DECIZIA ADMINISTRATIVA - Ierarhia deciziilor administrative

DECIZIA ADMINISTRATIVA

Consideratii generale

Activitatea administratiei publice, indiferent de nivelul sau, de domeniile sale, de autoritatile ori de functiile publice in care se exprima, se realizeaza "pe baza intentiei si a deciziei umane"[1] de a efectua aceasta activitate.

In general, prin conceptul de decizie se intelege "terminarea normala a deliberarii intr-un act voluntar,"[2] iar obiectul sau este "sa opereze alegeri de scopuri si mijloace".

Cat priveste decizia administrativa, ea reprezinta "o manifestare de vointa a administratiei, premergatoare unei actiuni sau inactiuni, prin care se opteaza pentru o varianta in vederea realizarii unui scop".

Fundamentul unei decizii implica urmatoarele conditii:

o alegere intre mai multe posibilitati

alegerea sa fie constienta, precedata de o deliberare gestul sau impulsul instinctiv nu poate constitui o decizie;

alegerea trebuie sa aiba unul sau mai multe scopuri.Aceasta conditie pune in valoare decizia fata de celelalte activitati umane ce cuprind scopul in ele insele (de pilda emotia estetica);

alegerea trebuie sa conduca la actiune. Decizia, in cazul acestei conditii, reprezinta actul de vointa luat dupa deliberarea, care pregateste declansarea unei actiuni ce asigura o anumita realizare. Daca decizia nu duce la actiune ea este oa simpla declaratie de intentie."

Elementele deciziei

Analiza notiunii de decizie, in general, ne conduce la faptul ca aceasta semnifica un raport, care se realizeaza intre intelegere si vointa ca elemente fundamentale.

a)          Intelegerea. Ansamblul operatiunilor rationale si psihice ale gandirii alcatuiesc facultatea de intelegere a omului. Aceasta are in vedere toate fenomenele umane, rationale sau nerationale. A intelege inseamna a concepe, a judeca, a rationa, dar si a avea emotii si sentimente.

Ca element al deciziei, intelegerea trebuie sa se realizeze dupa anumite proceduri grupate, in cadrul general al discutiilor sau al deliberarii.

Deliberarea cuprinde trei etape:

1) determinarea obiectului deciziei ce urmeaza a fi luata El poate fi un scop general sau un obiectiv ce reprezinta o etapa in atingerea unui scop. Selectionarea unui scop sau a unui obiectiv este prestabilita de cauze diverse, colective sau individuale, economice, sociale sau politice;

analiza subiectului deliberarii. In aceasta etapa se strang date, se asambleaza, se ierarhizeaza si se sistematizeaza, dar mai ales, sunt interpretate aceste date. Interpretarea trebuie realizata in mod obiectiv, insa, in practica ea nu este lipsita de un anumit grad de subiectivism.

Obiectul deliberarii in sine, este formarea unei opinii asupra actiunii care se intreprinde. Aceasta opinie pentru a fi obtinuta presupune o analiza complexa a raportului dintre obiective si mijloace, pe de o parte si scopul urmarit pe de alta parte;

propuneri de masuri. Aceasta operatie este deosebit de complexa si are la baza atat analiza datelor adunate si sistematizarea lor, cat si raportul stabilit dintre obiective si mijloace si, respectiv, scopul urmarit. Ea conduce, in final, la o anumita apreciere, cu un mare grad de realism, sperand ca viata s-o confirme;
este ultima etapa a deliberarii.

b)    Vointa

Vointa reprezinta afirmarea unei tendinte cu care se identifica cel care decide, ea este impulsul care determina omul sa actioneze intr-un anumit sens, il face sa treaca de la intentia de a actiona la actiunea in sine.

Vointa celor care decid este determinata, fara indoiala, de intelegere care o disciplineaza, o orienteaza si o metodizeaza Ea constituie esenta functiei celor care decid de unde si importanta acestora:

Vointa se distinge de intelegere prin responsabilitatea pe care o antreneaza, ea implicand si anumite riscuri, concretizate in esecuri, practic, in neatingerea scopului sau obiectivului propus De aici decurg si marile responsabilitati ale tuturor celor ce iau decizii, ele pot fi de natura politica si tehnica.

