Conceptul guvernantei multinivel

Conceptul guvernantei multinivel

Descrisǎ de unii autori drept o constructie atipic si originalǎ, Comunitatea Europeanǎ se caracterizeazǎ printr-o formǎ unicǎ, revolutionarǎ de guvernantǎ, care necesitǎ utilizarea unor concepte noi, capabile sǎ defineascǎ complexitatea si particularitǎtile acestui nou sistem de guvernare. In 1993 Gary Marks lanseazǎ conceptul de guvernantǎ multinivel, la care si-au adus o contributie notabilǎ si autori ca Hooghe, Grande, Scharpf, Kohler-Koch, Leibfried, Pierson, Jachtenfuchs, Héritier, Benz, Eberlein, J.Peterson, J Weiler, Peters, Pierre. Scharpf aprecia in 1999 cǎ acest concept, in contrast cu teoria neofunctionalistǎ si cu cea a interguvernamentalismului liberal, relevǎ problemele esentiale pentru guvernanta comunitarǎ: a) legitimitatea democraticǎ a procesului politic comunitar; b) distribuirea puterii si capacitatea de rezolvare a problemelor de cǎtre factorii de decizie (policy makers) comunitari.

Pentru a analiza mai detaliat rolul institutiilor in sistemul de guvernare comunitar s-au folosit si alte concepte, am putea spune inrudite cu cel al sistemului de guvernare multinivel. Unul dintre ele este cel al guvernantei tip retea folosit de Börzel in 1997, cu variantele de stat retea (Castells 1998), tipologie retea a guvernantei (Kohler-Koch 1999), sistem de guvernare in formǎ de (tip) retea (Ansell 2000). In pofida unor mici nuantǎri inerente, toate abordǎrile respective subliniazǎ faptul cǎ arhitectura institutionalǎ si procesul de elaborare a politicilor in UE sunt caracterizate de douǎ dimensiuni : a) dimensiunea politicǎ, UE fiind dominatǎ de un mod neierarhic de luare a deciziilor (de politicǎ), iar actorii de la nivelurile inferioare - national si subnational - constituie o parte integrantǎ a procesului de decizie la nivel supranational; b) dimensiunea socialǎ, participarea la luarea deciziei se extinde dincolo de birocratii indreptǎtiti s-o facǎ, iar actorii privati - lobbisti, grupuri de interese, ONGuri - joacǎ un rol proeminent in elaborarea politicilor publice. Totusi trebuie precizat cǎ actori de genul lobbistilor si grupurilor de interese nu pot fi asimilati cu usurintǎ asa-numitei societǎti civile, cum sunt de exemplu ONG-urile si sindicatele. In privinta importantei rolului jucat de acestia opiniile sunt destul de divergente, cu solide argumente pro si contra, in functie de politicile comunitare luate in discutie.

Chris Ansell considerǎ cǎ un sistem de guvernare tip retea este o structurǎ in care atat organizarea statalǎ cat si cea societalǎ este dezagregatǎ vertical si orizontal, ca in pluralism dar conexatǎ prin schimb cooperativ, ca in corporatism (Ansell, 2000). In logica acestui tip de guvernantǎ stǎ reunirea unor actori diferiti in jurul unor proiecte specifice orientate cǎtre solutii institutionale. Aceste echipe de proiect ar depǎsi limitele de ordin organizational si granitele dintre interesul public si cel privat. Actorii guvernamentali cu o pozitie centralǎ in pǎienjenisul conexiunilor interorganizationale vor asigura o conducere (leadership) adecvatǎ in alcǎtuirea si ghidarea acestor echipe de proiect. Desi aceste trǎsǎturi ale guvernantei tip retea se intalnesc si la nivel national, unde nu sunt ierarhii ideale si unde grupurile de interese sunt un factor important in procesul de elaborare a politicilor, totusi in cazul UE ele sunt esentiale pentru relevarea specificului guvernantei comunitare.

