ORGANIZATIE PENTRU SECURITATE SI COOPERARE IN EUROPA (OSCE)

Cu 56 de state membre din Europa, Asia Centrala si America de Nord, Organizatia pentru Securitate si Cooperare in Europa (OSCE) poate fi socotita a fi cea mai mare organizatie de securitate din intreaga lume. Compozitia unica a Organizatiei pentru Securitate si Cooperare in Europa face ca aceasta sa aiba o arie geografica mult mai larga decat cea a celorlalte institutii europene si euro-atlantice si un mandat larg de securitate care ii permite sa dezbata o gama larga de chestiuni legate de securitate care trec de frontierele jurisdictiei interne a statelor. Astfel, OSCE este un actor crucial pe scena securitatii europene intr-un moment in care cele mai multe probleme de securitate nu se afla in domeniul traditional inter-statal[1].

OSCE este un instrument de avertizare timpurie, prevenire a conflictelor, management al crizelor si reabilitare post-conflict. La momentul actual organizatia are 19 misiuni si operatiuni in Europa de Sud-Est, Europa de Est, Caucaz si Asia Centrala. Organizatia se ocupa de trei dimensiuni ale securitatii: politico-militara, economica si de mediu, si dimensiunea umana. Astfel organizatia are o gama variata de preocupari, inclusiv controlul armamentului, masuri de construire a securitatii si increderii, drepturile omului, minoritati nationale, democratizare, strategii politice, contra-terorism si activitati economice si de protectie a mediului. Toate cele 56 de tari participante au statut egal, iar deciziile sunt luate prin consens pe baze politice si nu legale.

Istoric al OSCE

Inainte de anul 1990, organismul cunoscut pe atunci sub denumirea de Conferinta pentru Securitate si Cooperare in Europa (CSCE) actiona intr-un mod oarecum unic. Fiind un produs al politicii de destindere Est-Vest, Conferinta pentru Securitate si Cooperare in Europa a fost inaugurata in anul 1973 avand ca scop expres facilitarea comunicarii si al discursului de-a lungul Europei divizate. Drept consecinta - si spre deosebire de organizatii precum NATO, Organizatia Europei Occidentale, Consiliul Europei si Comunitatea Economica Europeana de atunci - CSCE a adoptat inca de la infiintarea sa o atitudine, componenta si agenda pan-europeana[2].

Actul Final de la Helsinki, concluzionat in 1975 dupa doi ani de discutii in cadrul CSCE, a definit principiile dupa care trebuiau sa se ghideze statele in relatiile reciproce si a consemnat angajamentul statelor membre intr-un numar de domenii de activitate (denumite si cosuri). Summitul CSCE din 1975 a adunat laolalta 35 de state. Toate acestea au semnat Actul Final si au primit astfel denumirea de state participante fondatoare. Acest grup a inclus toate statele din Europa cu exceptia Albaniei, la care se adaugau Statele Unite ale Americii si Canada[3].

Acest prim document major al CSCE, Actul Final de la Helsinki din 1975, ar fi putut fi schitat in termeni mult mai conservatori, insa el a reflectat existenta unei atmosfere de incredere, si acest lucru a garantat importanta sa pe termen lung. Noutatea abordarii luate de catre CSCE cu privire la securitatea europeana, asa cum este aceasta cuprinsa in Actul Final de la Helsinki, a fost observata atat in ceea ce priveste valorile si principiile enuntate, cat si abordarea extinsa in domeniul securitatii europene.

Astfel pe de o parte, noutatea Actului Final de la Helsinki consta in faptul ca a realizat un echilibru intre diferitele principii fundamentale ale dreptului international in asa-numitul Decalog al principiilor care aveau menirea sa ghideze comportamentul statelor participante in relatiile reciproce. Mai exact, s-a creat un echilibru fara precedent intre integritatea teritoriala si repectul pentru drepturile omului si libertatile fundamentale, si dreptul la auto-determinare. A doua noutate a Actului Final de la Helsinki consta in largirea conceptului de securitate dincolo de limitele in care cele mai multe state si experti intelegeau acest termen la acea data.    Reflectand o abordare comprehensiva a securitatii, acest document a divizat securitatea in trei dimensiuni sau "cosuri": 1. politico-militara; 2. economico-ecologica si 3. umanitara. Acesta delimitare a oglindit un mod de gandire care va devenit uzual doar mai tarziu.

