Federalismul fiscal
si UE
Termenul
de federalism fiscal este asociat adesea cu interactiunea de ordin fiscal
intre diferitele niveluri ale guvernantei, deci cu conceptul
guvernantei multinivel. Pentru William Oates(1999, 2002)conceptele
avansate in legatura cu federalismul fiscal se refera la
repartizarea functiilor in domeniul finantelor federale intre
diferitele niveluri ale guvernantei, proiectarea sistemelor de impozitare
si a alocarilor interguvernamentale. Oates introduce in discutie
masurile de stabilizare macroeconomica, cum ar fi cele privind masa
monetara, creditul, cursul de schimb, cele anticiclice de ordin fiscal
si cele de redistribuire a veniturilor care sunt mai eficient realizate la
nivel central.
In
cazul UE exista o banca centrala europeana (in cadrul
uniunii monetare) care reglementeaza masa monetara si creditul,
dar functia de stabilizare fiscala nu poate fi realizata similar
unui stat national. Statele membre au si ele dificultati in
ce priveste stabilizatorii automati si masurile
discretionare din cauza datoriei publice si altor constrangeri
bugetare, ceea ce mareste vulnerabilitatea lor in fata
socurilor externe (vezi cazul recentei crize financiare si
economice). Nivelul comunitar desi este implicat in politicile de
macrostabilizare din punct de vedere a elaborarii lor (vezi marile linii
directoare de politica macroeconomica) nu are mijloacele de a realiza
functia de macrostabilizare. Bugetul comunitar este prea mic pentru a
asigura masuri eficace de redistribuire a veniturilor, care raman in
responsabilitatea statelor membre. Dar competitia in domeniul fiscal
si mobilitatea transfrontaliera crescanda a fortei de
munca pot exercita constrangeri serioase asupra programelor de
redistribuire la nivel national. Studiile privind redistribuirea
veniturilor la nivel statal si local in cazul SUA au indicat ca
masurile de acest gen sunt ineficace si contracarate de mobilitatea
fortei de munca si a capitalului.
Problema
descentralizarii fiscale si a eficientei acesteia este una
esentiala conexata cu federalismul fiscal. Descentralizarea
fiscala in cazul unei federatii sau a unui stat national nu
exclude necesitatea unor constrangeri bugetare severe (Ronald McKinnon, 1997).
Descentralizarea fiscala a fost asociata adesea cu influenta
negativa exercitata asupra autoritatilor fiscale de
catre politicienii locali si cu transferul inadecvat de fonduri de la
nivel national la nivelurile subnationale. Cheltuieli excesive la
nivel regional(provincial) si local, risipa si deturnarea fondurilor
publice impreuna cu transferurile generoase acordate de guvernele centrale
au fost caracteristice multor state emergente, inclusiv Romaniei. Finantarea
cheltuielilor si programelor acestor autoritati ar trebui
realizata in mare masura prin impozitele si taxele
percepute de acestea, iar transferurile de la nivel central ar trebui sa
aiba un caracter limitat pentru ca acumularea de datorii publice
uriase poate insemna o povara teribila pentru generatiile
urmatoare. Experienta SUA si Canadei demonstreaza ca
transferurile de la nivel federal au incurajat majorarea cheltuielilor statelor
si autoritatilor locale. Mobilizarea suplimentara de
fonduri prin emiterea de obligatiuni si/sau apelarea la imprumuturi
bancare poate impune o disciplina fiscala mai severa acestor
autoritati.