Ierarhia deciziilor administrative

1. Ierarhizarea deciziilor. Deciziile administrative se pot distinge dupa locul care-1 ocupa autorul in ierarhia administrativa, de exemplu: ministrul, prefectul, primarul, seful de serviciu, etc.

Acest mod de departajare sta la baza principiului ierarhiei actelor autoritatilor si este fundamentat de prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutia Romaniei, republicata, conform carora "respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie." In consecinta, toate actele normative adoptate de Parlament si de Guvern, precum si actele emise de celelalte autoritati publice trebuie sa se conformeze normelor constitutionale.

2. Clasificare. Deciziile administrative pot fi clasificate dupa mai multe criterii, astfel:

a) dupa importanta lor, se are in vedere pozitia autorului deciziei administrative in ierarhia administrativa; de pilda: ministru, prefectul, primarul, sef de serviciu, director, etc.;

b) dupa gradul lor de generalitate, sunt decizii cu caracter general si impersonal si decizii individuale;

c) dupa gradul libertatii de apreciere de care dispune autorul lor, in conditiile legii; pentru anumite decizii, autoritatea administrativa are o competenta legala, pentru altele ea poate sa-si aprecieze oportunitatea actiunii sale (puterea discretionara).

d) dupa masura cunoasterii probabilitatii efectelor sunt: decizii luate in conditii de certitudine; decizii luate in conditii de risc; decizii luate in conditii de incertitudine;

e) decizii spontane si decizii pregatite. Deciziile spontane se realizeaza pe baza intuitiei, pe inspiratia de moment si pe pregatire profesionala si experienta celui care le concepe, sunt justificate in cazurile de urgenta. Ele, insa, trebuie evitate si inlocuite cu decizii bine documentate si temeinic elaborate si pregatite;

f) decizii programate si neprogramate. Este clasificarea facuta de H. Simon; Deciziile programate sunt repetitive si rutiniere, ele au o procedura de emitere care se aplica in mod permanent.

Deciziile neprogramate sunt originale, nepregatite dinainte, nu au un precedent care poate fi utilizat.

Caracteristicile deciziei administrative

Principalele trasaturi caracteristice ale deciziei administrative sunt: colegialitatea, coerenta, autoritatea, formele si influenta factorilor juridici si temporali.

a) Colegialiatea; sub aspect formal decizia administrativa se considera opera semnatarului ei. in realitate decizia administrativa, chiar emisa sub semnatura unei autoritati unipersonale (de pilda, primarul, prefectul, etc), are un caracter colegial ea fiind rezultatul unei munci complexe, in echipa, la care participa mai multe servicii si numerosi functionari.

Administratia publica, in mod constant, practica munca in colectiv, in echipa, deoarece, indiferent de continutul unei decizii, apare necesara o anumita coope­rare a structurilor interne ale unei autoritati sau institutii administrative atat pentru evitarea aparitiei unor contradictii cat si pentru respectarea interesului general (ori a celui local).

De asemenea, colegialitatea asigura impersonalitatea (anonimatul) actiunii administrative, absolut necesar in administratia publica, intrucat accentul se pune pe sarcina nu pe cei care o executa; aceasta caracteristica reiese din faptul ca in statul de drept functionarii publici nu sunt proprietarii functiilor lor.

b) Coerenta Decizia administrativa, ca orice manifestare de vointa, se caracterizeaza prin coerenta sa. Ea se inemeiaza pe deciziile anterioare si induce in mod inevitabil catre alte decizii viitoare; de aceea, coerenta se situeaza la un nivel ridicat tocmai pentru a putea raspunde exigentelor tot mai mari ale interesului general.

Cu alte cuvinte, decizia administrativa reprezinta o punte de legatura intre trecut, prezent si viitor ceea ce face ca administratia publica sa devina principala garantie a unitatii si continuitatii unei politici.