In ciuda scepticismului existent la acea vreme - CSCE fiind considerata a fi subordonata aranjamentelor de securitate organizate de catre cele doua sisteme de alianta ale NATO si Pactului de la Varsovia si incapabila de a mentine un dialog de substanta intre state cu valori politice conflictuale - CSCE a fost capabila sa mentina atmosfera de dialog deschisa in 1975, avand in supraveghere numeroase programe de contact in anii 1970 si 1980.

Totusi, pana in anul 1990 CSCE a functionat mai mult ca si o serie de intalniri si conferinte care au continuat si extins angajamentele statelor participante, iar periodic avea loc a analizare a modului de implementare a acestor angajamente. Dezvoltarea "procesului" OSCE, denumirea sub care au devenit cunoscute aceste intalniri, a fost caracterizata de o structura institutionala slab dezvoltata, evitarea angajamentelor legale ale statelor si o agenda suficient de flexibila pentru a permite atat statelor din vest cat si celor din est, si chiar si statelor neutre, sa poata aduce in discutie chestiuni considerate a fi importante. CSCE a impus obligatii minimale si in acelasi timp a putut oferi unele din beneficiile diplomatiei multilaterale. Asfel, inainte de 1989, a existat un sentiment de atractivitate fata a CSCE: aceasta organizatie se ocupa de deficienta existenta in relatiile este-vest si avea un ethos aparte in conditiile in care toate celelalte organizatii localizate in Europa aveau ca premisa logica antagonista si exclusivista a Razboiului Rece.

Sfarsitul Razboiului Rece a fortat adaptarea din partea CSCE. Aceasta a fost o noua perioada de relaxare in relatiile Est-Vest dar diferita de cea existenta in primii ani ai CSCE. Sistemul conflictual dintre cele doua superputeri luase sfarsit si nu exista nici un motiv pentru a crede ca acesta va reveni. Intensitatea schimbarii este reflectata in faptul ca majoritatea documentelor CSCE ale noii ere, ca de exemplu Charta de la Paris (1990), incorporau angajamentul constiincios al statelor participante    in ceea ce priveste doua principii cheie, acela al democratiei multi-partite si economia de piata . Exista o diferenta semnificativa intre principiile asupra carora s-a cazut de acord la mijlocul anilor 1970 si cele de la mijlocul anilor 1990. In cazul primelor, a fost o intelegere intre cei doi oponenti, doua sisteme care trebuiau sa faca compromisuri pentru a ajunge la un acord. La inceputul anilor 1990 unele principii de baza ale noului sistem european erau agreate de fiecare stat participant.

Mai mult decat atat, natura amorfa a CSCE dupa anul 1989 a incetat sa fie privita ca o virtute si astfel s-s produs o schimbare in doua alte directii. In primul rand, OSCE s-a adaptat transformarilor profunde produse de catre sfarsitul Razboiului Rece prin reorganizarea functiilor si responsabilitatilor sale. Preocuparilor timpurii privind drepturile omului si alte chestiuni incluse in cosul numarul 3, a fost adaugat un rol militar si probleme de securitate si, incepand cu anul 1992, o implicare crescanda in prevenirea conflictului si managementul crizelor. Misiunile au facut ca OSCE sa fie diferita de alte organizatii regionale. De la infiintarea sa OSCE a fost prezenta in acele state participante care trebuie sa faca fata anumitor probleme. Prezenta pe teren, care a continuat sa se mute spre est si a carui accent se pune acum pe aria fostei Uniuni Sovietice, este o fateta importanta si distincta a OSCE.

A doua schimbare a fost de natura organizationala, incluzand formarea si expansiunea organismelor de lucru. Desi existau resentimente ale unor state participante in privinta acestui proces, in special cu privire la dezvoltarea unei birocratii care ar fi putut deveni impovaratoare si dificil de controlat, institutionalizarea a inceput in noiembrie 1990 si a fost intreprinsa rapid. Intr-o perioada de doi ani (1990-1992) majoritatea institutiilor care formeaza azi nucleul OSCE fusesera infiintate. Acest proces de "institutionalizare" a fost celebrat in mod simbolic la summitul din 1994, cand o decizie de schimbare a numelui a fost luata. Incepand cu ianuarie 1995 subiectul atentiei noastre a purtat prefixul de "organizatie" si a devenit cunoscuta ca fiind Organizatia pentru Securitate si Cooperare in Europa, o organizatie regionala in adevaratul sens al cuvantului.

