GUVERNUL. INVESTIREA, DURATA MANDATULUI SI STATUTUL MEMBRILOR GUVERNULUI

Investirea Guvernului

Prin investitura Guvernului intelegem complexul de fapte juridice, cu procedurile corespunzatoare prevazute de constitutie, care definnesc legalitatea si fundamenteaza legitimitatea instalarii la carma tarii a unie echipe guvernamentale.

Etapele parcurse pentru formarea echipei guvernamentale se deruleaza, de regula, dupa alegerile parlamentare generale (exceptie fac tarile cu regim prezidential, unde formarea echipei guvernamentale este legata de alegerile prezidentiale). Conform Constitutiei, in Romania procedura de investire a Guvernului parcurge urmatoarele etape:

desemnarea candidaturii pentru functia de prim-ministru - este o prerogativa constitutionala a Presedintelui, acesta fiind singura autoritate publica competenta sa desemneze un candidat pentru functia de prim-ministru.. Dupa consultarea cu partidul sau coalitia care a castigat alegerile ori, in situatia cand nu exista o formatiune care sa fi intrunit o majoritate absoluta, cu toate partidele reprezentate in Parlament, Presedintele Romaniei propune un candidat la functia de prim-ministru. Candidatul propus de Presedinte poate fi membru al partidului politic majoritar, sau al altui partid reprezentat in Parlament, daca nu exista o    formatiune cu o majoritate absoluta, sau poate forte bine, sa fie o personalitate a vietii sociale neinregimentata politic, un specialist considerat potrivit pentru functia respectiva. Constituantul a redactat textul investirii e asa maniera, incat, procedura desemnarii candidatului pentru functia de prim-ministru apare ca un veritabil examen politic, atat pentru Presedinte, cat si pentru intreaga clasa politica, mai ales in situatia in care in urma alegerilor nu exista o formatiune castigatoare.

solicitarea votului de investitura; Candidatul desemnat de Presedinte are la dispozitie o perioada de 10 zile pentru a-si forma o echipa guvernamentala si a-si elabora un program de guvernare. Acest lucru se realizeaza, bineinteles in urma consultarilor dintre candidat si partidul sau alianta care a sustinut desemnarea sa. Candidatul desemnat nu este obligat sa respecte formula guvernamentala existenta inainte de alegeri, avand posibilitatea sa modifice structura Guvernului, dupa cum considera necesar, cu obligatia ca, dupa preluarea mandatului (obtinerea investiturii si numirea de catre presedinte), sa inainteze in procedura de urgenta, proiectul legii de modificare a structurii si componentei Guvernului. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin infiintarea, desfiintarea sau, dupa caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Legea prevede in mod expres ca momentul stabilirii numarului si categoriei ministerelor este cel in care se acorda votul de investitura.

acordarea votului de incredere de catre Parlament; Candidatul se prezinta in fata Parlamentului cu doua elemnete: lista membrilor cabinetului si programul de guvernare. Acestea vor fi dezbatute de Camera deputatilor si Senat in sedinta comuna. Parlamentul acorda incredere Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. Candidatii la functiile de ministri vor fi audiati in comisiile de specialitate ale celor doua camere, in vederea obtinerii unui aviz consultativ. Acest aviz, prin caracterul lui facultativ, nu-i poate impune candidatului la functia de premier rezulatul audierii dar poate insemna un ajutor pe care Parlamentul i-l acorda printr-o ultima "verificare" a persoanelor propuse pe lista. Trebuie mentionat ca votul de incredere va fi acordat intregii liste guvenamentale, inclusiv primului-ministru. Conform regulamentului celor doua camere, dezbaterea programului si a listei cabinetului va avea loc in cel mult 15 zile de la prezentarea acestora in sedinta comuna a celor doua camere. Investirea cabinetului se face prin vot secret cu bile, fiind necesar votul majoritatii parlamentarilor. Constitutia ii lasa Parlamentului la indemana un termen de 60 de zile pentru acordarea votului de incredere viitorului Guvern, autoritatea legiuitoare nefiind obligata sa accepte prima varianta propusa de candidatul la functia de prim-ministru. In aceasta perioada, Parlamentul poate sa refuze doua solicitari de investitura. Conform Constitutiei, daca au trecut 60 de zile de la prima solicitare si parlamentul a respins ce putin doua solicitari de investitura, Presedintele poate dizolva Parlamentul, confiorm art. 89 din Constitutie.