In acest context, admininistratia publica poate fi considerata ca fiind "memoria unei colectivitati."

c) Autoritatea Decizia administrativa este inseparabila de relatia de autoritate, care se naste atunci cand un functionar accepta decizia unui alt functionar chiar daca el nu este de acord cu continutul sau. Autoritatea consta in compententa, puterea de a emite decizii, care servesc apoi drept model pentru elaborarea si a altor decizii.

d) Formele Indeplinirea conditiilor de forma la emiterea sau adoptarea actelor administrative reprezinta una din regulile fundamentale ale stiintei dreptului administrativ.

Formalismul reprezinta garantia ca in activitatea administratiei publice sunt aplicate principiile caretfsigura respectarea drepturilor fundamentale ale cetatenilor de catre administratori. Ea constituie, de asemenea, o garantare a bunei functionari a administratiei publice prin: elaborarea regulilor de forma, cu caracter general, aplicabile la orice decizie administrativa, din acelasi tip, usurand munca in administratie.

e) Dreptul Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice sau asa cum sunt denumite in dreptul administrativ, actele administrative. Acestea reprezinta forma juridica principala a activitatii autoritatilor adminstratiei publice, ea exprima o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, pe baza si in vederea organizarii executarii legii.

Dreptul este cel care delimiteaza competentele autoritatilor administratiei publice si le precizeaza conditiile pentru ca actul administrativ sa fie valabil si sa produca efecte juridice Cunoasterea dreptului devine, astfel, esentiala pentru ca decizia administrativa sa indeplineasca conditiile de fond si de forma, conditii de valabilitate care sunt, in sine, doar aspecte ale unei singure conditii, cea care exprima obligatia ca decizia administrativa sa fie emisa cu respectarea dispozitiilor legale in vigoare.

f) Timpul. Factorul timp este deosebit de important pentru decizia' administrativa, el exprima dinamica acesteia si reprezinta intervalul constinent intre primirea si executarea sarcinilor, intre solicitarile administratilor si satisfacerea lor de catre administratie.

In acest context, stabilirea timpului optim, pentru analiza problemelor asupra carora administratia urmeaza sa decida, trebuie facuta tinand seama de caracterul lor permanent si de evolutia acestora.

Timpul in care se pregateste o decizie administrativa si adoptarea lor la momentul optim creaza posibilitatea ca administratia publica sa realizeze o activitate eficienta. Intervalul de timp, constituie, totodata, si o garantie esentiala a indeplinirii corecte a procedurii administrative, el fiind absolut necesar pentru a se asigura colaborarea tuturor participantilor ce concura la elaborarea deciziei

Etapele elaborarii deciziei

In general, orice proces decizional are patru faze: 1) definirea si analizarea problemei; 2) formularea si evaluarea solutiilor alternative; 3) alegerea celei mai bune alternative; 4) implementarea deciziei. Primele doua faze sunt considerate predecizionale, a treia decizionala iar ultima postdecizionala.

Decizia administrativa cunoaste si ea aceste etape insa foloseste o alta terminologie, respectiv, initierea, elaborarea, adoptarea si executarea deciziei. Ele se realizeaza in conformitate cu prevederile legii fundamentale, ale Legii nr. 24/2000, lege speciala in domeniu, precum si cu principiile ordinii de drept. Astfel:

A. prima etapa a elaborarii unei decizii administrative este initierea acesteia:

Procesul de luare a unei decizii pune administratia publica in situatia de a stabili contacte cu diferite autoritati administrative si functionari publici, cu puterea politica, cu grupuri de presiune, cu alti participanti, inclusiv societatea civila si cetatenii, pentru a cunoaste sarcinile unora, cerintele ori dorintele altora, in vederea determinarii obiectului deciziei. Cu alte cuvinte, in cele mai multe cazuri, initiativa deciziei administrative o vom regasi nu in interiorul administratiei publice, ci in exteriorul ei.

Initiativa deciziei revine, in primul rand, puterii politice. Ea este rezultatul presiunilor grupurilor de presiune, care intr-o anumita masura duce la procedura pregatirii deciziei.

