Consideratii generale privind constructia Uniunii Europene

Consideratii generale privind constructia Uniunii Europene

Misiunile sistemelor administrative publice se abordeaza in functie de aria sau raspandirea teritorial-geografica a functionarii lor. Anumite obiective sunt nationale si se indeplinesc in acelasi mod pe toata aria teritoriului national, cuprinsa intre granitele unei tari. Altele sunt regionale sau locale, limitate la un anumit areal din interiorul unei tari, cum este un oras, de exemplu. Competentele autoritatilor administrative insarcinate sa indeplineasca aceste misiuni sunt definite intr-o maniera mai mult sau mai putin explicita.

Evolutia sistemelor administrative, in cele mai multe state, a demonstrat faptul ca, sub presiunea solidaritatii nationale si a imperativelor de ordin tehnic, tendinta de nationalizare a unui numar insemnat de misiuni este din ce in ce mai mare. Sarcinile centrale sunt conferite, fie ministerelor, fie organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt indeplinite, atat de institutiile subordonate ierarhic organelor centrale sau de administratii specializate, cat si de organe descentralizate autonome.

Organele centrale nu pot sa indeplineasca, singure, sarcinile administrative, in fiecare punct al teritoriului; ele au nevoie de o retea publica locala pentru a-si exercita actiunea. Pentru amenajarea structurilor locale sunt necesare doua conditii:

1. actiunile administrative care se exercita pe ansamblul teritoriului trebuie sa fie omogene, pentru a nu pune in pericol, unitatea nationala; in acelasi timp, existenta aspiratiilor proprii, caracteristice anumitor teritorii, nu este necunoscuta administratiei, ea trebuie sa se adapteze la diversitatea structurilor pe care le coordoneaza;

2. descentralizarea administratiilor teritoriale, pornind de la caracterul divers al revendicarilor acestora. De regula, organele locale nu opteaza, in mod absolut, fie pentru unitate, fie pentru diversitate. Ele se straduiesc sa combine in diferite proportii, cele doua principii extreme, luate in considerare de catre orice sistem administrativ.

In anumite tari, cum este cazul Frantei, sistemele administrative au fost din totdeauna marcate de o tendinta profunda de centralizare. In alte state - ca S.U.A. si Germania - s-a optat pentru solutia federalizarii care lasa posibilitati largi de exprimare a autonomiei locale. Se poate admite, insa, ca evolutia actuala a condus la o anumita uniformizare a regimurilor administrative.

Astfel, in statele federale puterea de decizie s-a transferat in seama organelor locale. Pe de alta parte, statele centralizate au fost nevoite sa-si reconsidere structurile, deoarece centralizarea excesiva si autonomia absoluta conduc la o lipsa de comunicare intre organele de decizie nationale si cele locale.

Pe de alta parte, evolutia sistemelor administrative a fost marcata de tendinte de integrare, care au condus la crearea unor entitati si structuri supranationale in cadrul carora coabiteaza state unitare si state organizate sub forma de federatii. Istoria a cunoscut nenumarate tentative de formare a unor uniuni sau grupuri de tari, acestea avand caracter economic, politic sau militar; exemplele clasice ale istoriei europene sunt Germania sau Elvetia, dar in aceeasi masura se poate vorbi de integrarea statelor sud-americane, a celor africane sau din Asia de sud-est, precum si de zona libera de comert (NAFTA) creata in 1994 intre Canada, Mexic si S.U.A..

Integrarea s-a manifestat in diferite forme, iar sentimentul, care izvoraste din acest fenomen, isi gaseste expresia concreta in tendintele de concertare a intereselor; acestea au condus, in anumite circumstante, la crearea unor institutii politice si administrative comune.

Constructia administrativa actuala a Europei este rezultatul unui proces indelungat de evolutie si de negocieri care s-au finalizat prin semnarea in 1957 a Tratatului de la Roma; acesta a reprezentat actul de nastere a Comunitatii Economice Europene si totodata a unui sistem administrativ supranational, care s-a marit considerabil (de la 6 state semnatare la 15 in prezent).

Ideea integrarii europene a fost privita diferit in literatura de specialitate. G.Haberler

considera ca prin aceasta se asigura relatii economice mai stranse intre zonele respective. M. Byé era de parere ca a integra un ansamblu economic inseamna a face cat mai compatibile planurile centrelor de decizie care il compun.

Unii politologi si sociologi atribuiau integrarea fenomenului de teama, cu efect de realizare a securitatii colective. Altii vedeau in integrare un rezultat al ajungerii la punctul de "neintoarcere". Jan Tinbergen definea integrarea economica ca o centralizare, la nivel supranational, a unui numar de instrumente ale economiei politice, de preferinta ale celor care au efecte externe considerabile.

In acest context, desi generalul Charles de Gaulle era pentru unitatea Europei, avea sa afirme ca "niciunul dintre popoarele Europei nu va admite sa incredinteze destinul sau unui organ format in principal din straini

Sistemul administrativ al Uniunii Europene este format dintr-un complex de institutii supranationale, care urmareste sa promoveze pe teritoriile tarilor membre actiuni concertate la nivel guvernamental, dar in acelasi timp, sa menajeze suveranitatea politica si economica a statelor respective. Suprimarea intre tarile membre, a obstacolelor de natura politica, comerciala, fiscala, urmareste sa creeze o "piata comuna" in care producatorii si comerciantii sa concureze in conditii relativ egale.