numirea Guvernului de catre Presedintele tarii si depunerea juramantului in fata acestuia. Hotararea Parlamentului prin care s-a acordat votul de incredere se va comunica Presedintelui Romaniei care va emite un decret de numire a noului Guvern, acesta find publicat in Monitoul Oficial al Romaniei, impreuna cu programul de guvernare. Trebuie precizat ca, Presedintele este obligat sa numeasca acel Guvern care a primit votul de investitura al parlamentului, fara a putea    opera eventuale modificari in lista cabinetului. Aceasta etapa a procedurii de investitura apare ca fiind un act pur protocolar, fara consecinte juridice in ceea ce priveste raporturile dintre Presedintele Romaniei, pe de o parte, si Guvern, pe de alta parte .

Durata mandatului. Incetarea functiei de membru al Guvernului

Mandatul Guvernului, in intregul sau, si al fiecarui membru in parte incepe de la depunerea juramantului si dureaza pana la data validarii alegerilor parlamentare generale, in mod normal, ea fiind similara cu durata mandatului parlamentar, aceasta fiind regula. Ca si exceptii pot aparea in practica urmatoarele situatii:

Retragerea increderii acordate unui cabinet prin introducerea unei motiuni de cenzura in Parlament sau in cazul angajarii raspunderii Guvernului, daca s-a introdus o motiune de cenzura si aceasta a fost aprobata;

Incetarea functiei de membru al Guvernului prin aparitia unei din situatiile prevazute de lege (demisie, pierderea drepturilor electorale, deces, incompatibilitate);

daca primul ministru nu isi poate exercita atributiile pentru o perioada de peste 45 de zile.

Ca urmare a aparitiei uneia din situatiile de exceptie prezentate mai sus, se declansaza procedura de investitura pentru un nou cabinet, iar pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, vechiul cabinetul indeplineste numai actele necesare pentru adminstrarea treburilor publice, cu caracter individual sau normativ, fara a putea emite ordonante sau initia proiecte de legi.

Incetarea functiei de membru al Guvernului

Conform art. 106 din Constitutia Romaniei, "Functia de membru al Guvernului inceteaza in urma demisiei, revocarii, a pierderii drepturilor electorale, a starii de incompatibilitate, a decesului, precum si in alte cazuri prevazute de lege".

Demisia este un act de vointa unilaterala, ea se anunta public, se prezinta in scris primului ministru si devine irevocabila in momentul in care s-a luat act de depunerea ei dar nu mai tarziu de 15 zile de la depunerea ei.

Revocarea se face de Presedintele Romaniei, prin decret prezidential, la propunerea primului ministru, urmare a unei remanieri guvernamentale. Aceasta situatie nu il poate viza pe primul ministru (art. 107, alin.2 din Constitutie).

Demiterea unui membru al Guvernului apare in situatia in care acesta a fost condamnat penal printr-o hotarare judecatoreasca definitiva sau averea sa a fost declarata, in tot sau in parte, ca fiind dobandita in mod ilicit. Demiterea se va face tot prin decret prezidential si numai la propunerea primului ministru (art.8 alin.2 din L90/2001).

Pierderea drepturilor electorale - care poate interveni ca sanctiune penala complementara    sau in cazul pierderii indirecte a cestor drepturi prin punerea sub interdictie pentru debilitate sau alienare mintala.

Pierderea domiciliului stabil in Romania sau pierderea cetateniei romane au ca efect situarea in afara conditiilor prevazute de lege pentru ocuparea functiei de membru al Guvernului. Mentionam ca, prin revizuirea Constitutiei Romaniei, nu mai este necesar ca o persoana sa aiba exclusiv cetatenia romana pentru ocuparea unei functii sau demnitati publice (art. 16), ea putand avea si o a doua cetatenie, pe langa cea romana, cu conditia ca domiciliul stabil sa fie in tara.