Conceptul guvernantei tip retea aplicat UE are si unele minusuri, dintre care cel mai important ar fi neglijarea variabilelor de ordin institutional. Rolul institutiilor in procesul de elaborare si implementare a politicilor a fost relevat de promotorii (neo)institutionalismului in cadrul stiintelor politice, economice, sociale (March, Olson, Hall, Taylor), care considerǎ cǎ institutiile nu sunt doar locuri unde-si desfǎsoarǎ activitatea actorii politici ci joacǎ un rol deosebit de activ prin stabilirea de reguli si norme, prin alocarea de resurse si exercitarea unei anumite autoritǎti, prin structurarea oportunitǎtilor pentru actiunea politicǎ. Conceptual institutionalismul se poate aplica foarte bine studiului institutiilor europene si procesului de integrare europeanǎ (Bulmer, Kerremans, Pierson, Jactenfuchs, Pollack), iar aspectele institutionale au fost bine evidentiate de teoreticienii sistemului de guvernare multinivel.

Partizanii conceptului de guvernare tip retea ca si cei ai sistemului de guvernare multinivel au, in pofida unor deosebiri, si opinii comune privind sistemul de guvernare comunitar si aspectele procesului politic comunitar, in special legate de fragmentarea si descentralizarea puterii, interdependenta intre actori si institutii, dar si privind eficacitatea, puterea de decizie si responsabilitatea de ordin democratic (Grande, 2001). Un sistem de guvernare tip retea sau multinivel trebuie analizat prin prisma functionǎrii sale eficiente, a celor care au puterea de decizie si a beneficiarilor politicilor, a complexitǎtii si diferentierii sale, a responsabilitǎtii democratice a institutiilor sau actorilor implicati.

Simon Bulmer a acceptat ideea cǎ in explicarea ecuatiei sistemului de guvernare sau guvernantei comunitare in afara conceptelor de retea si multinivel si-au adus contributia concepte sau teorii de genul neoinstitutionalismului, interguvernamentalismului liberal a lui Moravcsik, teza fuziunii a lui Wessels (Bulmer, 2004).

Conceptul de guvernantǎ multinivel isi trage seva din analiza cadrului institutional al elaborǎrii politicilor comunitare si al procesului politic comunitar si pleacǎ de la prezumtia cǎ sistemul de guvernare comunitar are un grad inalt de diferentiere si integrare atat vertical cat si orizontal. Puterea politicǎ este distribuitǎ peste diverse niveluri teritoriale si peste diverse sfere functionale de luare a deciziei, depǎsind jurisdictiile formale, fiind constituitǎ dintr-un mare numǎr de actori juridic independenti si functional interdependenti, institutii si sfere de luare a deciziei. Chris Ansell considerǎ cǎ guvernanta multinivel este focalizatǎ pe interpǎtrunderea unor retele suprapuse care actioneazǎ simultan in sfere functionale multiple si la scǎri geografice multiple (Ansell, 2000) Diferentierea institutionalǎ se regǎseste in organizatii ierarhice, dar nu orice sistem multinivel este neapǎrat ierarhic.

UE se deosebeste de alte organizatii internationale de tip institutional nu prin diferentierea internǎ sau prin faptul cǎ este un sistem multinivel ci pentru cǎ reprezintǎ un tip distinctiv de sistem multinivel cu trei caracteristici principale (Marks, Hooghe si Grande).Evitand cu grijǎ abordǎrile de tip doctrinar si exprimarea preferintei pentru vreuna din teoriile funamentale ale integrǎrii europene, Comisia Europeanǎ este preocupatǎ de analiza guvernantei comunitare si a modalitǎtilor de perfectionare a sa. Ea a definit intr-o comunicare recentǎ a sa guvernanta europeanǎ drept un set de principii si instrumente pentru procesul de luare a deciziei pe fondul existentei unor straturi multiple de actori si decidenti in cadrul UE: institutiile europene la nivel supranational (comunitar), guvernele si parlamentele nationale la nivel national (statelor membre), autoritǎtile regionale si locale la nivel subnational, dar si actori ca grupurile de interese si societatea civilǎ. Totusi actorii si decidentii majori sunt institutiile comunitare si statele membre, care au rolul si influenta cea mai mare in cadrul guvernantei europene. In cazul specific al UE Comisia considerǎ cǎ guvernanta multinivel sau multistratificatǎ inseamnǎ coexistenta si impletirea catorva niveluri de guvernantǎ.