Ca urmare a acestor profunde schimbari, Comunitatea Economica Europeana a devenit prima putere comerciala a lumii, detinand 15 % din exportul mondial (urmata fiind de S.U.A. - 12 % si Japonia - 9 %) si cea mai mare piata a lumii industrializate. Schimbarile intervenite in Europa dupa 1989 si noile aderari la C.E.E., au impus revizuirea cadrului legal instituit in 1957 si semnarea unui nou tratat la Maastricht in decembrie 1991.

Noul tratat a instituit sintagma "Uniunea europeana" in locul celei de "Comunitate Economica Europeana". El marcheaza "o noua etapa in procesul de dezvoltare a unei uniuni care creaza legaturi mai stranse intre popoarele Europei si in cadrul careia, deciziile sunt luate pe cat mai mult posibil, de catre cetateni".

In plan administrativ, scopul Uniunii Europene consta in:

promovarea progresului economico-social echilibrat si durabil, prin crearea unui spatiu fara frontiere interioare si prin intarirea coeziunii economice si sociale;

afirmarea propriei identitati pe scena internationala, prin punerea in aplicare a unei politici de aparare si de securitate comune, pentru toate tarile membre;

apararea drepturilor si intereselor cetatenilor statelor membre, prin instaurarea unei "cetatenii a Uniunii";

dezvoltarea unei stranse cooperari in domeniile justitiei si afacerilor interne.

Uniunea Europeana dispune de un cadru institutional unic care asigura coerenta si continuitatea actiunilor in scopul realizarii obiectivelor propuse, conservand si dezvoltand avutia comunitara. Uniunea respecta identitatea nationala a statelor membre ale caror sisteme de guvernare sunt fondate pe principii democratice.

Organizarea administrativa a Uniunii Europene este conceputa astfel incat sa sprijine derularea urmatoarelor actiuni:

realizarea unei politici comune in domeniul comertului, agriculturii, transporturilor si protectiei mediului;

eliminarea intre statele membre a taxelor vamale si a restrictiilor cantitative la intrarea si iesirea marfurilor;

asigurarea liberei circulatii a persoanelor, capitalurilor si marfurilor;

ocrotirea sanatatii si instituirea unei politici sociale comune.

Conform Constitutiei Europene, institutiile Uniunii sunt:

Parlamentul European;

Consiliul European;

Consiliul de Ministri (denumit "Consiliul");

Comisia Europeana

Curtea de Justitie;

Constitutia Uniunii Europene instituie: Banca Centrala si Curtea de Conturi. Organele consultative ale institutiilor UE sunt: Comitetul Economic European si Comitetul Regiunilor.

Atributiile institutiilor mentionate anterior sunt prezentate intr-o maniera simplificata in Figura nr. 1

INSTITUTIILE UE

Figura nr. 1

3.2. Structuri administrative publice centrale

in tari ale Uniunii Europene

Guvernul:rol, structura organizatorica, ĩnvestitura

Guvernul este, in lumea moderna componenta cea mai reprezentativa a oricarui sistem administrativ public. La randul sau, structura administratiei centrale in tarile vest-europene cuprinde trei categorii de organe:

ministere, care sunt organizate numai in subordinea Guvernului;

autoritati administrative autonome fata de Guvern;

alte organe centrale care pot fi organizate, fie in subordinea Guvernului, fie in subordinea unui minister.

Elementul fundamental al aparatului administrativ central este asadar Guvernul, indiferent daca avem de-a face cu state centralizate (Franta, Marea Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federatii (Germania). Consiliul de Ministri sau Guvernul, ca organ de sine statator, este o creatie a vremurilor moderne, el a aparut odata cu primele Constitutii si implicit cu Dreptul administrativ propriu-zis.

Referitor la fenomenul aparitiei Guvernului, in general, sunt necesare anumite precizari:

nu trebuie sa se inteleaga faptul ca numai in feudalism au existat dregatori, sfetnici, in sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau imparatilor diferitelor state sau imperii; asemenea "functionari" au aparut odata cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate, ministri;

ministrii imparatilor din Antichitate, inclusiv ai imparatilor romani, nu trebuie confundati cu ministrii vremurilor moderne. Acestia din urma sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumita competenta materiala si cu o competenta teritoriala generala, pe intreg teritoriul statului;

ramura de drept care reglementeaza activitatea Guvernului, in perioada moderna si contemporana, este dreptul administrativ, in spiritul dispozitiilor constitutionale; alte reguli provin si de la dreptul comun.

In terminologia consacrata de doctrina administrativa occidentala, Guvernul are sarcina de a realiza politica natiunii; el este initiatorul, modelatorul si executantul masurilor de politica sociala, de redresare economica, de mentinere sub control a inflatiei si de stabilizare economica etc. El raspunde de ordinea publica, de apararea nationala, sau de raporturile statului respectiv cu alte state.

Desi in toate aceste zone de activitate, sarcini revin si altor autoritati statale, indeosebi Parlamentului si Sefului Statului, este un adevar incontestabil al epocii actuale ca, centrul de greutate cade pe Guvern. Asa se explica prezenta in lumea democratica a miscarilor de protest, mitingurilor, grevelor si a demonstratiilor care au ca obiect lupta impotriva unor masuri guvernamentale si nu impotriva unui mesaj al Tronului sau dupa caz, al Presedintelui Republicii.