Statutul membrilor Guvernului. Incompatibilitati privind functia de membru al Guvernului

Pentru a fi membru al Guvernului, o persoana trebuie sa indeplineasca atributiile prevazute de art. 2 din Legea nr. 90/2001 coroborat cu art 16 alin.3 din Constitutie:

sa aiba cetatenia romana si domiciliul in tara;

sa se bucure de exercitiul drepturilor electorale;

sa nu fi suferit condamnari penale;

sa nu se gaseasca in nici unul din cazurile de incompatibilitate.

Incompatibilitatile privind functia de membru al Guvernului au cunoscut o evolutie normativa incepand cu Constitutia Romaniei din 1991, ele sporind in timp prin reglementari cuprinse in L.90/2001 de organizare si functionare a Guvernului si in L.161/2003 (un amplu act normativ promovat pe calea asumarii raspunderii Guvernului) care a adaugat noi situatii de incompatibilitate functiei de membru al Guvernului. Prezentam in continuare situatiile de incompatibilitate in care se poate afla un membru al Guvernului asa cum sunt ele prevazute in actele normative in vigoare.

incompatibilitati de ordin constitutional- prevazute de art. 105 din Constitutie: "Functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau de senator. De asemenea, ea este incompatibila cu exercitarea unei functii de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial"

incompatibilitati de ordin legal:

prevazute de L90/2001 - reiau situatiile de incompatibilitate prevazute de Constitutie la care se mai adauga:

a) exercitarea de acte de comert, cu exceptia vanzarii sau cumpararii de actiuni ori alte titluri de valoare;
b) exercitarea functiei de administrator ori de cenzor la societatile comerciale sau de reprezentant al statului in adunarile generale ale unor asemenea societati ori de membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor nationale si societatilor nationale;
c) exercitarea unei functii publice in serviciul unei organizatii straine, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte.

prevazute de L161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei:

a) functia de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de    administratie sau cenzor la societatile comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit;

b) functia de presedinte sau de secretar ale adunarilor generale ale actionarilor sau asociatilor la societatile comerciale;

c) functia de reprezentant al statului in adunarile generale ale societatilor comerciale;

d) functia de manager sau mambru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale;

e) calitatea de comerciant persoana fizica;

f) calitatea de membru al unui grup de interes economic;

g) o functie publica incredintata de un stat strain, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte

In oricare dintre aceste situatii, constatarea starii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune masurile necesare pentru incetarea acesteia.

GUVERNUL. ACTELE GUVERNULUI. DELEGAREA LEGISLATIVA

Actele Guvernului

In exercitarea atributiilor sale, Guvernul, in conformitate cu statutul sau de organ colegial, adopta doua categorii de acte:

acte exclusiv politice - motiuni, declaratii, mesaje - prin care se face cunoscuta pozitia Guvernului fata de unele evenimente politice interne sau internationale. Ele pot fi sau nu intarite de acte juridice sau de un intreg program guvernamantal, putandu-se referi la o problema concreta sau la un ansamblu de evenimente.

acte juridice -hotarari si ordonante, care exprima o decizie politica, dau nastere, modifica sau sting drepturi si obligatii; Actele juridice se bucura de reglementari in Constitutia Romaniei: art 108 si 114 si legea 90/2001 - art. 27:

"Guvernul adopta hotarari si ordonante.

Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor.

Ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta.