Abordǎrile doctrinare consacrate - federalism, neofunctionalism si supranationalism, interguvernamentalism - sunt focalizate mai pregnant pe dinamica procesului de integrare, factorii de influentǎ, actorii implicati si rolul lor, raporturile intre statele nationale si institutiile comunitare, dar mai putin pe particularitǎtile sistemului de guvernare comunitar. Spre exemplu Caporaso si Keller, doi adepti ai interguvernamentalismului au recunoscut cǎ structura institutionalǎ existentǎ si modificǎrile acesteia influenteazǎ politicile si procesele de luare a deciziei din cadrul Comunitǎtii Europene, implicit functionarea sistemului de guvernare comunitarǎ. Teoreticienii federalismului incearcǎ sǎ gǎseascǎ unele analogii intre federalismul clasic si neofederalismul comunitar pe baza teoriei sistemului de guvernare multinivel sau multistratificat. Indiferent cǎ s-au identificat sau nu cu o anumitǎ doctrinǎ analistii sistemului de guvernare comunitarǎ au incercat sǎ scoatǎ in relief rolul vital al institutiilor europene in stabilirea directiilor sau cadrului strategic de dezvoltare economicǎ, in elaborarea politicilor si in implementarea legislatiei si politicilor comunitare. In anii ' 90 J. Peterson a ajuns la concluzia cǎ o singurǎ teorie sau doctrinǎ nu poate explica in mod satisfǎcǎtor sistemul de guvernare al UE, iar Simon Hix a fǎcut o distinctie clarǎ intre procesul politic din cadrul institutiilor europene si procesul politic al    integrǎrii europene.

Dupǎ Maastricht procesul de integrare a depǎsit sfera low politics (economic si social) intrand in sfera high politics (politica externǎ, de apǎrare, justitie si afaceri interne - pilonii 1 si 2 ai UE). Deja termenul de Europǎ unitǎ este asociat nu numai unei comunitǎti economice supranationale ci si integrǎrii politice, militare, sociale, culturale, in pofida opozitiei acerbe a nationalistilor deghizati in antieuropeni, suveranisti, antifederalisti. Iar Europa unitǎ nu inseamnǎ doar o comunitate regionalǎ limitatǎ geografic ci si o comunitate pan-europeanǎ care sǎ inglobeze o mare diversitate de popoare si natiuni, culturi si religii. Unitate prin diversitate, aceasta pare a fi lozinca cǎlǎuzitoare pentru cei ce vor o Europǎ unitǎ, insǎ acest principiu a fost implementat cu succes si in SUA.

Conceptul de guvernantǎ multinivel a fost introdus relativ recent in stransǎ legǎturǎ cu teoria institutionalistǎ si pentru a contracara minusurile teoriei neofunctionaliste si indeosebi ale celei interguvernamentaliste, care au subestimat rolul unor actori si au supraevaluat rolul altora. Gary Marks, Liesbet Hooghe si Edgar Grande au evidentiat trei trǎsǎturi principale ale guvernantei multinivel:

a) arhitecturǎ institutionalǎ neierahizatǎ, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii si domeniile nu sunt ierarhizate ca in cazul relatiilor sau organizatiilor interguvernamerntale traditionale. Edgar Grande apreciazǎ cǎ institutiile supranationale nu sunt superioare ierarhic statelor membre, iar acestea din urmǎ si regiunile din cadrul lor nu sunt subordonate institutiilor supranationale. Raporturile dintre diferitele niveluri si domenii sunt caracterizate printr-un grad inalt de interdependentǎ institutionalǎ si functionalǎ. Aceastǎ interdependentǎ intre UE, statele membre si regiunile din cadrul lor reprezintǎ o stransǎ cuplare institutionalǎ intre institutiile supranationale si cele nationale, care are la bazǎ si douǎ principii structurale esentiale ale dreptului comunitar: a) principiul cooperǎrii intre UE si statele membre b) principiul repartizǎrii competentelor, unde regǎsim si subsisdiaritatea.