Nu de putine ori, asemenea actiuni de protest au ca efect demisia unor ministri sau a Guvernului, in ansamblu.

Pe de alta parte, clasicul principiu al separatiei puterilor presupune totusi controlul parlamentar permanent asupra Executivului in general.

Din punctul de vedere al modului in care este reglementat rolul Guvernului in mecanismul politic si statal, Constitutiile diferitelor tari, evidentiaza doua situatii mai pregnante, si anume:

Constitutii care fac o calificare expresa, uneori mergandu-se pana la rigoarea unei definitii, dar intre care se disting:

- Constitutii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ si administrativ), ca in cazul Spaniei si Portugaliei;

- Constitutii care stabilesc un rol dihotomic (politic si administrativ), ca in cazul Frantei;

- Constitutii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia, chiar daca aceasta din urma nu este membra a U.E.).

Este insa de observat ca chiar si in tari ca Franta, Guvernul indeplineste si un rol legislativ, dar acest rol nu este prevazut expres in textul Constitutiei.

Constitutii care nu fac o calificare expresa, rolul Guvernului fiind determinat in urma interpretarii sistematice a Constitutiei.

In ceea ce priveste modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot intalni alte doua situatii:

a) Constitutii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice nationale pe plan intern si extern, iar executia este supusa controlului parlamentar (ex. Franta, Germania, Grecia etc.);

b) Constitutii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generala a tarii, in limita unor linii stabilite de Parlament, de regula, cu prilejul votului de investitura (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (dupa caz), de seful statului (ex. Norvegia, desi nu este tara membra a UE).

Ca regula generala, structura administratiei centrale se supune unor principii de specializare, care se afla la baza functionarii ministerelor, in calitate de entitati principale ale guvernelor.

Repartitia functiunilor intre ministere raspunde anumitor obiective. Astfel, intr-un regim parlamentar, numarul ministerelor si atributiile acestora depind intr-o larga masura de factorii politici. Guvernele "slabe" trebuie sa contina un numar mare de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentara. Guvernele "puternice", dispunand de o majoritate mult mai omogena, pot sa reduca numarul ministerelor, dar chiar si in aceasta situatie, contingentele (raporturile) politice nu sunt de neglijat.

Din punct de vedere tehnic, structura organizatorica a unui guvern poate fi de trei tipuri:

1) Structura geografica. In aceasta situatie, ministrii pot avea o competenta definita prin intermediul unei arii geografice si ca atare ei se ocupa de toate afacerile publice relative la o regiune data. Acest sistem prezinta avantajul de a trata problemele particulare ale unei portiuni dintr-un teritoriu, dar cu toata aceasta individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii in cauza.

Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezida in faptul ca este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili anumite politici unitare (in domeniul educatiei nationale, de exemplu), atat timp cat fiecare ministru trateaza intr-o maniera proprie problemele legate de invatamant, in sectorul teritorial de care apartine.

Din acest motiv, "decupajul" geografic se practica intr-o masura mai redusa, fiind intalnit, in general, pentru administrarea regiunilor autonome.

2) Structurarea verticala, care presupune ca delimitarea atributiilor intre ministere se poate efectua pe verticala. In acest caz, fiecare ministru are competenta de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (invatamint, agricultura, externe). Acest tip de structura este practicat in mod curent, deoarece permite o specializare tehnica a ministerelor, indispensabila mai ales in epoca moderna.

Totusi acest sistem prezinta dezavantajul ruperii unitatii necesare administratiei publice si da nastere unor centre separate dotate cu personalitate distincta care refuza necesitatea coordonarii de la centru. Fiecare ministru tinde sa trateze problemele din sectorul sau, izolandu-le fata de contextul general. De exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunta favorabil pentru cresterea preturilor produselor agricole, ignorand ca o asemenea decizie poate avea consecinte inflationiste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticala trebuie combinata cu alta, pe orizontala.

3) Structurarea orizontala, in care fiecare ministru are competenta de a trata una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Daca unui ministru i se atribuie domeniul investitiilor, el va fi competent pentru toate tipurile de investitii efectuate de stat, mergand de la intreprinderi publice, pana la sanatate sau invatamant. Intrepatrunderea pe orizontala cel mai des intalnita este cea dintre ministerul Finantelor si alte ministere economice.

Structura orizontala faciliteaza coordonarea atributiunilor (afacerilor), dar este dificila generalizarea sa, intrucat in epoca moderna, este indispen-sabila o anumita specializare tehnica a ministerelor.

Exista, desigur, o varietate de formule in ceea ce priveste modul in care este constituit si functioneaza Guvernul; intelegand prin aceasta existenta unor nivele ierarhice intre membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizationale, in genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc.. Ca regula generala, se poate spune ca existenta unor nivele ierarhice, adica a unor functii intermediare intre Primul-Ministru si membrii Guvernului, conduce si la existenta unui organ al Guvernului, format din Primul-Ministru, viceprim-ministri si anumiti ministri, in forma prevazuta de Constitutie.

Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul ca acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru si membri, deci fara un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structura simpla (uniorganica); iar cele care contin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structura ierarhica (biorganica). Majoritatea Constitutiilor reglementeaza o structura simpla (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constitutii reglementeaza expres structura ierarhica (ex. Austria, Spania, Grecia).