Hotararile si ordonantele, adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru, se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. Nepublicarea atrage inexistenta hotararii sau a ordonantei. Hotararile care au caracter militar se comunica numai institutiilor interesate"

Hotararile de Guvern reprezinta actele prin care Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice. Principalele caracteristici ale acestora sunt urmatoarele:

Sunt adoptate pentru organizarea executarii legilor;

sunt adoptate in baza legii, in limitele acesteia, numai dupa ce domeniul respectiv a fost supus unei reglementari legale, ele neputand dispune decat masuri administrative pentru asigurarea executarii legilor;

Hotararile de Guvern realizeaza competenta originara a Guvernului, de autoritate executiva, care isi propune in principal sa puna in aplicare legea;

Hotararile de Guvern sunt supuse controlului de legalitate execritat de instantele de contencios administrativ    - L29/1990 in temeiul dreptului fundamental prevazut de art. 52 din Constitutie;

Hotararile de Guvern sunt supuse regulii semnarii de primul ministru si contrasemnarii de ministrii care au obligatia punerii lor in executare - este vorba de ministrii membri ai Guvernului si nu de orice persoana care conduce structuri subordonate Guvernului si are rang de secretar de stat. Practica constata o indepartare de la textul constitutional, ajungandu-se ca Hotararile de Guvern sa fie semnate de alti demnitari de stat si de conducatori ai diferitelor autoritati administrative;

Hotararile de Guvern se publica obligatoriu in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei in cazul nepublicarii, regula care prezinta o singura exceptie - Hotararile de Guvern cu caracter militar, care se comunica numai institutiilor interesate;

Hotararile de Guvern pot avea atat caracter normativ (Hotarari de Guvern prin care se reglementeaza contraventii) cat si caracter individual (Hotarari de Guvern prin care se da in administrare un bun proprietate publica).

Ordonante de Guvern - sediul materiei art 108 al.1,3,4 coroborat cu art.115 din Constitutia Romaniei si art 27 din L90/2001.

Ordonantele de Guvern sunt acte prin care Guvernul isi depaseste sfera atributiilor legate de conducerea generala a administratiei publice, fiind vorba despre un transfer de competente din partea unicei autoritati legiuitoare din Romania, Parlamentul,

Analiza regimului juridic al Ordonantelor de Guvern trebuie sa plece de la textul constitutional care consacra Parlamentul ca unica autoritate legiuitoare din tara noastra precum si de la noua prevedere referitoare la organizarea statului potrivit principiului separatiei puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale.

Din textele constitutionale rezulta ca numai Parlamentului ii este recunoscut dreptul de a adopta norme juridice primare. Guvernul poate face acest lucru doar in virtutea unei imputerniciri speciale pe care o primeste fie de la Parlament, printr-o lege de abilitare, fie de la constituant insusi care prevede ca in "situatii extraordinare " a caror reglmentare nu poate fi amanata, cu obligatia de a motiva urgenta in cuprinsul acestora.

Trebuie remarcat ca, revizuirea Constitutiei contine dispozitii concrete referitoare la posibilitatea atacarii unei ordonante de urgenta declarate neconstitutionale la instanta de contencios administrativ sau a unor prevederi din ordonante declarate neconstitutionale.

Delegarea legislativa

Delegarea legislativa reprezinta posibilitatea Guvernului ca in anumite limite si cu respctarea anumitor conditii, sa emita Ordonante de Guvern, reprezinta, dupa unii autori cea mai deplina si complexa forma de conlucrare dintre Parlament si Guvern, reglementata de Constitutia Romaniei din 1991.

Delegarea legislativa pe care o primeste Guvernul poate fi realizata astfel:

prin intermediul unei legi speciale de abilitare emisa de Parlament (delegare de ordin legal - emitere de Ordonante de Guvern simple) care are urmatoarele caracteristici:

poate interveni numai in domeniile care nu fac obiectul legii organice - deci in domeniul legii ordinare;

legea de abilitare va cuprinde:

obligatoriu - domeniul si data pana la care se pot emite ordonante;

facultativ - posibilitate ca og sa fie supusa aprobarii Parlamentului. Din textul art.114, "daca legel de abilitare o cere, Ordonantele de Guvern se supun spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la indeplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage incetarea efectelor ordonantei. La o analiza simpla a textului legii desprindem    concluzia ca regula privind Ordonantele de Guvern simple este ca ele nu se supun aprobarii Parlamentului, iar exceptia este ca ele se supun aprobarii Parlamnetului, daca legea de abilitare impune expres acest lucru.