O schimbare a OSCE s-a produs si in ceea ce priveste numarul statelor membre. Daca pana in anul 1989 numarul statelor participante era egal cu al celor care participasera la Summit-ul de la Helsinki din anul 1975, dupa 1990 OSCE a acceptat mai multe valuri de extindere, astfel incat azi putem vorbi de 55 de state membre ale OSCE. Ceea ce este important de retinut este faptul ca OSCE a reusit datorita comprehensivitatii, achizitionarii unor arii de specialitate si versatilitatii organizationale sa joace un rol clar in definirea si construirea ordinii post-Razboi Rece intr-o Europa largita .

Structura institutionala

Reforma institutionala a OSCE inceputa in anii 1990 poate fi socotita a fi doar partiala, intrucat in ciuda infiintarii de noi organe, unele din fundamentele care datau din primii ani de existenta ai CSCE au fost de asemenea mentinute. Proliferarea institutiilor OSCE era inevitabila in conditiile unei agende europene de securitate aflate in schimbare. Este clar totusi, ca organismele si institutiile stabilite in primii ani ai institutionalizarii au o importanta mai mare decat cele aparute ulterior. Astfel, Inaltul Comisar pentru Minoritati Nationale si Oficiul pentru Institutii Democratice si Drepturile Omului au fost mai importante decat Reprezentantul pentru Libertatea Presei.

Unele din problemele cu care se confrunta azi OSCE sunt atribuite slabiciunii institutionale a OSCE, care este un rezultat al lungii traditii de rezistenta in fata stabilirii unei structuri institutionale puternice cu o birocratie relativ autonoma. Mai mult decat atat, un alt deficit al structurii institutionale a OSCE este faptul ca nu exista o ierarhie institutionala clara in cadrul OSCE, liniile de demarcare nu sunt clare, fapt ce amplifica necesitatea de coordonare intre misiunile OSCE.

Strutura institutionala a OSCE cuprinde urmatoarele organisme:

Organisme de negociere si luare a deciziilor

1. Summit-urile sau intalnirile ministrilor- sunt intalniri periodice ale sefilor de stat si de guvern ale statelor membre OSCE, care fixeaza prioritatile la cel mai inalt nivel politic. In perioadele dintre summit-uri luarea deciziilor si conducerea revine Consiliului Ministerial.
2. Consiliul permanent- este principalul organ de luare a deciziilor al organizatiei, intalnindu-se saptamanal la Viena pentru a discuta probleme curente cu care se confrunta OSCE si pentru a lua decizii cu privire la aceste probleme.
3. Forumul pentru Cooperare in domeniul securitatii- se intalneste saptamanal la Viena pentru a discuta si lua decizii privind aspectele militare ale securitatii in ariile pe care le acopera OSCE, in special cresterea increderii si masuri de construire a securitatii.
4. Forumul pentru probleme economice si de mediu- reprezentanti de rang inalt ai statelor membre OSCE se intalnesc o data pe an pentru: a da un stimul politic dialogului pe probleme de tranzitie spre economia de piata; a sugera metode practice de dezvoltare a sistemelor economice de piata si de cooperare economica; a oferi o atentie anuala activitatilor prin discutarea unor probleme economice si de mediu de o importanta majora; a contribui la elaborarea unor recomandari specifice; revizuirea modului de implementare a angajamentelor statelor membre.

