Factorii de convergenta institutionala

Factorii de convergenta institutionala

In afara europenizarii considerata un factor determinant esential al integrarii un factor principal al convergentei institutionale l-a reprezentat indeplinirea criteriilor impuse de UE in vederea aderarii: politice, economice, de absorbtie a acquis-ului, de reforma a administratiei publice. Modul in care au fost indeplinite criteriile, inclusiv pe planul constructiei si modernizarii institutionale a fost analizat de Comisia Europeana in rapoartele anuale de evaluare anterior aderarii. Pregatirea aderarii s-a suprapus pe tranzitia la economia de piata, realizabila pe calea unor reforme structurale - privatizare, restructurare, liberalizare - si a macrostabilizarii, procese sprijinite de institutiile financiare, gen FMI si Banca Mondiala. Aceste reforme si procese au condus la constructie institutionala, la dezvoltarea unor institutii de sprijin si supraveghere a pietei si a sectorului privat, conditii sine qua non pentru asigurarea unei tranzitii eficiente. Criteriile de aderare la UE au fost considerate de multi specialisti ca fiind de sorginte liberala, iar UE a primit ca membre numai acele state care au indeplinit respectivele criterii, in primul rand prin preluarea modelului politic, economic si social european. Transpunerea si implementarea acquis-ului comunitar reprezinta un proces cvasi mecanic, bazandu-se pe proceduri si conditii standard ce trebuie respectate de statele candidate. In acest proces complex era nevoie de un nou cadru institutional functional, care sa contribuie la respectarea obligatiilor asumate pe linia armonizarii cu acquis-ul comunitar, sa evalueze costurile aderarii si sa promoveze interesele nationale in cursul negocierilor de aderare.

Se poate afirma ca al doilea factor determinant al convergentei institutionale a fost constituit de sprijinul, conditionalitatile si presiunea institutiilor financiare internationale, cu un rol major in cadrul guvernantei globale, pentru realizarea reformelor economice. Tarilor aflate in tranzitie nu li s-a impus un anumit model economic si social sau o anumita cale a tranzitiei. Ele au optat pentru modelul capitalist si economia de piata, pentru o terapie de soc sau una graduala. In functie de terapia aleasa, de viteza si profunzimea reformelor, de modul in care s-a inteles rolul statului in economie si procesul de consolidare a guvernantei nationale s-a desfasurat si procesul de dezvoltare si convergenta institutionala.

Au existat dezbateri pe tema modului in care se face dezvoltarea institutionala, daca ea trebuie sa preceada procesele si reformele din economie, sa le insoteasca sau sa le urmeze. Daca North si alti neoinstitutionalisti cred ca institutiile evolueaza si se schimba intr-o perioada relativ lunga de timp, alti autori considera ca institutiile evolueaza odata cu economia si societatea, iar in anumite perioade de timp ele se pot schimba destul de rapid. Expertii Bancii Mondiale au sugerat ca unele institutii sa fie create la inceputul tranzitiei, ele putandu-se schimba odata cu implementarea unor reforme specifice, in timp ce alte institutii ar putea fi dezvoltate la sfarsitul tranzitiei. In prima categorie ar intra institutii guvernamentale care aplica legile si institutii orientate spre piata, iar in a doua institutii legate de privatizare, activitatea sectorului privat, protectia drepturilor de proprietate si a mediului concurential. Referitor la aceste consideratii se impun doua observatii. Prima rezulta din faptul ca opinia expertilor Bancii Mondiale este controversata si contestabila pentru ca pleaca probabil de la prioritatea acordata macrostabilizarii in detrimentul procesului de ajustare structurala, ceea ce denota neintelegerea interactiunii specifice intre nivelul macro si cel microeconomic in perioda de tranzitie. Experienta a demonstrat ca intarzierea privatizarii si restructurarii specifica terapiei graduale a avut efecte negative asupra indicatorilor macro si asupra duratei tranzitiei. A doua observatie care se poate face este ca nu exista o reteta general valabila de constructie institutionala, intrucat dependenta de cale individuala (determinismul de traseu) isi pune amprenta asupra acestui proces.