In ceea ce priveste determinarea membrilor obisnuiti ai Guvernului, exista, de asemenea, diferentieri ale prevederilor constitutionale, distingandu-se:

a) constitutii care restrang sfera acestora exclusiv la sfera ministrilor, in sensul de titulari de departamente (ex. Italia);

b) constitutii care admit in Guvern si prezenta ministrilor fara portofoliu (ex. Grecia);

c) constitutii care extind sfera membrilor Guvernului si la alte functii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania).

Referitor la structura biorganica, este semnificativ faptul ca in baza Constitutiei, aceasta vizeaza, fie un organism mai larg si unul mai restrans, fie acelasi organism la care se adauga Seful Statului. Pentru prima situatie, se poate da ca exemplu, Constitutia Belgiei si a Portugaliei, care face distinctie intre Guvern si Consiliul de Ministri; primul este un organism mai larg, cuprinzandu-i si pe secretarii de stat, in timp ce Consiliul de Ministri cuprinde numai pe Primul-Ministru, ministri, secretarii de stat, care sunt si adjunctii unui ministru, Regele stabilind atributiile si limitele in care pot contrasemna.

Prin compartie, pentru a doua situatie, se da ca exemplu Constitutia Olandei, dupa care Guvernul este format din Rege si ministri, inclusiv Primul-Ministru. Ministrii alcatuiesc Consiliul de Ministri, prezidat de catre Primul-Ministru.

Fata de cele doua situatii mentionate anterior, se mai poate identifica si o a treia, care apare tipica pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrans al Guvernului sau, in cel al Consiliului de Ministri. Cu privire la numarul de ministere, respectiv de ministri, unele Constitutii stabilesc un numar fix, fiind celebra din acest punct de vedere Constitutia Elvetiei(desi nu este membra a UE), care prevede numarul de 7 ministri. Alte Constitutii precizeaza o cifra minima, dar cele mai multe lasa problema deschisa, fie pe seama altor legi, fie a jocului politic, cu prilejul formarii Guvernului, ceea ce poate avea si urmari nedorite, mai ales sub aspectul eficientei guvernarii.

In ceea ce priveste investitura Guvernului, aceasta este determinata de regimul constitutional existent, putand distinge: regim parlamentar, monarhie constitutionala, regim semiprezidential.

3.2.2. Investitura guvernului in tari cu regim parlamentar

Regimul parlamentar este promovat in mai multe tari cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc. Astfel, in conditiile Constitutiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament (Bundestag), la propunerea Presedintelui Republicii federale. Odata investit, Cancelarul propune numirea ministrilor federali de catre Presedintele Republicii, revocarea acestora din functie facandu-se in mod similar. La intrarea in functie, Cancelarul si ministrii federali depun in fata Bundestag-ului juramantul de credinta, identic cu cel al Presedintelui Republicii.

Fig.nr.2. Structura Guvernului federal in Germania

Parlamentul federal al Germaniei are o structura bicamerala fiind alcatuit din Bundestag si Bundesrat.

Bundestag-ul este ales pe o perioada de patru ani prin vot universal, egal, direct si secret. Fiecare alegator dispune de doua voturi. Un vot il acorda persoanei care si-a prezentat candidatura in circumscriptia electorala unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic in landul in care domiciliaza.

Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentarii proportionale cu sistemul de scrutin majoritar. Adica, mandatele se atribuie proportional cu numarul voturilor obtinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a intrunit majoritatea relativa a voturilor.

Conform Legii electorale , teritoriul tarii este impartit intr-un numar de circumscriptii electorale, egal cu jumatatea numarului de locuri existente in Camera, in fiecare dintre ele alegandu-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obtine majoritatea simpla a voturilor este declarat ales. Cealalta jumatate a locurilor din Bundestag va fi ompletata cu candidatii alesi care au fost desemnati pe liste stabilite de partidele politice in fiecare land.

Bundesrat-ul, cea de-a doua camera a Parlamentului federal este compus din reprezentantii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numiti dintre ministrii landurilor, proportional cu numarul locuitorilor acestora, cel putin 3 si cel mult 5 reprezentanti.

Fiecare camera este condusa de un presedinte si vicepresedinti asistati. Presedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativa participa ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis catre Guvernul federal, mai intai Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este inaintat Bundestagului spre a vota acel proiect si a-l transforma in lege. In cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui si comisii de ancheta asupra unor probleme bine determinate. Exista posibilitatea sa se iveasca un dezacord intre cele doua camere. In aceasta situatie, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comuna formata din deputati si membri ai Bundesratului (1/3 din componenta nominala a comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat.

In sistemul administrativ german, "jocul politic" se face exclusiv in camera care reprezinta natiunea - Bundestag, unde deputatii sunt alesi prin vot. Ei reprezinta landurile care participa la administratia Federatiei, nefiind subordonati nici unui mandat si nici unei instructiuni, ci numai propriei lor constiinte. In plus, obtinerea votului, de catre candidatul la functia de Cancelar Federal, nu este legata de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subinteles, intrucat candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia.