Structuri si institutii operationale

1. Presedentia- se exercita anual prin rotatie, si postul de presedinte este detinut de Ministrii de Externe ai statelor participante. Presedintele in exercitiu este asistat de presedintele anterior si presedintele care va urma la conducere, cei trei constituind impreuna Troika. Originea institutiei se gaseste in Charta de la Paris pentru o Noua Europa (1990), iar Documentul de la Helsinki din 1992 a institutionalizat formal aceasta functie. Responsabilitatea conducerii consta in: coordonarea activitatilor intreprinse de institutiile OSCE, reprezentarea Organizatiei, supervizarea activitatilor legate de prevenirea conflictelor, managementul crizelor reabilitare post-conflict[6].
2. Troika- datorita faptului ca presedentia OSCE se roteste anual, presedintele in exercitiu este asistat de catre presedintele anterior si cel care va urma pentru a asigura continuitatea activitatilor organizatiei. Impreuna, presedintii- actual, anterior si viitor formeaza Troika OSCE.
3. Reprezentanti ai presedentiei pe diferite arii tematice: Reprezentantul special si coordonator pentru combaterea traficului de fiinte umane; Reprezentantul personal al presedentiei pentru promovarea tolerantei si combaterea rasismului, xenofobiei si discriminarii.
4. Reprezentanti pe probleme de prevenire a conflictului in diferite arii geografice: Trimisul personal in fosta Republica Iugoslava a Macedoniei; Reprezentantul personal in Moldova; Reprezentantul personal pentru statele membre din Asia Centrala.
5. Adunarea Parlamentara a OSCE- reprezinta dimensiunea parlamentara a OSCE, organizatie a carei membrii acopera o arie geografica care se extinde de la Vancouver la Vladivostok. Atributia principala a celor 320 de membrii ai Adunarii este facilitarea dialogului inter-parlamentar, un aspect important al eforturilor intreprinse de OSCE pentru a face fata provocarilor la adresa democratiei. Scopul principal al Adunarii este promovarea implicarii parlamentelor in activitatile OSCE si facilitarea dialogului inter-parlamentar si al cooperarii. Adunarea urmareste si alte obiective importante, dintre care amintim:

• evaluarea implementarii obiectivelor OSCE de catre statele membre;

• discutarea subiectelor care au fost dezbatute in timpul Consiliilor Ministeriale si summit-urilor sefilor de stat si de guvern ai statelor OSCE;

• dezvoltarea si promovarea mecanismelor pentru promovarea si solutionarea conflictelor;
• sprijinirea intaririi si consolidarii institutiilor democratice a statelor membre OSCE;
• contribuirea la dezvoltarea structurilor institutionale ale OSCE si a relatiilor si cooperarii dintre institutiile existente ale OSCE.

6. Oficiul pentru Institutii Democratice si Drepturile Omului- este activ in aria geografica de interventie a OSCE in domenii precum observarea alegerilor, dezvoltare democratica, drepturile omului, toleranta, si non-discriminare si domnia legii[7].
7. Oficiul pentru Inaltul Comisar pentru Minoritati Nationale- conflictul etnic este principala sursa a violentelor la scara larga in Europa zilelor noastre si, pentru a raspunde acestei provocari, Conferinta pentru Securitate si Cooperare in Europa (acum OSCE) a decis in anul 1992 infiintarea unui post de Inalt Comisar pentru Minoritati Nationale[8]. Rolul Inaltului Comisar este de a identifica si de a cauta solutii timpurii tensiunilor etnice care ar putea sa puna in pericol pacea, stabilitatea sau relatiile prietenesti dintre statele OSCE. Mandatul sau il descrie ca fiind un instrument de prevenire a conflictelor la cel mai devreme moment posibil. Desi titulatura postului sau creaza uneori impresia ca Inaltul Comisar are menirea de a activa ca si un ombudsman al minoritatilor nationale sau ca investigator al cazurilor de violare a drepturilor omului, acesta nu este cazul. Cu alte cuvinte, el este Inaltul Comisar al OSCE pentru Minoritatile Nationale si nu al Minoritatilor Nationale. Desigur, protectia adecvata a drepturilor apartinand minoritatilor nationale contribuie spre succesul statelor in minimalizarea tensiunilor etnice care pot crea contextul pentru un conflict de mai mare anvergura, iar recomandarile Inaltului Comisar catre state se concentreaza adesea pe astfel de preocupari, dar nu sunt restranse acestui tip de ingrijorari .
8. Reprezentantul pentru Libertatea Mass-mediei- libertatea de exprimare, si corolarul sau, liberatea mass-mediei este unul dintre drepturile fundamentale ale omului. Pentru a asigura un nivel ridicat al angajamentului cu normele si standardele statelor OSCE, a fost infiintata in decembrie 1997 pozitia de reprezentant pentru libertatea mass-mediei. Rolul sau este de a supraveghea dezvoltarile din mass-media statelor membre pentru a lua masuri rapide in cazurile de violare a libertatii de expresie. A doua sa functie consta in oferirea de asistenta statelor membre prin incurajarea si promovarea deplinei conformitati cu principiile si angajamentele OSCE in ceea ce priveste libertatea de expresie si libertatea mass-mediei[10].
9. Secretariatul OSCE- incorporeaza urmatoarele unitati si departamente: oficiul secretarului general (Marc Perrin de Brichambaut din Franta), departamentul pentru management si finante, departamentul pentru resurse umane, oficiul din Praga, sectiunea training, unitatea pentru actiuni impotriva terorismului, unitatea de asistenta impotriva traficului, oficiul coordonatorului OSCE pentru activitati economice si de mediu, centrul de prevenire a conflictului, cooperare externa, unitatea pentru probleme strategice de politie[11].