In opinia lui Scharpf actorii si institutiile supranationale si nationale formeazǎ un sistem integrat de luare a deciziei, ceea ce inseamnǎ cǎ actorii nationali sunt omniprezenti in negocierea si luarea deciziilor la nivel comunitar, insǎ actorii nationali si cei subnationali au si un rol decisiv in implementarea deciziilor(politicilor) luate la nivel supranational. O coordonare a politicilor nationale se face la nivel supranational prin metoda deschisǎ de coordonare si marile linii directoare, nemaivorbind de politicile comune unde autoritatea nivelului supranational pe lina elaborǎrii si supravegherii implementǎrii lor este evidentǎ. Indiferent cǎ sunt implicate competente exclusiv comunitare, partajate in comun, exclusiv nationale existǎ deci o interactiune puternicǎ intre diferitele niveluri de guvernantǎ in procesul de luare a deciziei. Intrebarea fireascǎ este dacǎ si nivelul subnational are un rol important in procesul decizional la nivel comunitar. Peters si Pierre considerǎ cǎ actorii regionali si locali (nivelul subnational) pot ocoli nivelul national pentru a-si promova interesele la nivel supranational, avand un rol consultativ prin cele douǎ institutii specifice, Comitetul Economic si Social si Comitetul Regiunilor, in timp ce grupurile de interese, societatea civilǎ, alti actori recurg la o activitate intensǎ de lobby la nivel european.

b) caracterul neierahic al procesului de luare a deciziilor, proces care se bazeazǎ pe negocieri intre actorii principali si pe principiul consensului si al votului nemajoritar. In cazul unei aranjament institutional integrat caracterul ierarhic ar afecta legitimitatea deciziilor si ar ridica sensibil costul implementǎrii lor. In deciziile sau domeniile de importantǎ majorǎ se ajunge de regulǎ la un acord pe baza consensului. B. Kohler-Koch vede sistemul comunitar ca unul nemajoritar bazat pe negocieri cuprinzǎtoare cu implicarea atat a institutiilor comunitare cat si a actorilor economici si sociali, guvernele nationale si executivul UE (Comisia) nereprezentand culmea ierarhicǎ    in luarea deciziilor ci doar mediatori in arbitrarea unor interese concurente si catalizatorii proiectǎrii politicilor comune. Andrew Moravcsik conexeazǎ caracterul neierarhic cu rolul major al guvernelor nationale in procesul de luare a deciziei la nivel supranational (vezi importanta Consiliului European si a Consiliului de Ministri), sistemul mutinivel al UE bazandu-se pe negociere, in care competenta si calificarea determinǎ rezultatele si nu puterea ierarhicǎ.

Impunerea votului cu majoritate calificatǎ in Consiliul de Ministri si chiar in Consiliul European ridicǎ chestiunea caracterului consensual al luǎrii deciziilor, care se mentine in domeniile de mare importantǎ si mai ales pentru Consiliul European. Votul cu majoritate calificatǎ suplimenteazǎ acest caracter consensual si faciliteazǎ luarea mai rapidǎ a deciziilor printr-o majoritate reprezentativǎ si relevantǎ. Desigur cǎ eterogenitatea de ordin economic, social, cultural caracteristicǎ UE si accentuatǎ de valurile succesive de lǎrgire ar fi trebuit sǎ constituie o barierǎ in calea extinderii votului cu majoritate calificatǎ, dar realitatea a demonstrat cǎ aceastǎ procedurǎ este deosebit de eficientǎ si necesarǎ pentru progresul mai rapid al integrǎrii si pentru asigurarea operativitǎtii luǎrii deciziilor in domenii extrem de importante de politicǎ sectorialǎ.

In analiza guvernatei multinicel sau multistratificate J.Peterson face o distinctie clarǎ intre tipurile de decizie luatǎ, intre cele constitutionale si strategice pe de o parte si cele curente pe de altǎ parte. Primele implicǎ mai mult Consiliul European iar ultimele mai mult Consiliul de Ministri si Parlamentul European. Abordǎri doctrinare de tipul neofunctionalismului si interguvernamentalismului sunt utile pentru explicarea deciziilor istorice majore in cadrul UE, insǎ mai putin pentru deciziile legate de procesul de elaborarea a politicilor comune.

