Conceptul de guvernanta in viziunea neoinstitutionalismului

Conceptul de guvernanta in viziunea neoinstitutionalismului

Clasificarea institutiilor permite o intelegere mai buna a rolului lor in economie si societate, a mecanismelor de infiintare, modificare si desfiintare a institutiilor, a factorilor care determina schimbarile de ordin institutional, a raporturilor intre institutii si a raporturilor lor cu populatia sau societatea civila. Pentru a masura dezvoltarea institutionala si a monitoriza constructia institutionala la nivel national s-a impus la mijlocul anilor '90 conceptul de guvernanta, care se bazeaza pe fundamentele teoretice ale neoinstitutionalismului istoric. Conceptul de guvernanta are o natura interdisciplinara, multe interpretari sau definitii si este greu de descifrat toata complexitatea si amploarea sa. In opinia lui R.Rhodes (1996), stiintele sociale atribuie conceptului de guvernanta sase intelesuri diferite: statul minimal, guvernanta corporativa, noul management public, buna guvernanta, sisteme social-cibernetice, retele autoorganizate.

Guvernanta la nivel statal sau national inseamna comportamentul si performanta autoritatilor publice, mai ales centrale. Unii autori restrang guvernanta la sfera guvernului, ministerelor si agentiilor guvernamentale, dar aceasta reprezinta o abordare ingusta si limitata, pentru ca la orice sistem de guvernare sau guvernanta participa si autoritati publice neguvernamentale, cum sunt autoritatile publice nesubordonate guvernului, autoritatile regionale si locale. Conceptul de guvernanta acopera de regula nu numai actorii publici ci si pe cei privati, nu numai moduri traditionale de guvernare sau diverse tipuri de structuri ierarhice ci si retele de actori publici si/sau privati, precum si diverse aranjamente de exercitare a puterii sau autoritatii.

In opinia lui D.Kaufmann (1999), guvernanta ar reprezenta traditiile (institutii neoficiale) si institutiile oficiale care exercita autoritatea intr-o tara. Aceasta inseamna ca autoritatile publice centrale trebuie sa formuleze si sa implementeze politici si strategii, dar acest proces ar trebui sa implice actori privati (grupuri de interese) si societatea civila, prin aranjamente de ordin institutional si prin implicarea consistenta a lor in guvernarea economica si sociala. Tot Daniel Kaufmann (2003) vede un decalaj major in reformarea guvernantei, in sensul unei divergente crescande intre abilitatea tehnocratica a factorilor de decizie politica de a implementa politici economice traditionale si inabilitatea sau lipsa de vointa de a realiza reforme ale guvernantei care necesita schimbari institutionale si de politici radicale. In acest fel ar exista un deficit al guvernantei in multe tari, cresterea economica si a veniturilor nedepinzand de calitatea guvernantei. Pentru Daniel Kaufmann este evident progresul lent sau contraperformanta guvernantei in cele mai multe tari si regiuni, ceea ce ar impune o regandire a sa indeosebi pe linia rolului sectorului privat in sprijinirea autoritatilor publice pentru perfectionarea managementului si politicilor publice.

Definitiile Bancii Mondiale si Comisiei Europene sunt poate cele mai potrivite pentru a intelege si caracteriza conceptul de guvernanta, Banca Mondiala (1994) definind guvernanta ca maniera in care puterea se exercita in managementul resurselor economice si sociale, iar Comisia Europeana (2001) caracterizand guvernanta europeana multinivel drept un ansamblu de reglementari, procese, comportamente care afecteaza puterile exercitate in cadrul UE, dar si drept un sistem complex de interactiuni intre institutii comunitare si institutii nationale (nivel vertical), intre actori publici si privati (nivel orizontal). Principiile bunei guvernante la nivel comunitar definite in Cartea Alba a Guvernantei Europene din 2001 sunt: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea, coerenta, ele fiind aplicabile in primul rand institutiilor europene.