Cancelarul este cea mai importanta personalitate politica a statului federal, care determina orientarea intregii politici interne si externe, detinand rolul principal in Guvernul federal, atributii esentiale ii revin Cancelarului, implicit, si in domeniul administrativ. Cancelarul propune ministrii care, ulterior, vor fi numiti de Presedinte, al carui rol este mai mult de reprezentare, fara a mai fi nevoie de vreo investitura speciala din partea Parlamentului.

Ministrii sunt subordonati intru totul cancelarului, singurul care raspunde in fata Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru masurile de politica interna si externa adoptate de catre Guvernul federal. In domeniul de activitate pe care il conduc, ministrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul ca demisia cancelarului atrage dupa sine, in mod automat, demisia intregului Guvern. Organigrama tipica a unui minister federal german este prezentata in Fig.nr.4.

Figura nr.3. Organigrama tipica a unui minister in Germania

Sursa: 'Administracion Publica: Modelos 1992 - Alemania', 1993, p.15

Adunarea Federala compusa din membrii Bundestagului, carora li se adauga un numar egal de membri desemnati de adunarile reprezentative ale landurilor, au obligatia de a alege cu majoritate de voturi Presedintele federal. Conditiile de eligibilitate ale candidatului la presedintie sunt:

cetatenia germana;

varsta minima de 40 ani.

Mandatul presedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singura data.

Presedintele federal detine urmatoarele prerogative:

reprezentarea Germaniei pe plan international;

incheierea tratatelor internationale;

acreditarea si primirea reprezentantilor diplomatici;

numirea si revocarea judecatorilor;

promulgarea legilor;

atributii in ceea ce priveste formarea Guvernului.

Prin Constitutie se stabileste incompatibilitatea functie de Presedinte federal cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, presedintele federal nu poate exercita o functie remunerata, nici o profesie sau meserie si nu poate face parte din Consiliul de Administratie al unei firme.

In caz de incapacitate a Presedintelui federal de a-si exercita functiile sau de expirare a mandatului sau, prerogativele prezidentiale sunt preluate de presedintele Bundesratului.

Potrivit Constitutiei Italiei, Presedintele Republicii numeste Presedintele Consiliului de Ministri, iar la propunerea acestuia, pe ministri. Guvernul trebuie sa obtina increderea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre putinele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul sa fie investit si in ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are putine sanse sa supravietuiasca, fiind de presupus ca acea Camera ii va bloca orice initiativa legislativa.

Tocmai de aceea, Presedintele Consiliului de Ministri, ca si partidul / partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obtine votul de investitura in fiecare Camera. Uneori, acest fapt este posibil datorita votului acordat de senatorii pe viata, numiti de Presedintele Republicii.

Constitutia Greciei da dreptul Presedintelui Republicii sa numeasca Primul-Ministru, iar la propunerea acestuia, numeste si revoca ceilalti membri ai Guvernului si secretarii de stat. Presedintele Republicii numeste ca Prim-Ministru pe seful partidului care dispune in Camera Deputatilor de majoritate absoluta. Daca nici un partid nu dispune de aceasta majoritate, Presedintele Republicii da o misiune exploratorie sefului de partid care are majoritatea relativa, in scopul analizarii posibilitatilor de formare a unui Guvern, care sa obtina votul de incredere al Camerei.

3.2.3.. Investitura guvernului in tari cu monarhie constitutionala

Monarhia constitutionala este aplicata intr-o serie de tari ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda, Spania etc. Astfel, potrivit uzantelor constitutionale britanice, liderul partidului care a castigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul de numire al Reginei avand un caracter pur protocolar. Datorita sistemului politic englez, alegerile sunt castigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel ca, problema unui vot de incredere este lipsita de sens.

De aici nu trebuie inteles ca, Primul-Ministru nu vine in fata Camerei Comunelor sa-si prezinte Programul de guvernare, dar aceasta operatie tine exclusiv de politic si de etica guvernarii, nu de procedurile parlamentare, in sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de catre Parlament asupra Guvernului, existand practica prezentarii saptamanale a Primului-Ministru in fata Camerei Comunelor.

In Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului. In Olanda, Primul-Ministru, precum si ceilalti membri sunt numiti prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadvertenta juridica.

In Spania, formula de investitura a Guvernului se mentine in limitele parlamentarismului clasic si cunoaste trei etape:

propunerea candidatului la postul de Presedinte al Consiliului de Ministri;

prezentarea de catre candidat a programului politic de guvernare in fata Congresului Deputatilor si solicitarea votului sau de incredere;

numirea Presedintelui Consiliului de Ministri si a membrilor Guvernului.

3.2.4. Investitura guvernului in tari cu regim semi-prezidential

(Franta, Portugalia)

Constitutia Frantei leaga investitura Guvernului exclusiv de vointa Presedintelui Republicii. In practica, insa, Presedintele Republicii este influentat de configuratia politica a Parlamentului, mai exact a Adunarii Nationale, care are rol de Camera Politica. Franta, incepand cu anul 1986, a trecut prin situatii de coabitare politica, cum este si in prezent, in cadrul carora, un Presedinte socialist a fost nevoit, fata de majoritatea parlamentara, sa numeasca un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel, problema votului de investitura apare numai atunci cand partidul care formeaza Guvernul detine majoritatea absoluta in Adunarea Nationala.

In Portugalia, Primul-Ministru este numit de Presedinte, dupa ascultarea partidelor din Adunarea Republicii si tinand seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declaratie a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentara asupra acestui program, nu poate sa depaseasca trei zile si pana la incheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar guvernul, la randul sau, poate cere vot de incredere.