Activitatile si dimensiunile OSCE

Dimensiunea politico-militara

Potrivit unei definitii existente a dimensiunii politico-militare aceasta se refera exclusiv la relatiile internationale, inter-statale si in principal la problemele militare. In consecinta, aceasta dimensiune include dezarmarea, controlul armamentului, masuri de crestere a increderii si securitatii, si dialogul pe teme de securitate. De la inceputul anilor 1990, prevenirea conflictelor, managementul crizelor, si reabilitarea post-conflict au fost adaugate, desi aceste sarcini nu s-au limitat la dimensiunea politico-militara. Mai recent, termenul a fost de asemenea aplicat eforturilor de redresare a amenintarilor transnationale precum terorismul, crima organizata si traficul de arme. Numeroase probleme de securitate si modul in care sunt abordate sunt in fapt multi-dimensionale.

Inca de la Actul Final de la Helsinki, dimensiunea a avut un aspect important privind controlul armamentului contribuind la managementul Razboiului Rece. Masurile de crestere a increderii si eforturile de limitare a armelor conventionale au fost metodele traditionale de control a armamentului in cadrul CSCE. Nici o masura noua de construire a securitatii si increderii nu a fost adoptata, si asa numitul proces FCE ( Forte Conventionale in Europa) a fost stopat dupa semnarea Acordului de Adaptare in 1999.

In ceea ce priveste rolul OSCE in rezolvarea conflictelor, se poate afirma ca OSCE a fost unul dintre marii contribuabili la prevenirea conflictelor, managementul crizelor si reabilitarea post-conflict. Punctul sau forte este prevenirea conflictelor, o activitate care este vizibila doar atunci cand nu are succes si nu cand are. Factorul de invizibilitate creaza anumite probleme, deoarece conflictele a caror prevenire a fost realizata cu implicarea OSCE nu contribuie la construirea profilului institutiei[12].

Dimensiunea economico-ecologica

Potrivit propriei definitii, sarcina OSCE in aceste domenii "implica monitorizarea evolutiilor economice si ale mediului, cu scopul de a alerta statele membre cu privire la orice amenintare de conflict, si facilitarea formularii politicilor economice si de mediu si a initiativelor de promovare a securitatii in arealul OSCE, in special in statele participante care sunt implicate intr-un proces de tranzitie"[13]. Aceasta dimensiune a fost un orfan al OSCE, datorita faptului ca structura relatiilor internationale in Razboiul Rece si structurile economice incompatibile din acele decenii au facut ca progresul in acest domeniu sa fie imposibil. Dupa sfarsitul Razboiului Rece, tarile aflate in tranzitie au necesitat sprijin extern pentru transformarea lor. Datorita lipsei de resurse, OSCE nu a putut oferi acest sprijin.

Mai mult, OSCE nu a fost organizatia capabila a oferi viziunea necesara pentru satisfacerea marilor aspiratii ale statelor aflate in tranzitie. Aceste functii au fost indeplinite de catre Uniunea Europeana. Se pare ca istoria se repeta, iar statele din Balcanii de Vest si noile state independente s-au adresat de asemenea UE. Tinand cont de resursele aflate la dispozitia UE in comparatie cu cele ale OSCE, este evident ca unele tipuri de asistenta nu pot fi oferite de catre ultima organizatie. In ceea ce priveste dimensiunea economica, OSCE ar trebui sa nu duplice munca unor organizatii cu mai multa experienta in acest domeniu, precum Banca Mondiala sau BERD. Astfel, asteptarile cu privire la dimensiunea economica a OSCE vor trebui sa ramana limitate.