Daca toate statele foste comuniste au o mostenire comuna legata de tarele sistemului comunist in materie de functionalitate si eficienta institutionala (dependenta de cale sistemica), totusi dependenta de cale individuala, considerata si ea drept un factor determinant al dezvoltarii si convergentei institutionale, explica gradul mare de eterogenitate pe plan institutional. De ce dezvoltarea si convergenta institutionala au fost un succes mai evident in tarile central-europene comparativ cu tarile est-europene, inclusiv Bulgaria si Romania? Utilizarea terapiei de soc si nu a celei graduale impreuna cu indeplinirea mai timpurie a criteriilor de aderare ar fi una din explicatiile progresului institutional mai rapid. Autori ca E.Berglöf, P.Bolton, G.Roland ajung la o concluzie similara pe baza unor studii care utilizeaza indicatorii de guvernanta ai BIRD si BERD si anume ca dinamica procesului de constructie institutionala s-a bazat pe standardele UE. Cu cat o tara a fost mai capabila sa imbunatateasca rapid si semnificativ calitatea si functionalitatea institutiilor cu atat reformele sale politice, economice, sociale au avut mai mult succes. Cu cat populismul, coruptia, capturarea statului, clientelismul politic, cautarea de rente, prevalenta unor reguli sau institutii neoficiale s-au manifestat mai pregnant cu atat dezvoltarea institutionala a fost mai lenta si mai putin eficienta.

North si ceilalti teoreticieni ai neoinstitutionalimului istoric sustin importanta dependentei de cale ca factor determinant al dezvoltarii institutionale. Este vorba de dependenta de cale individuala, de influenta conditiilor initiale de dezvoltare, care difera in functie de o multitudine de factori sau variabile, de perioada de timp luata in discutie, de alti parametri. Sunt conditii initiale date, de ordin geografic si istoric, cu o influenta mai pregnanta, dar si conditii initiale ce pot sa se schimbe, cum sunt regimul politic, gradul de industrializare, care au o influenta ceva mai redusa. Jena Bednar si Scott E.Page de la Universitatea din Michigan au prezentat un model al dependentei de cale institutional si cultural. El poate fi descris astfel: institutiile favorizeaza aparitia unor regularitati in comportamentul oamenilor care ajung sa fie integrati cultural, dar aceste regularitati comportamentale influenteaza viitoarele optiuni pentru institutii, pentru ca factorul cultural este unul important pentru alegerile pe care le fac indivizii in societate. Aceasta interactiune intre elementul cultural si alegerile pe care le fac oamenii in plan institutional creeaza ceea ce autorii numesc dependenta de cale culturala si institutionala (2006).

O taxonomie a sensurilor conceptului dependentei de cale, lansat de Paul David (1985), a fost realizata de S.Margolis si S.Liebowitz (1995) in functie de criteriul rezultatelor eficiente sau ineficiente din punct de vedere economic si social ale dependentei de cale. Cei doi autori au identificat trei grade ale dependentei de cale, primul care se manifesta printr-un element de persistenta si durabilitate in decizie, al doilea care se manifesta in conditii de cunoastere imperfecta a conditiilor de actiune si al treilea care se refera la un mod de actiune al indivizilor/institutiilor ce poate conduce la un rezultat ineficient cunoscut si evitabil, dar preferabil din anumite motive. Are sau nu dependenta de cale efecte benefice asupra dezvoltarii institutionale si asupra cresterii economice? Rezistenta la schimbare a institutiilor in perioada de tranzitie si de preaderare poate fi pusa pe seama influentei negative a dependentei de cale. Comparativ cu vestul Europei tarile balcanice, de exemplu, au cunoscut o dezvoltare institutionala mai tarzie, cu multe sincope si cu multe influente negative legate de traditiile culturale. Institutiile au reprezentat de multe ori forme fara fond, ca sa il citam pe Titu Maiorescu, iar impunerea regimului comunist a accentuat aceasta trasatura extrem de nefavorabila pentru dezvoltarea economica si sociala a statelor respective. In opinia lui R.Putnam (1988), contextul istoric si social, reflectat de situatia institutiilor neoficiale si de nivelul calitativ al resurselor umane sau al capitalului social, a avut o influenta profunda asupra dezvoltarii institutionale. In tarile balcanice dependenta de cale a fost un factor care a franat dezvoltarea si convergenta institutionala, procese realizabile mai degraba sub influenta si presiunea unor factori externi, numiti de unii autori si ancore externe din cauza dependentei create intre ei si statele respective.