c) dispersia dinamicǎ a autoritǎtii, competentele de luare a deciziei sunt impǎrtite intre actori situati la diverse niveluri teritoriale (Marks si Hooghe). Edgar Grande afirmǎ cǎ guvernanta multinivel ar avea un caracter dinamic datoritǎ faptului cǎ functiile si competentele la diferite niveluri nu au fost si probabil nici nu vor fi fixate precis, iar Beate Kohler-Koch (1999) nu vede guvernanta europeanǎ drept o structurǎ stabilǎ, ci una variabilǎ in timp si in functie de domeniile de politicǎ implicate. Pentru cǎ interactiunile intre diferitele niveluri ale guvernantei (multinivel) nu sunt disciplinate de norme constitutionale ar exista o puternicǎ concurentǎ pentru competente, care conferǎ dinamism guvernantei (Grande, Maynitz, Peters, Pierre). Pentru a ilustra aceastǎ concurentǎ pentru competente a fost datǎ ca exemplu functionarea pietei interne, unde autoritatea statelor membre ar fi una limitatǎ sau ingrǎditǎ, iar pe baza prevederilor articolului 95 al tratatului institutiile comunitare au armonizat legislatia statelor membre pentru stabilirea si functionarea pietei unice. Trebuie totusi precizat cǎ tratatul constitutional redactat de Conventia Europeanǎ in perioada martie 2002-iulie 2003 si finalizat de Conferinta Interguvernamentalǎ in 2004 a incearcat o delimitare mai precisǎ a competentelor intre nivelul comunitar si cel national, lucru care s-a reflectat pozitiv in continutul Tratatului de la Lisabona.

Pentru a intelege mai bine dispersia dinamicǎ a autoritǎtii sau caracterul dinamic al guvernantei diversi autori fac trimitere la dinamica sistemelor politice federale, care provine din coexistenta si interactiunea diferitelor niveluri ale guvernantei. In opinia lui Daniel Elazar autoritatea constitutionalǎ, care poate schimba reglementǎrile oficiale privind puterile in materie de luare a deciziilor, este in cazul guvernantei federale divizatǎ intre autoritǎti aflate la diferite niveluri. Totusi interactiunile intre diferitele niveluri sunt disciplinate de norme constitutionale, or in cazul UE, desi existǎ tratate si jurisdictii, relatiile si interactiunile intre diferitele niveluri ale guvernantei sunt mult mai variabile si mai flexibile, iar conflictele de ordin institutional legate de distribuirea competentelor sunt permanente si acute. Maynitz a apreciat cǎ suprapunerea de jurisdictii si puterile partajate au condus la aceastǎ concurentǎ acerbǎ pentru competente, sarcini si resurse intre diferitele niveluri ale guvernantei comunitare.

Dispersia dinamicǎ a autoritǎtii a fost analizatǎ in corelatie cu aranjamentele jurisdictionale. Gary Marks si Liesbet Hooghe, investigand alocarea jurisdictionalǎ a autoritǎtii (Hooghe, Marks, 2001), au focalizat pe numǎrul de jurisdictii asupra persoanelor fizice pe un anumit teritoriu, puterea fiscalǎ, relatiile de putere oficiale si neoficiale intre jurisdictii. Numǎrul de jurisdictii nu este relevant in privinata alocǎrii competentelor in materie de politici. Autori ca Marks, Hooghe, Schmitter, Lindberg, Scheingold, Deutsch, Polack au analizat alocarea autoritǎtii in domeniul politicilor si indeosebi rolul autoritǎtilor comunitare si cel al autoritǎtilor nationale.

Intr-un sistem de guvernare multinivel puterea exercitatǎ asupra resurselor, indeosebi fiscale, este extrem de importantǎ, iar mǎsurarea precisǎ a rolului fiscal al unei jurisdictii se poate face prin intermediul nivelului veniturilor si cheltuielilor fiscale (inainte si dupǎ transferuri), prin influenta jurisdictiei asupra definirii bazei de impozitare sau impunerii de impozite prin caracterul obligatoriu sau discretionar, conditionat sau neconditionat al transferurilor cǎtre si dinspre alte jurisdictii.

