovari.

Activitatea Comisiei este impartita in mai multe domenii, asemanator cu ministerele unui guvern national. Fiecare comisar este responsabil de un anumit domeniu sau portofoliu si raspunde de departamentul numit Directorat General. Cu exceptia agentiilor si serviciilor specializate, cum ar fi Biroul Statistic sau Centrul Comun de Cercetare, unitatile de baza ale Comisiei sunt Directoarele Generale.

Pe langa cele 23 de Directorate Generale in structura Comisiei mai intra:

Biroul Statistic,

Biroul Juridic,

Biroul de traduceri,

Biroul pentru ajutor umanitar al Comunitatilor,

Servicii etc.

Marimea si organizarea interna a unei Directii Generale variaza, de regula, intre 150 si 450 persoane. Importanta si specializarea Directoratului General hotaraste dimensiunea acestuia. Pentru a se adapta la noile cerinte si pentru a-si mari eficienta, structura organizatorica a DG se modifica destul de des.

Structura ierarhica in Comisie este urmatoarea:

1. Directoratele Generale, conduse de Directori generali, care raspund in fata comisarului sau comisarilor;

2. Compartimentele conduse de sefi de compartiment care raporteaza Directoratului corespunzator.

O problema structurala provine din pozitia intermediara in care se afla comisarii. Ei sunt superiori secretarilor permanenti si inferiori ministrilor din punct de vedere decizional. In timp ce sunt principalii purtatori de cuvant ai Comisiei in domeniul politicii lor, ei nu sunt membri ai Consiliului de Ministri, institutia care ia deciziile politice finale in probleme importante. In plus, nu poate fi vorba de responsabilitatea individuala a comisarilor, asa cum este cazul ministrilor. Comisia are responsabilitate colectiva, fapt ilustrat de demiterea ei in cazul unei motiuni de cenzura votate de Parlament. Responsabilitatea colectiva pare a fi pozitiva, pe de o parte, deoarece deciziile si propunerile Comisiei se iau colectiv si nu in numele unui comisar individual, dar in acelasi timp este si negativa, deoarece este dependenta de Consiliul de Ministri.

Deciziile

Deciziile in cadrul Comisiei se iau, de obicei, de catre grupuri de comisari, chiar daca fiecare are raspundere directa numai pentru anumite domenii. Colegiile sunt formate, dupa caz, dintr-un numar mai mare sau mai mic de comisari, in functie de materia in care urmeaza a se adopta decizia respectiva. Aici opereaza principiul raspunderii colective. Sedintele in plenul Comisiei sunt destinate dezbaterii celor mai importante probleme. Pentru celelalte reunirea sefilor de Cabinet este suficienta. Presedintele Comisiei convoaca sedintele si le stabileste ordinea de zi.

Procedura scrisa. Fiecare comisar face propunerile pe care le considera necesare domeniului pe care-l coordoneaza si le comunica in scris, celorlalti comisari. Acestia, la randul lor, pot formula observatii si pot propune amendamente. Daca nu formuleaza observatii ori amendamente, propunerile se considera adoptate, devenind decizii ale Comisiei, fara a mai urma o alta procedura. Daca se formuleaza amendamente, propunerile urmeaza a fi discutate in plenul Comisiei;

Procedura delegarii  este cea in cadrul careia un comisar poate actiona in numele altuia pentru probleme de gestiune sau administrare, folosindu-se sistemul mandatarii.

Hotararile Comisiei se iau cu o majoritate de 11 voturi din cele 20, iar cvorumul de prezenta este de 11.

Comisia actioneaza independent in indeplinirea atributiilor sale. Intr-o serie de cazuri este necesar o procedura de consultare cu alte organisme comunitare, obligatie care rezulta fie din tratate, fie din alte acte comunitare. Astfel, consultarea Consiliului este obligatorie, mai ales in domeniul CECO.

In exercitarea puterilor pe care Consiliul i le incredinteaza, Comisia procedeaza la consultarea organismelor comunitare, a statelor membre sau a unor comitete compuse din reprezentantii acestora, experti sau reprezentanti ai partilor interesate. Consiliul a stabilit trei proceduri specifice pe care Comisia le respecta in luarea hotararilor, implicand comitete consultative (advisory committe), comitete de administrare (managing comitee) si comitete de reglementare (regulatory comitee).

Sunt posibile, variante ale acestor modele de parcurgere. Daca proiectul nu este controversat, sau daca trebuie rezolvata o urgenta, procesul se simplifica. Unele dintre proceduri permit Comisiei sa dea imputernicire catorva comisari, sa decida in locul tuturor. O alta este procedura scrisa dupa care proiectul se trimite comisarilor si se adopta oficial daca nu se ridica nici o obiectie intr-un interval de timp suficient, de obicei o saptamana. Proiectele urgente se pot adopta prin procedura scrisa urgenta.

Comisia este institutia cu o pozitie centrala in UE.

[1] Virginia Marinescu, G. E. Marinescu, Uniunea Europeana - proiect si devenire, Ed. AntetXX Press, p. 46.

[2] Prof. univ. dr. Nicolae Paun, Ciprian Paun, Dezvoltarea institutionala in uniunea europeana, in Istoria constructiei europene, vol. 1,  Editura Fundatiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2000, p. 152 si urm.

[3] Prof. univ. dr. Nicolae Paun, Ciprian Paun, Dezvoltarea institutionala in uniunea europeana, in Istoria constructiei europene, vol. 1,  Editura Fundatiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2000, p. 160 si urm.