Globalizarea poate fi considerata un alt factor determinant al dezvoltarii si convergentei institutionale. Integrarea pietelor si liberalizarea fluxurilor de marfuri si factori, internationalizarea productiei si firmelor, cresterea importantei problemelor globale au impus cooperarea guvernelor nationale la nivel global, sporirea performantelor guvernantei la toate nivelurile, crearea si dezvoltarea de institutii adecvate si adaptate cerintelor globalizarii. Fenomene specifice globalizarii, cum sunt cresterea puterii si influentei firmelor transnationale, internationalizarea pietelor si firmelor, dezvoltarea retelelor globale, reducerea rolului regulator al statelor nationale si chiar cedarea de prerogative/suveranitati nationale au condus la impunerea de reguli si norme globale la nivel national. Deschiderea pietelor si intensificarea concurentei au impus noi cerinte pentru politicile si strategiile promovate de institutiile nationale si europene.

Dar principalul impact al globalizarii asupra atributiilor sau puterilor institutiilor statului il reprezinta cedarea de suveranitate. D.Held, A.McGrew, D.Goldblatt, J.Parraton (2004) isi pun intrebarea daca globalizarea este asociata cu disparitia, renasterea sau transformarea puterii statului, dar raspunsurile lor nu sunt decat simple afirmatii nesustinute de argumente temeinice de ordin politic, economic, social. In ce masura suveranitatea este erodata de cedarea unor atributii sau prerogative nationale unor institutii sau organisme supranationale si internationale? In chestiunea cedarii suveranitatii se disting doua pozitii adverse, prima ar fi aceea ca suveranitatea constituie dreptul inalienabil al statului national, a doua ca suveranitatea este alienabila si deci poate fi cedata partial.

In ce priveste prima pozitie, David Held si Anthony McGrew (2004) vad globalizarea economica ca un set de procese care, pe de o parte genereaza o multitudine de legaturi ce transced statele si societatile, iar pe de alta parte se produce o intensificare a interdependentelor intre statele suverane. Concluzia ar fi ca statele nationale isi pastreaza suveranitatea in contextul globalizarii, concluzie pe care o adopta si Paul Hirst si Grahame Thompson (2002), care sustin ca suveranitatea reprezinta o revendicare politica distincta - controlul strict al unui teritoriu determinat. Cei doi autori cred ca, desi capacitatile de guvernare ale institutiilor statului s-au schimbat, iar managerii macroeconomici nationali si-au pierdut considerabil din atributii, totusi acestea raman institutii de baza, mai ales pentru o guvernanta globala eficienta. Prin crearea unei noi relatii intre putere si teritoriu - posesiunea exclusiva - si prin faptul ca isi determina natura politicilor interne si externe statele actuale ar fi state suverane. Totusi nu se poate nega ca unele atributii in materie de guvernare ale statului s-au modificat, mai ales cele legate de managementul macroeconomic, trecand la agentii economici, indeosebi la companiile transnationale.

In privinta celei de-a doua pozitii, potrivit careia suveranitatea ar fi alienabila, scindata sau limitata, ea se conexeaza cu ideea ca unele atributii ale institutiilor statului sunt cedate atat marilor firme cat si unor institutii internationale. Chiar sustinatori ai ideii de suveranitate ca drept inalienabil, de genul lui Paul Hirst si Grahame Thompson, recunosc caracterul alienabil al suveranitatii cand analizeaza procesul de integrare europeana, care a presupus restrangeri sau cedari de suveranitati din partea institutiilor nationale in favoarea institutiilor europene. Moneda unica, politica comerciala, uniunea vamala, stabilirea regulilor privind concurenta pe piata unica sunt doar cateva domenii unde atributiile institutiilor nationale au trecut in totalitate in sarcina celor europene. In opinia lui Ulrich Beck suveranitatea ar trebui inteleasa ca o putere scindata, perceputa disociat de un intreg sir de actori nationali, regionali si internationali, limitata si incatusata de aceasta pluralitate imanenta (Beck, 2003) Analizand relatia intre suveranitate si diferite institutii internationale Vasile Stanescu (2005) apreciaza ca statul pierde din suveranitate pe trei cai: a) fie prin trecerea anumitor atributii ale suveranitatii, in mod voluntar, pe seama unor organisme suprastatale; b) fie, involuntar, prin forta de patrundere a mijloacelor si conditiilor companiilor transnationale; c) fie prin organizatiile internationale, de regula ONU, dar nu numai, a caror putere de actiune obliga statele natiune sa li se subordoneze. Interesele statelor nationale si cele ale companiilor transnationale sunt de multe ori divergente, iar suveranitatea statului este subminata de acestea prin diverse modalitati, cum ar fi forma subtila de evaziune fiscala a preturilor de transfer.