Durata mandatului Guvernului, intr-un regim parlamentar, este data de durata mandatului Parlamentului; iar intr-un regim prezidential - de durata mandatului Presedintelui. In realitate, durata mandatului Guvernului este data de durata majoritatii parlamentare. Viata politica mondiala ne ofera constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvarii Parlamentului.

Noul Parlament va incepe un nou mandat (de regula, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta ca nici acest mandat nu va fi dus pana la capat, existand posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt tari cu traditii democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel putin dupa razboi, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate si nu a alegerilor la expirarea mandatului.

3.3. Repere ale structurarii si functionarii ministerelor

in tari ale Uniunii Europene

1. Franta

Ministerele franceze s-au dezvoltat plecand de la o structura pusa in practica dupa Revolutia franceza. O lege din 1791 statua constituirea a 6 ministere: justitie, al marinei, de razboi, contributii si venituri publice, afaceri externe, ordine interna. Numarul ministerelor a crescut ulterior, atingand 12 (1914) si 17, incepand cu 1976.

Structura guvernamentala actuala cuprinde mai multa categorii de ministri; in afara de ministrii simpli exista si ministri de stat, secretari de stat si ministri delegati.

Categoria de ministru de stat a cunoscut o evolutie care se traduce printr-o diminuare a semnificatiei titlului si particularitatilor acestui tip de functie ministeriala. La originea regimului parlamentar francez, ministrii de stat sunt ministri fara portofoliu, ale caror prezenta este indispensabila guvernului, pentru ca ei reprezinta, de fapt, niste garantii politice. Acesti ministri servesc ca intermediari intre relatiile executivului cu Parlamentul si au fost numiti "ministri purtatori de cuvant".

Pe de alta parte, termenul de "ministru de stat" prezinta o anumita originalitate; titlul poate fi atribuit unei persoane, pe care guvernul doreste sa o onoreze in mod particular, chia daca ministrul respectiv este plasat pe o pozitie secundara. In plus, ministrii de stat trec, din punct de vedere al ordinii protocolare, inaintea celorlalti ministri.

La cealalta extremitate a ierarhiei ministeriale se afla categoria de "secretari de stat". Expresia a avut semnificatii diverse de la o epoca la alta, desemnand ministrii intr-o maniera generala si ulterior a fost divizata in sub-secretari de stat. Secretarii de stat au rang inferior fata de ministri, dar sunt dependenti de acestia si de Primul-Ministru. Ei nu detin puteri proprii; acestea le sunt delegate, fie de Primul-Ministru, fie printr-un decret.

Functia de secretar de stat este considerata ca fiind o scoala de deprindere si invatare a responsabilitatilor politice, pentru eventualii viitori ministri. In Franta, incepand din 1974, exista o noua categorie de secretari de stat, si anume - secretari de stat autonomi. Acestia se disting de secretarii de stat traditionali, prin faptul ca isi exercita atributiile "prin delegare" sau sub autoritatea unui ministru. Ei contrasemneaza deci singuri, actele cele mai importante din domeniul in care isi exercita atributiile. Ei nu iau parte la Consiliile de Ministri, decat in masura in care se discuta o problema care este de competenta lor.

Intre cele doua functii publice (ministru de stat si secretar de stat) se plaseaza ministrii delegati. Ei isi desfasoara activitatea conform titulaturii, in apropierea Primului-Ministru si raspund solicitarilor adresate de catre acesta. Ministrii delegati sunt insarcinati de seful guvernului cu supravegherea si controlul unui sector determinat, numit departament ministerial; numarul acestor departamente nu este limitat prin lege, ceea ce lasa guvernului o mare libertate de organizare si constituire a unor asemenea structuri functionale.

Structura unui minister, in general, cuprinde :

ministrul;

cabinetul ministrului;

compartimentele administrative (birouri).

Ministrul cumuleaza, atat functii politice, cat si functii administrative. In plan politic, participa la actiunile guvernului si este responsabil impreuna cu ceilalti ministri, in fata Parlamentului. Din punct de vedere administrativ, ministrul este seful departamentului ministerial care ii este incredintat, iar din acest fapt, dobandeste numeroase atributii. Astfel, ministrul coordoneaza actiunea tuturor institutiilor care se gasesc in structura propriului minister. Acest prerogativ ii permite sa dea instructiuni, sa se pronunte asupra carierei functionarilor subordonati (avansare, transfer sau retrogradare) si sa aplice sanctiuni in conditiile prevazute de statut.

In principiu, ministrul are competenta necesara pentru a lua toate deciziile din sfera serviciilor publice in care actioneaza, dar in fapt, o parte din aceste prerogative sunt atribuite responsabililor de la nivelul administratiei locale. Astfel, puterea unui ministru este limitata, iar deciziile pe care le adopta au caracter general.

Cabinetul ministrului isi are originea in Primul Imperiu Francez, in care a reprezentat un "secretariat intim" al ministrului. El actioneaza ca un organism restrans, constituit la dispozitia fiecarui ministru in momentul intrarii in functie a acestuia. Cabinetul are un rol de coordonare a intregului minister.