Guvernanta este deseori asociata managementului resurselor publice, dar totusi sfera ei este, fara indoiala, mai cuprinzatoare si orice definitie nu este perfecta si nu poate acoperi toate aspectele acestui concept. In functie de nivelul performantelor, guvernanta poate fi caracterizata drept performanta sau buna si drept neperformanta sau proasta. Sunt mai multe criterii de apreciere a performantelor, inclusiv indeplinirea criteriilor de aderare la UE (cele patru seturi). Buna guvernanta are, conform Comisiei Economice si Sociale a ONU, urmatoarele caracteristici: participarea directa sau indirecta a populatiei sau societatii civile la guvernare, domnia legii sau aplicarea impartiala a legii de catre autoritati independente, transparenta sau accesibilitatea informatiilor, disponibilitatea institutiilor fata de solicitari, atingerea unui consens larg pe problemele esentiale si pe perspectivele de dezvoltare pe termen lung, echitatea si incluziunea sociala, eficacitatea si eficienta, raspunderea sau responsabilitatea fata de cetateni, parteneri, alte organizatii sau institutii.   

Proasta guvernanta reflecta interventiile exagerate ale guvernului in domeniul economic si social, reglementarile excesive, ineficiente sau preferentiale, lipsa de transparenta si raspundere, coruptia si folosirea in interes personal a autoritatilor statului, politici si strategii ineficace, franarea reformelor institutionale si politice, distorsionarea climatului concurential si afectarea performantelor economice. Un concept introdus de M.Olson (1965, 1982) -"capturarea" statului - indica o anumita dimensiune a coruptiei, pe care BERD a definit-o drept influentarea reglementarilor oficiale de catre firme private, in favoarea lor, prin mituirea unor oficiali guvernamentali si functionari publici. Intr-o perioada de tranzitie buna guvernanta se reflecta in viteza, calitatea si profunzimea reformelor economice si institutionale, in consolidarea structurilor pietei libere, in performanta economica si sociala, in cresterea nivelului de trai. Daca constructia institutionala conduce la o buna guvernanta, ea ar trebui sa se reflecte in calitatea politicilor, strategiilor, reglementarilor promovate de institutii, in impactul acestora asupra economiei, societatii, populatiei. J.Ahrens (2002) identifica patru componente ale constructiei institutionale:

cresterea capacitatii de guvernare si a competentelor statului privind protejarea drepturilor de proprietate, respectarea conditiilor contractuale, implementarea reformelor economice;

stabilirea limitelor pentru autoritatea statului, cu acopul de a evita comportamentul abuziv si distorsionant;

constituirea de capabilitati si de competente de ordin tehnic, administrativ, politic pentru implementarea politicilor si reformelor;

crearea institutiilor economice pentru sutinerea si consolidarea pietelor.

Daca constructia si dezvoltarea institutionala stau la baza bunei guvernante, atunci schimbarile de ordin institutional sunt extrem de importante pentru orice stat sau structura de guvernare. In cazul economiilor in tranzitie, aplicarea conceptului bunei guvernante permite evaluarea calitatii activitatii guvernului si a eficientei politicilor economice si sociale. Indicatorii calitatii institutionale sau ai bunei guvernante au fost dezvoltati pentru a surprinde impactul pe care il are sistemul de guvernare asupra dezvoltarii economice si sociale. Indicatorii au valoarea sau utilitatea lor in pofida disputelor legate de deficientele de ordin metodologic, tehnic si conceptual. Filtrarea indicatorilor prin prisma criteriilor de aderare la UE pentru a evidentia decalajul de ordin institutional permite unele aprecieri critice privind gradul de relevanta al indicatorilor si impune impartirea lor in trei grupe: politici, economici si juridici. Indeplinirea criteriul economic - economie de piata functionala si competitiva - cuplat cu criteriul reformei administratiei publice inseamna constructie de institutii economice sau administrative, dar si absorbtia acquis-ului comunitar impune infiintarea si reformarea multor institutii, unele specifice numai UE, pentru a elabora si implementa numeroase politici sectoriale, unele concepute la nivel comunitar.