Pentru a intelege mai bine complexitatea si natura luǎrii deciziei intr-o guvernantǎ multinivel trebuie analizatǎ interactiunea sau raporturile dintre diferitele jurisdictii, care pot fi de ordin ierarhic, de dependentǎ reciprocǎ sau asimetricǎ, de independentǎ relativǎ, cu caracter oficial sau neoficial. Un analist al federalismului de talia lui William Riker a sesizat destul de corect cǎ intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sistemul centralizat al partidelor politice influenteazǎ luarea deciziei la diferite niveluri si conferǎ guvernantei un caracter mai centralizat decat apare in mod oficial. In cazul UE partidele politice sunt mai influente la nivel national decat la nivel supranational, grupurile politice din Parlamentul European exercitǎ o anumitǎ tutelǎ politicǎ asupra partidelor din tarile membre, dar sistemul nu este comparabil cu cel din SUA sau Canada.

Intr-o guvernantǎ multinivel de tip federal sau comunitar dispersia autoritǎtii peste jurisdictii multiple este mai eficientǎ si normativ superioarǎ monopolului statului national centralizat. Tipul de guvernantǎ multinivel in care dispersia autoritǎtii este limitatǎ la un anumit numǎr de jurisdictii nesuprapuse pentru un numǎr limitat de niveluri, jurisdictii care se evidentiazǎ a fi permanente sau stabile si cu sarcini multiple, este specific atat statelor federale cat si Comunitǎtii Europene. Guvernanta comunitarǎ este un sistem multinivel cu particularitǎti distincte in care autoritatea in materie de decizie si/sau politicǎ specificǎ este dispersatǎ sau impǎrtitǎ pe cele 3 niveluri teritoriale: comunitar, national si subnational dar si pe un spectru larg de actori (publici si privati).

In conditiile integrǎrii europene si regionalizǎrii se ridicǎ chestiunea rolului    (autoritǎtii) statului national in luarea deciziei, mai ales in domeniul politicilor economice si sociale. Un anumit transfer al autoritǎtii acestuia la nivel supranational (comunitar) si subnational este evident, dar rolul autoritǎtilor guvernamentale nationale se mentine deosebit de important in cadrul Comunitǎtii Europene prin prisma interguvernamentalismului reprezentat de Consiliul European si Consiliul de Ministri. Desi fenomene majore, cum sunt globalizarea si integrarea regionalǎ, diminueazǎ autoritatea statului national, acesta continuǎ sǎ joace un rol cheie in guvernanta nationalǎ, comunitarǎ si globalǎ, iar disolutia sa pe continetul european este greu de anticipat intr-un viitor previzibil. Robert Keohane si Joseph Nye nu vedeau inlocuirea statului national ca instrument esential al guvernanteri nationale, comunitare si globale ci doar acompanierea sa de alti actori semnificativi ai acestei guvernante.

In viziunea lui Edgar Grande cele 3 caracteristici ale guvernantei multinivel a UE au unele consecinte importante asupra sistemului de guvernare. Astfel ar exista o cerintǎ imperioasǎ pentru coordonarea politicilor, atat in ceea ce priveste diversele institutii cu competente oficiale cat si privind gama largǎ de actori sociali implicati intr-un anumit domeniu (de politicǎ). De asemenea se constatǎ o redistribuire partialǎ a puterii in cadrul organizatiilor implicate in favoarea actorilor care actioneazǎ la interfata dintre nivelurile si domeniile de luare a deciziei. Se observǎ si o crestere sensibilǎ a numǎrului de optiuni strategice pentru actorii implicati prin oferirea mai multor oportunitǎti pentru organizarea si mobilizarea "coalitiilor de sustinere", prin oferirea unor canale suplimentare pentru participarea politicǎ si prin oferirea de noi jocuri strategice. O altǎ consecintǎ ar fi cresterea importantei efectelor interactiunii intre diferite niveluri si domenii de luare a deciziei, care pot fi si negative si pozitive. O chestiune importantǎ este cea a legitimitǎtii democratice pe fondul lipsei de deschidere si transparentǎ a sistemelor de negociere si a deficientelor structurale in procesul de control democratic al luǎrii deciziilor rezultand din diferentierea puterii de luare a deciziei.