In al doilea rand, initiativa deciziei apartine autoritatilor executive respectiv autoritatilor administratiei publice centrale, Guvernului, ca urmare a unor obiective strategice sau a programului de guvernare, care conduce la declansarea procedurii de pregatire, elaborare si avizare a actelor normative administrative. De asemenea, au dreptul sa initieze proiecte de acte normative, conform atributiilor si domeniului lor de activitate: 1. ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice aflate in subordinea Guvernului, precum si autoritatile administrative autonome; 2.organele de specialitate ale administratiei publice centrale aflate in subordinea sau in coordonarea ministerelor - prin ministerele in a caror subordine sau coordonare se afla; 3. prefecturile, consiliile judetene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucuresti - prin Ministerul Administratiei si Internelor.

In al treilea rand, cetatenii au dreptul de initiativa un mod de participare ce este pe cale de generalizare in administratia publica contemporana. Acest sistem prin care cetatenii participa la viata politica este complex si se materializeaza nu numai prin dreptul de vot ci se poate manifesta prin dreptul de petitionare pe calea participarii la referendum local, atat pentru probleme deosebite, cat si pentru incetarea mandatului primarului si, nu in ultimul rand, prin initiativa cetateneasca adica prin promovarea unor proiecte de acte administrative normative.

Promovarea unui proiect de hotarare poate fi initiat de unul sau mai multi cetateni cu drept de vot, daca acesta este sustinut prin semnaturi de cel putin 5% din populatia cu drept de vot de la nivelul unitatii administrativ-teritoriale respective

B. a doua etapa pregatirea proiectului de decizie sau elaborarea deciziei.

Aceasta etapa cuprinde mai multe momente si anume:

1. determinarea obiectului deciziei este considerat momentul esential al procesului decizional, intrucat derularea tuturor acelor momente depinde de stabilirea scopului sau a obiectivului propus.

Determinarea scopului se datoreaza mai multor cauze, care sunt de natura sociala, economica, politica, etc. si se stabileste de catre autoritatile administratiei publice. in fapt, insa, orice scop urmarit de administratia publica este politic.

Dupa stabilirea scopului sau a obiectivului urmarit fie de autoritatea administrativa fie de catre cea ierarhic superioara, se trece la alegerea mijloacelor si metodelor pentru realizarea acestuia, concomitent cu fixarea prioritatilor ce se impun in asemenea cazuri.

Este de mentionat ca, in vederea determinarii unui scop trebuie, mai intai, sa se admita ca exista o problema de rezolvat sau ca se impune realizarea unui scop.

Scopul poate avea un aspect de mare generalitate dar el, va trebui sa fie atins printr-o succesiune de obiective si termene de executare concrete si cat mai

realiste.

Concretizarea este una dintre principalele sarcini ale administratiei publice, ea fiind cea care va evalua problema respectiva pe baza tuturor datelor de care dispun va defini obiectivul sau, dupa caz, obiectivele, precum si mijloacele necesare pentru realizarea acestuia.

documentele sau informarea; este cel de-al doilea moment al procesului de
pregatire a proiectului de decizie. Aceasta are un dublu obiect:

a) pe de o parte, unul teoretic cu caracter de mare generalitate, avand un continut de informare de natura sociala, politica, juridica ori stiintifica si tehnica;

b) pe de alta parte, situatia de fapt, care are in vedere informarea reala si exacta a realitatilor sociale care impune luarea unei decizii.

In acest moment sunt utilizate cele mai diverse documente, de la situatii statistice, rapoarte, dari de seama, sondaje, anchete, si se folosesc diferite metode si tehnici, inclusiv tehnicile moderne de stocare si prelucrare a informatiilor;

analiza materialului documentar este cel de-al treilea moment; el consta in interpreatarea tuturor materialelor si datelor selectionate, precum si prelucrarea lor prin metoda inductiei, deductiei, analizei, sintezei si altele.

Prelucrarea si interpretarea documentelor si a datelor detinute de administratie sunt necesare pentru a se putea determina semnificatia fiecarei informatii si a fiecarui document ca si a identificarii diverselor variante de actiuni care vor putea fi initiate, precum si eventuala depistare a unor probleme de rezolvat.

Analiza documentelor, a datelor si informatiilor detinute de administratie se face, de regula, in sedinte informate, care pot fi continuate si in altele cu scop de armonizare, de deliberare, pentru alegerea, dintre variante, a proiectului de

decizie.