Statele
federale si in general cele dezvoltate s-au caracterizat printr-un proces
de descentralizare fiscala (evident mai ales in perioada postbelica)
spre deosebire de centralizarea ineficienta si risipitoare a statelor
emergente. Centralizarea excesiva presupune transferuri insemnate dar
creeaza si obstacole serioase in calea dezvoltarii economice
prin decizii eficiente si responsabile la nivelurile inferioare ale
guvernantei. Descentralizarea impune stabilirea unui sistem adecvat
si bine dezvoltat de taxe locale, institutii de colectare si
administrare a lor, depasirea unor dificultati inerente
acestui proces, asigurarea transparentei taxarii si alocarea
eficienta a fondurilor in beneficiul celor taxati. Descentralizarea
fiscala ar trebui in principiu sa reduca coruptia in
sectorul public si sa asigure o guvernanta mai
eficienta, dar William Oates considera ca in ecuatie ar
trebui introdusi si alti factori(variabile) de ordin economic
si politic.Utilizand un model bazat pe regresia multipla Raymond
Fisman si Roberta Gatti(2002) au examinat raportul intre descentralizarea
fiscala si coruptie luand in considerare un numar de
variabile importante, cum ar fi venitul, marimea populatiei, gradul
de deschidere, factori politici, ajungand la concluzia ca nivelul
coruptiei este influentat negativ si semnificativ de
descentralizarea fiscala (concluzia este deplin aplicabila situatiei
din Romania).
Centralizarea
politicii monetare si descentralizarea fiscala au redus rolul
guvernelor nationale din cadrul Uniunii Europene, ceea ce ar ridica
chestiunea implicatiilor economice si a performantelor
sectorului public. Nivelul comunitar nu a putut prelua atributiile
guvernelor nationale in domeniul macrostabilizarii, unde exista
prevederile Pactului de Stabilitate si Crestere si marile linii
directoare, si in domeniul redistribuirii fondurilor si veniturilor.
Structura fiscala federala ar reprezenta un intreg in opinia lui Oates(2002),
la care contribuie fiecare nivel al guvernantei prin functiile,
instrumentele, practicile si deciziile sale. Factorii de decizie trebuie
sa coreleze atent veniturile fiscale cu costurile programelor sau
politicilor initiate si implementate. Procesul de luare a deciziilor
trebuie sa aiba in vedere mereu constrangerile bugetare severe
si mai ales cheltuirea responsabila a banilor publici.
Jacques
Pelkmans considera ca este preferabila de utilizat teoria
economica a guvernarii multinivel sau multistratificate decat
termenul de federalism economic in privinta UE. Pentru a putea aplica cu
succes teoria economica a
subsidiaritatii ar trebui sa fie explicitat in mod clar mediul
constitutional si economic existent. Spre deosebire de federatii
politice consacrate unde actioneaza logica descentralizarii
economice, in UE exista o logica a integrarii care presupune un
proces de centralizare, cum este uniunea monetara si cum ar putea fi
palierul functiilor redistributive. Prevederile constitutionale in
domeniul pietei unice pot ridica probleme, vezi cazul Canadei sau
dificultatile create de prevederile articolului 295 din Tratatul CE
(fostul articol 222 din Tratatul CEE) pe linia proprietatii
intelectuale. In UE mobilitatea transfrontaliera a fortei de
munca sau libera circulatie a acesteia a fost impiedicata de
existenta functiei redistributive la nivel national, dar si
de alti factori (limba si dimensiunea culturala). Spre deosebire
de federatiile consacrate uniunea monetara nu este deplina in
UE, nivelul comunitar nu are dreptul de a percepe impozite, UE are o politica
externa si una de aparare slab dezvoltate. Teoria economica
a federalismului invoca unele justificari economice legate de
economiile de scara, externalitati, solidaritate pentru
atribuirea competentelor respective nivelului federal. In acest context Jacques
Pelkmans apreciaza UE drept o entitate pre-federala,
mai ales ca Uniunea nu are un guvern federal. Diferenta intre
guvernanta comunitara si un guvern federal s-ar traduce prin
asa-numitul deficit democratic, pe care ultimele trei tratate nu l-au
putut depasi sau compensa. Mai pot fi aduse in discutie aspecte
cum ar fi legitimitatea politica a autoritatii federale, cu
exceptia PE nici o alta institutie nu este aleasa,
programul politic al mandatului Comisiei destul de limitat, precum si
aplicarea efectiva a dreptului federal, dreptul comunitar fiind limitat la
dispute sau conflicte privind piata interna si politicile
comune.