Compozitia unui cabinet este lasata la latitudinea ministrului care are libertatea de a-si alege singur colaboratorii. In evolutia structurii cabinetelor ministerelor s-au constatat mai multe aspecte si anume:

in vremea celei de-a III a Republici, cabinetele ministeriale au fost constituite in special din oameni politici si mai ales din prieteni ai ministrului, membri ai aceluiasi partid;

in cea de-a IV a Republica tendinta de politizare s-a mai atenuat;

incepand cu anul 1959, cabinetele ministeriale au devenit o "tinta" urmarita cu asiduitate de catre functionarii publici. De aceea, in prezent structura personalului din cabinetele ministeriale este: 90 % - functionari publici; 5,5 % - functionari din sectorul privat; 4,5 % - oameni politici.

Marile scoli de pregatire universitara joaca un rol esential in formarea membrilor cabinetelor. Astfel, 40 % dintre acestia provin de la Scoala Nationala de Administratie (E.N.A.) din Paris, iar 8 % - de la universitati tehnice, acestia din urma, predominand in ministerele tehnice.

Functionarii membri de cabinet sunt in general, tineri; 70 % din personal are varsta cuprinsa intre 28 - 48 ani. Acestia ocupa uneori, functii in mai multe cabinete in mod succesiv. Trecerea de la un cabinet la altul, favorizeaza o cariera mai rapida sau accesul la functii de conducere intr-un minister. In scopul evitarii favoritismelor, o lege din 13 iulie 1911 a interzis practicarea "testamentelor" ministeriale; ele constau in faptul ca, un ministru demisionar putea sa promoveze, in locul sau, pe unul dintre proprii colaboratori. Or, prin lege, promovarea persoanelor atasate cabinetului unui ministru demisionar este nula, cu exceptia cazului cand acestea au avansat inainte de demisia sefului de cabinet; in plus, numele lor trebuie publicat in Monitorul Oficial.

In concluzie, ministrul poate sa acorde favoruri propriilor colaboratori, inainte de a se declansa criza ministerului sau, care are ca punct final propria demisie. Numarul colaboratorilor ministrului este in principiu limitat, printr-o reglementare datand din anul 1948. Fac exceptie cabinetul Primului-Ministru si al Ministrului Economiei si Finantelor. In fapt, aceasta dispozitie nu este respectata. In diverse randuri, cabinetele sunt formate din colaboratori neoficiali ale caror misiuni sunt mai importante decat ale colaboratorilor oficiali. Colaboratorii neoficiali nu figureaza, din ratiuni diverse, in lista oficiala a cabinetului. Un cabinet are, de regula, 40-50 membri.

Structura unui cabinet pe functii este urmatoarea:

- directorul de cabinet, responsabil cu functionarea in ansamblu a acestuia, si care are drept de semnatura acordat de catre ministru;

- consilieri tehnici, insarcinati cu misiuni distincte care acopera diferite domenii de activitate. Ei pregatesc deciziile pe care le va lua ministrul si sunt interlocutori obisnuiti ai tuturor membrilor birourilor din minister;

- seful de cabinet, insarcinat cu aspectele protocolare si politice ale activitatii ministrului. El dispune de colaboratori pentru a organiza toate deplasarile ministrului si are dreptul sa-l reprezinte in circumscriptia electorala, la intalnirile cu alegatorii;

- secretarul particular al ministrului, care se ocupa cu sarcini legate de persoana si programul ministrului (audiente, receptii etc.).

- birou al cabinetului, care este un organism permanent si indeplineste un numar de functii administrative (receptia si transmiterea corespondentei, transmiterea actelor si semnarea lor, gestiunea personalului din cabinet etc). Numarul birourilor administrative variaza de la un minister la altul.

La nivelul anumitor ministere poate fi organizat cate un Secretariat general, organ administrativ reprezentativ, avand rolul de a coordona, sub autoritatea ministrului, diferite directii din subordinea acestora si fiind conduse de cate un secretar general. Asemenea secretari generali se pot intalni la Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Postelor si Telecomunicatiilor, Ministerul Apararii, Ministerul Energiei sau Ministerul Industriei.

In Franta, secretariatele generale ale ministerelor nu au avut un mare succes, deoarece prin implantarea lor, intra in concurenta directa cu activitatea exercitata de cabinetele ministeriale care genereaza un sentiment de frustrare. Ca urmare, incepand din 1963, reorganizarea secretariatului general a fost principalul obiectiv urmarit de reforma sectorului administrativ.

2. Marea Britanie

Numarul ministerelor in Marea Britanie nu este fix, ci variabil; el a evoluat in functie de necesitatile de moment. In unele opinii, se considera ca, "Guvernul englez este prea numeros pentru a fi si eficient", numarand intre 70-90 membri. Din echipa guvernamentala fac parte si asistentii ministrilor, numiti si "ministri juniori". Dar plenitudinea puterii executivului este exercitata de catre cabinet, format din sefii departamentelor ministeriale cele mai importante. Numarul membrilor de cabinet a variat de la 6-7 membri (in vremea lui Charles II, sec.17), la 10-12 membri (in vremea reginei Ann, sec.18), la 8 persoane in timpul celui de-al doilea razboi mondial ("War cabinet").