In functie de situatia prezentata Ordonantele de Guvern simple se impart in doua categorii:

Ordonante de Guvern care se supun aprobarii Parlamentului;

Ordonante de Guvern care nu se supun aprobarii Parlamentului.

- pe perioada delegarii, Guvernul poate sa modifice, completeze sau abroge propriile ordonante. Dupa expirarea acestei perioade, Guvernul nu mai poate emite ordonante in domeniul in care a fost abilitat si nu mai poate sa revina asupra celor deja adoptate.

Prin delegare de ordin constitutional - art 115 - emiterea de Ordonante de Urgenta ale Guvenrului. Acestea prezinta urmatoarele caracteristici:
- intervin in situatii extraordinare, care nu mai necesita existenta unei delegari speciale;

Ordonantele de Urgenta ale Guvernului pot interveni si in domeniul legilor organice - daca din vechiul text al Constitutiei doar concluzionam acest lucru prin lipsa restrictiei de interventie a ordonantei asupra unui domeniu, in textul revizuit al Constitutiei problema se clarifica la art 115 al5 '"..Ordonanta de urgenta cuprinzand norme de natura legii organice se aproba cu majoritatea prevazuta de art 75 al.1 - adica cu majoritatea membrilor fiecarei camere";

Guvernul are obligatia de a motiva urgenta intervenita in cuprinsul Ordonantelor de Urgenta ale Guvernului;

Ordonantele de Urgenta ale Guvernului intra in vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei in Monitorul Oficial. Daca nu sunt in sesiune, Camerele se convoaca in mod obligatoriu in 5 zile de la depunere. Daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra Ordonantele de Urgenta ale Guvernului, aceasta este considerata adoptata si este trim isa celeilalte camere care decide de asemenea in procedura de urgenta;

Ordonantele de Urgenta ale Guvernului nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile electorale, nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietatea statului;

Ordonantele de Urgenta ale Guvernului se aproba sau se resping printr-o lege de catre Parlament care va contine, daca este cazul, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei -situatie care poate contrazice principiul neretroactivitatii legii.

Prezentam in continuare situatiile aparute in practica care au dus la necesitatea modificarii regimului juridic al emiterii de catre Guvern a Ordonantelor de Guvern si Ordonantelor de Urgenta ale Guvernului:

o Ordonanta de Urgenta a Guvernului a fost urmata de modificari si completari prin alte ordonante, astfel incat Parlamentul a ajuns sa fie sesizat cu legi de eprobare a unor Ordonante de Urgenta ale Guvernului care fusesera abrogate prin alta Ordonanta de Urgenta ale Guvernului, etc:

Guvernul a initiat un proiect de lege, sesizand una din camere dar dupa ce textul a fost adoptat de prima camera intr-o forma diferita de cea propusa de Guvern, acesta emitea o ordonanta de urgenta in versiunea initiala a proiectului;

Neclaritatea posibilitatii Guvernului de a emite ordonante de urgenta in domenii ce tineau de legea organica;

Cele mai spinoase si interesante probleme au fost cele legate de efectele produse de ordonantele de urgenta dupa ce Parlamentul aproba Legea de respingere a ordonantei.

Noua procedura vine cu proceduri interimare care impun dezbaterea accelerata a ordonantelor de urgenta, in corelare cu procedura de legiferare: in ambele camere se aplica procedura de urgenta, iar in camera de reflectie, prin termenul unic de 30 de zile, se evita ca ordonantele de urgenta sa nu fie supuse controlului parlamentar timp de luni sau chiar ani, cum se putea si chiar s-a intamplat inainte de revizuire;

S-a dorit de asemena reglementarea expresa a limitelor de admisibilitate a ordonantelor de urgenta, incalcarea acestor limite fiind un temei de sesizare a Curtii Constitutionale;

Legea de aprobare sau, dupa caz, respingere a ordonantelor de urgenta va reglementa masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada in care s-a aplicat ordonantelor de urgenta, aceasta fiind insa o problema deosebit de delicata din punct de vedere juridic, dar de    acum inainte se poate considera ca Parlamentul are un temei constitutional pentru rezolvarea ei.