Pozitiile controversate asupra suveranitatii din perspectiva globalizarii provin din abordarea acesteia pe doua planuri diferite, primul ar fi cel al dimensiunii politice - suveranitatea fiind un drept politic inalienabil consfintit ca atare in documentele internationale, al doilea ar fi dimensiunea economica - suveranitatea fiind alienabila, scindata sau limitata prin cedarea unor atributii de politica economica unor organisme supranationale, care pot promova mai bine interesele statelor nationale pe arena internationala sau le pot apara mai bine de actiunile daunatoare ale companiilor transnationale.

Un alt factor determinant al convergentei institutionale este capacitatea statului de a asigura functionalitatea sistemului democratic, de a redefini rolul institutiilor sale, de a imbunatati interactiunile cu alti actori, de a pune in concordanta reformele administrative cu transformarile sistemului politic. Puterea statului poate fi exercitata cu sprijinul altor actori, grupuri de interese si al societatii civile, sau in mod discretionar. Raporturile intre stat, alti actori publici si actorii privati in cadrul guvernantei nationale sunt destul de complexe, se bazeaza pe negocieri si pe autonomia participantilor, pe orientari strategice stabilite de guvern si pe independenta sa in raport cu grupurile de interese, pe necesitatea promovarii intereselor generale ale societatii.

Stein Rokkan a sesizat existenta a patru dimensiuni relevante pentru cadrul institutional national si evident pentru capacitatea de actiune a statului in contextul integrarii europene: institutii de reglementare, care reprezinta un aparat administrativ si militar menit a controla miscarea populatiei, securitatea teritoriului si siguranta granitelor externe; institutii de socializare, care prin educatie si socializare dezvolta o identitate teritoriala si culturala, un sens al apartenentei si un set de valori comune; institutii pentru sustinerea democratiei, care imbraca forma partidelor politice si a forumurilor civice; institutiile bunastarii, care apara drepturile sociale si economice ale cetatenilor europeni.

Unii cercetatori fac distinctie intre capacitatile politice si cele administrative ale statului. Primele privesc posibilitatea de a elabora si implementa politici de interes general, iar ultimele se refera la abilitatea de a implementa politici specifice. Eficienta redusa a structurilor adminstrative sau birocratice sub influenta elitelor politice si a unor grupuri oligarhice a pus intr-o lumina nefavorabila capacitatea statului si gradul lui de autonomie in raport cu alti actori. In domeniul administratiei, eficienta statului se verifica prin modul in care sunt infiintate institutii publice carora trebuie sa li se asigure resursele si competentele necesare pentru a elabora si implementa anumite politici si prin modul in care statul ramane un actor autonom in fata presiunii unor grupuri specifice sau de interese (B.Cummings si R.Norgaard).

Este adus in discutie conceptul de cooperare a elitelor pentru a explica procesul de transformare a structurilor institutionale si de asigurare a unor schimbari adecvate cerintelor procesului de democratizare si de integrare in UE. Din nefericire o parte a elitelor politice si economice provine din sistemul comunist si tinde sa formeze grupuri oligarhice si sa captureze statul, care astfel devine unul de tip oligarhic si mafiot. S-au format structuri oculte de putere si s-au impus reguli si relatii neoficiale care submineaza autoritatea, legitimitatea si eficienta statului, creeaza insecuritate si instabilitate, afecteaza rolul si imaginea institutiilor publice. Clientelismul politic, coruptia, incompetenta, lipsa de respect fata de lege si autoritatea publica sunt trasaturi specifice ale statului postcomunist cu o capacitate si o autonomie reduse in cadrul sistemului de guvernare, cu institutii publice slabe si ineficace, cu performante reduse pe planul guvernantei. Apare chestiunea interactiunii intre institutiile neoficiale si cele oficiale sau a modului in care reguli neoficiale viciaza eficienta institutiilor oficiale sau a faptului ca institutii oficiale slabe nu pot contracara practici si comportamente ilegale. Un stat de tip oligarhic, care tolereaza coruptia si practicile de tip mafiot poate avea un sistem juridic compatibil cu normele europene, dar care nu aplica legile si care diminueaza apreciabil calitatea institutiilor si implicit descurajeaza investitiile straine. Concluzia ce rezulta din aceasta ar fi ca nu este suficient sa asimilezi reglementari si institutii europene ci trebuie sa ai institutii cu performante comparabile cu cele din UE.