In prezent, Primul-Ministru are misiunea de a fixa numarul de membri ai cabinetului si de a facilita accesul ministrilor cei mai importanti, pentru a mari eficienta activitatii. In felul acesta, se asigura respectarea principiului lui J. Prophet conform careia "Cabinetul trebuie sa fie atat de restrans pentru a actiona, dar atat de numeros pentru a domina partidul si a controla Camera Comunelor prin propria influenta".

In interiorul Cabinetului, anumiti ministri ocupa un loc traditional si anume cei ai Afacerilor Externe, Trezoreriei, Internelor, Apararii, Educatiei si Stiintei, Comertului, Muncii, Guvernarii Locale. Un loc egal cu cel ocupat de marii demnitari revine: Lordului Cancelar, Cancelarului Ducatului de Lancaster, Lordului Presedinte al Consiliului. Daca ministrul Justitiei face parte in mod obisnuit din Cabinet, nu acelasi lucru se poate spune si despre ministrul Sanatatii; acesta, in timpul mandatului Partidului Conservator a facut parte din Cabinet (1963) insa in timpul Partidului Laburist, a fost exclus (1964).

Marea Britanie este, de peste cinzeci de ani, tara cu cele mai numeroase remanieri structurale, dupa Italia. Inca din anul 1918 a fost constituita "Comisia Haldane", avand ca obiectiv studiul distributiei rationale a sarcinilor ministeriale. Astfel, atat Conservatorii, cat si Laburistii au urmarit aceleasi obiective de restructurare a ministerelor: desfiintarea posturilor inutile, ameliorarea calitatii propunerilor efectuate de catre fiecare minister, obtinerea unei mai bune eficiente in actiunea guvernului. Din motive de optimizare a activitatii, s-a produs fuziunea a trei ministere: al Marinei, al Aerului si de Razboi intr-unul singur - al Apararii. Din acelasi motiv, astazi nu mai exista decat un singur minister insarcinat cu afacerile externe, fata de 4 cate erau anterior (Afaceri Externe, Commonwealth, al Coloniilor, al Indiei).

Cabinetul are urmatoarele functii:

elaborarea programului politic care se supune ulterior aprobarii Parlamentului;

controlul actiunii Executivului;

coordonarea permanenta a muncii ministerelor si delimitarea responsabilitatilor acestora.

Structura Guvernului britanic cuprinde 6 ministere traditionale si 4 ministere de creatie mai recenta. Ministerele clasice sunt: al Trezoreriei, de Externe (Foreign Office), de Interne, Ministerul Comertului, Ministerul Apararii, Ministerul Educatiei si Stiintelor.

Ministerele nou infiintate sunt: Ministerul Tehnologiei, Ministerul Serviciilor Sociale, Ministerul Administratiei Locale si al Planificarii Regionale, Departamentul Serviciilor Publice.

Structura personalului administrativ in sistemul britanic este formata din trei clase:

1. clasa administrativa (cuprinde aproximativ 2500 functionari);

2. clasa executiva (cuprinde 83000 functionari);

3. clasa clericilor ("clerical class", cuprinzand aproximativ 200.000 functionari).

1) In structura clasei administrative se cuprind urmatoarele functii publice:

- secretarul permanent - este un personaj remarcabil al administratiei britanice si se situeaza pe cel mai inalt esalon al clasei administrative. Tratamentul sau general este extrem de elevat, depasindu-l in anumite situatii, chiar si pe cel al ministrilor. Pozitia sa este comparabila cu cea a secretarului general intalnit la ministerele franceze. Atributiile pe care le indeplineste fac din secretarul permanent, personajul-cheie al ministerului; el este consilierul si colaboratorul imediat al ministrului, isi asuma coordonarea tuturor serviciilor din ministerul respectiv si vegheaza la realizarea unei bune activitati de gestiune in acest context.

Secretarul permanent are drept de reprezentare al ministrului in fata Camerei Comunelor, elaboreaza proiecte de lege si raspunde la interpelarile parlamentare. Importanta functiei sale decurge din principiul inamovibilitatii, pozitia sa nefiind afectata de remanierile ministeriale; de asemenea, se poate observa, o stricta neutralitate in exercitarea functiilor sale;

- secretarul general adjunct ("Deputy Secretary") il secondeaza pe secretarul permanent. Competenta sa se poate intinde in ansamblul departamentului ministerial sau pe un anumit numar de subdiviziuni ale acetuia;

- sub-secretarul ("Under Secretary"); la nivelul fiecarui departament ministerial sunt cate doi sub-secretari; primul raspunde de conducerea financiara a departamentului fiind un fel de contabil-sef ("Accounting Officer"), in timp ce al doilea coordoneaza politica de personal ("Establishment Officer").

- secretarul-asistent ("Assistant Secretary") - este prezent in fruntea fiecarei diviziuni departamentale. O diviziune contine mai multe specializari / sectiuni conduse de un director ("Principal") sau de un sef de birou.

2) Clasa executiva cuprinde functionari insarcinati cu functii de control si executie. O parte din ei efectueaza activitati de coordonare, fiind responsabili cu luarea de decizii si cu furnizarea de anumite instructiuni; o alta parte a functionarilor din aceasta clasa se ocupa efectiv cu activitati de executie.

3) Clasa clericilor este constituita din simpli functionari de birou, insarcinati cu treburi modeste (munci de secretariat, comisioane etc). Aceasta clasa cuprinde functionari de grad inalt ("Higher Clerical Officer") si functionari simpli ("Clerical officer") .