Toate acestea nu inseamna ca OSCE nu poate oferi ajutor, asista, si facilita anumite procese. In arii clar definite care se ocupa de anumite subiecte este posibil ca OSCE sa poata contribui. Se pare ca Asia Centrala, singurul teritoriu din aria OSCE care nu are un statut clar in relatia cu Uniunea Europeana, poate fi aria geografica prioritara in domeniul asistentei economice. O atentie speciala ar trebui acordata acelor state care nu detin o baza bogata de resurse naturale si se afla in tranzitie.

Dimensiunea umana

OSCE defineste aceasta dimensiune ca fiind "anagajamente luate pentru a asigura respectul deplin al drepturilor omului si principiilor fundamentale, respectul fata de statul de drept, promovarea principiilor democratiei, si, in aceasta privinta, de a construi, intari si proteja institutiile democratice, si de a promova toleranta in spatiul OSCE" . Dimeniunea umana a fost mereu unul dintre aspectele cele mai importante ale activitatii CSCE/OSCE. In perioada Razboiului Rece, in contextul conflictului Est-Vest, OSCE critica cu regularitate Estul pentru absenta democratiei, si lipsa de respect fata de drepturile omului. O schimbare majora a aparut odata cu ivirea mecanismului de monitorizare a implementarii angajamentelor luate in acest domeniu si apoi cu stabilirea institutiilor cu responsabilitati in aceasta arie. Expansiunea institutionala a OSCE a fost cea mai remarcabila in aceasta arie, existand un numar mare de diferite institutii care actioneaza. Fiecare dintre ele a avut o contributie la construirea Europei de astazi.

Postul de Inalt Comisar pentru Minoritati Nationale a fost infiintat intr-un moment in care problema minoritatilor nationale a fost identificata ca fiind principala sursa de conflict. In urmatorii 12 ani acesta a fost o poveste de succes a OSCE in rezolvarea conflictelor.Astazi cand potentialul de aparitie a unui conflict intre minoritatile nationale este redus, in special in Europa Centrala datorita transformarilor de succes ale statelor implicate, este posibila facilitarea relatiilor interetnice in alte arii geografice unde istoria face ca acest lucru sa fie necesar.

OSCE a urmat o agenda de democratizare in anii recenti, prin procesul de monitorizare a alegerilor si a politicilor nationale. Observarea alegerilor este un domeniu de activitate extrem de important, OSCE fiind recunoscuta international pentru stabilirea standardelor in acest domeniu. Monitorizarea alegerilor este o activitate extrem de controversata, deoarece au existat cazuri in care regimurile au fost delegitimate cand alegerile nu au fost considerate de catre OSCE a fi "libere si cinstite". Acest lucru face din OSCE un actor important in politica nationala si vulnerabila la criticism. Deoarece nu exista un mecanism de apel impotriva raportului de monitorizare a alegerilor, pentru diminuarea criticilor ar fi necesara infiintarea unui forum unde ar putea avea loc discutii pe aceste teme.

Tot in dimensiunea umana sunt incluse si misiunile pe teren, acestea fiind principala avutie a OSCE incepand cu anul 1992. Prezenta extensiva pe teren este importanta si a ajutat organizatia in indeplinirea eficienta a functiilor sale. Desi la inceputuri a existat o rezistenta fata de misiunile infiintate in fosta Iugoslavie- trei dintre ele trebuind sa fie inchise- mai recent ele au devenit instrumente tot mai acceptate[15]. Acestea opereaza in doua arii geografice diferite, aceea a Balcanilor de Vest si cea a asa-numitelor Noi State Independente. Ultimele doua misiuni care au existat in alte zone au operat in Estonia si Letonia intre 1992 si 2001, respectiv intre 1993 si 2001. Acestea au monitorizat situatia legata de problemele minoritatilor nationale. Guvernele celor doua state nu au fost incantate sa gazduiasca asemenea misiuni, facand mereu presiuni pentru inchiderea lor.

Misiunile OSCE contribuie la acumularea de cunostinte privind zonele respective atat de catre statele membre cat si de catre organizatie. Acestea indeplinesc si sarcini de cooperare cu statele-gazda potrivit mandatelor care le-au fost acordate, misiunile fiind specifice in functie de tara.