Aceste analize sunt deosebit de necesare pentru aprofundarea informatiilor si a problemelor, precum si a cunoasterii reale a faptelor ce le exprima, consecintele lor, factorii implicati, cauzele care le-au generat, dar si masurile ce se impun a fi luate, mijloacele ce s-ar putea folosi, in ce conditii si in cat timp;

elaborarea proiectului de decizie cu o varianta sau mai multe. Odata cu parcurgerea primelor trei momente, se poate afirma ca exista posibilitatea formularii unei opinii cu privire la actiunea ce urmeaza a fi initiata. Altfel spus, opinia, implica existenta unui raport intre obiective si mijloace si scopul
precizat.

C. a treia etapa a elaborarii deciziei administrative este adoptarea acesteia.

In aceasta faza, deliberarea se va finaliza prin adoptarea deciziei, conform procedurii si cu majoritatea legala ceruta pentru vot. Este vorba de formele procedurale concomitente categorie de forme ce trebuie respectate in momentul manifestarii de vointa care produce efecte juridice: cvorumul, majoritatea necesara pentru adoptarea si semnarea (contrasemnarea) deciziei, precum si motivarea acesteia.

In acest mod se va materializa din perspectiva juridica, manifestarea de vointa a membrilor autoritatii deliberative, decizia adoptata incheie astfel, dezbaterile din etapa deliberarii si emite o solutie la problema dezbatuta.

Efectele deciziei administrative

Decizia administrativa, privita dintr-o alta perspectiva, reprezinta o eliberare de energie care determina anumite efecte prin insasi faptul ca este luata, fara a tine seama de modalitatile sale de realizare. in acest sens, efectele unei decizii administrative sunt: directe si indirecte.

a) efectele directe Un prim efect pe care il constatam, odata cu adoptarea sau emiterea unei decizii administrative, este clarificarea problemei dezbatute, incheierea discutiilor si rezolvarea in acest fel, a problemelor de comportament.

Astfel, pentru unele persoane, decizia adoptata reprezinta consacrarea opiniei exprimate de ei, pentru alti ea incheie perioada de incertitudini sau de asteptare permitandu-le sa actioneze

b) efectele indirecte. Orice decizie administrativa implica unele efecte indirecte asupra celor ce emit sau adopta decizii, puterii politice, administratiei publice si, desigur si asupra cetatenilor.

Celor care iau decizia administrativa, ea le imprima si le stimuleaza o anumita responsabilitate acestia cauta sa apere decizia si s-o aplice. Acesta este fenomenul constatat cel mai adesea cu prilejul unor discutii sau conflicte ce pot apare intre liderii unor grupuri de interese si autoritatile administratiei publice ori chiar cu puterea politica, ce nu-si pot exprima criticile asupra deciziilor pe care ei le-au sustinut.

si asupra puterii politice si a celei de stat deciziile administrative produc in mod indirect efecte. Astfel, in primul rand, ele sunt cele ce clarifica scopurile si conceptiile privind interesul general valori politice fundamentate exprimate de catre acestea si cele ce precizeaza, totodata, domeniul unde actiunea administrativa urmeaza sa se realizeze. in acest sens, de pilda, deciziile pot indeplini masuri fixate de puterea legiuitoare sau de catre cea executiva, de a infiinta, modifica sau desfiinta anumite structuri ale administratiei publice ori de a limita competenta unei autoritati administrative.

Deciziile isi manifesta efectele asupra administratiei publice, insasi. Altfel spus, ele sunt cele ce determina sarcinile si rolul administratiei publice si face ca acestea sa se reflecte asupra functionarii, organizarii si activitatilor sale.

Efectele deciziei administrative se exercita, in mod indirect si asupra cetatenilor in special, prin felul cum aceste decizii au fost pregatite si prin implicarea cetatenilor la aceasta pregatire. Sau, mai precis, efectele deciziei se resimt proportional cu gradul de participare al cetatenilor, de implicare directa, de colaborare sau de pasivitate ori chiar de adversitate fata de masurile stabilite prin decizie.