Politica de mediu a Uniunii Europene: consideratii introductive

Studiile recente arata ca din cele 56 de probleme de mediu inventariate in Europa, 12 sunt deosebit de importante prin nocivitatea lor: schimbarile climatice (datorate emisiilor de bioxid de carbon si metan), rarefierea si diminuarea stratului de ozon (Europa emite aproximativ 40% din totalul emisiilor de cloro-fluoro-carbon, amenintarea principala la adresa stratului de ozon), reducerea biodiversitatii (aproape jumatate din numarul speciilor de pesti, mamifere, reptile, sunt pe cale de disparitie), emisiile acide (25% din emisiile de sulf si azot apartin Europei), oxidantii fotochimici, managementul apelor dulci (problema penuriei de apa dulce in unele zone ale Europei sudice si centrale), degradarea padurilor (cu secole in urma, 80% din suprafata continentului era acoperita de paduri, in prezent doar o treime din aceasta suprafata este impadurita), poluarea zonelor de coasta (Marea Neagra este cea mai afectata de activitatile umane dintre toate marile de pe continent), deseurile si managementul lor, stresul urban, riscurile chimice si accidentele majore (E.E.A., Europe's environment, dupa Dutu;1998, II:225).

Dupa ce a fost trecuta cu vederea timp de multi ani, politica mediului atrage tot mai mult atentia publicului si a mass-mediei din Uniunea Europeana, iar protectia mediului devine una dintre provocarile majore ale Uniunii in prezent. In anii '70 -'80, in special datorita televiziunii si comunicatiilor directe prin intermediul satelitilor, a crescut gradul de constientizare a numeroase probleme ecologice in randul politicienilor si a publicului in egala masura. Odata cu raspandirea acestei "constiinte ecologice", politicienii au raspuns in diferite modalitati, insa principalele raspunsuri s-au concretizat in crearea unor partide politice ecologiste si adoptarea unor agende care puneau accent pe problemele de mediu. Chiar si in aceste conditii, sarcina de a compatibiliza activitatea umana si stabilitatea mediului inconjurator este inca la inceput (Cole, 1994:203).

Criticata vehement pentru ca a pus pe primul plan dezvoltarea economica    si ca a ignorat mediul, Uniunea europeana actioneaza acum in spiritul convingerii ca dezvoltarea economica nu constituie un obiectiv care sa fie realizat cu sacrificarea mediului inconjurator.

De aceea, asa cum s-a subliniat in doctrina, "raspunsul" regional sau comunitar la problemele de mediu are avantaje evidente fata de un "raspuns" national la aceleasi probleme, datorita faptului ca multe aspecte de mediu depasesc frontierele nationale, iar diferentele de standarde in privinta protectiei mediului ar duce la distorsionarea comertului; pe de alta parte, statele sunt incurajate sa-si inaspreasca legislatia de mediu in conditiile in care si vecinele lor evolueaza in aceeasi directie (McCormick, 1999:193).

Definirea notiunii de politica de mediu: daca mediul este cadrul natural si cel realizat de om in care traiesc oamenii, iar problemele de mediu sunt aspecte ce deriva din relatia bilaterala dintre om si acest cadru, politica de mediu sau ecologica este orice actiune sau inactiune a guvernantilor (in sens larg, incluzand orice institutie centrala, locala, regionala sau comunitara) in vederea gestionarii activitatii umane in spiritul prevenirii efectelor daunatoare asupra naturii si resurselor naturale, ori in vederea asigurarii faptului ca schimbarile produse de om mediului nu afecteaza calitatea vietii umane (1999:198).

Instrumentele principale ale politicii ecologice sunt: (1) conservarea, (2) combinarea conservarii si economiei in cadrul conceptului de dezvoltare durabila, (3) ecologia restauratoare (pentru reconstruirea ecosistemelor), (4) promovarea eticii ecologice.

Mediul - o preocupare legislativa tarzie in Uniunea Europeana

In Tratatul de la Roma (1957) privind instituirea Comunitatii Economice Europene nu exista nici o prevedere cu privire la o eventuala politica comuna europeana in domeniul mediului inconjurator, ceea ce arata lipsa de interes a fondatorilor Comunitatilor europene fata de aceasta problema, explicabila pe de o parte, deoarece criza ecologica majora avea sa izbucneasca numai in anii '60.

Actul Unic European din 1986 a introdus pentru prima data in mod formal dimensiunea ecologica in cadrul politicilor comunitare. Sesizand carenta legislativa, initiatorii AUE au inclus in prevederile sale (art.130 R-T) obiectivele pentru initiativele legate de mediul inconjurator: a) pastrarea, protectia si imbunatatirea calitatii mediului; b) protejarea sanatatii oamenilor; c) utilizarea prudenta si rationala a resurselor naturale;

De asemenea, s-au formulat principiile politicii comunitare de mediu: precautia, abordarea preventiva, corectarea cu prioritate la sursa a poluarii, si "poluatorul plateste" (Druesne, 2001:525).

AUE include si principiul subsidiaritatii in domeniul politicii de mediu: "Comunitatea va actiona in masura in care obiectivele pot fi atinse mai bine la nivel comunitar decat la nivelul statelor membre individuale", accentuand beneficiile actiunii coordonate si importanta actiunii locale si regionale, a masurilor luate cat mai aproape de problemele de mediu in cauza.

In materia luarii deciziilor in problemele de mediu, Consiliul actiona in continuare pe baza votului unanim.

Ulterior, Tratatul de la Maastricht (1992) a conferit statutul de politica publica comunitara politicii de mediu, introducand totodata notiunea de "dezvoltare durabila", si reiterand principiul precautiei, cu accentuarea nevoii de a beneficia de o abordare precauta, preferandu-se evitarea problemelor repararii lor.

Votul majoritar calificat a inlocuit votul unanim in problemele de mediu, iar codecizia a devenit procedura standard de adoptare a legislatiei comunitare din domeniu, cu toate ca planificarea in domeniul mediului si problemele legate de taxare inca necesitau unanimitate. Acest lucru a fost considerat un impediment in dezvoltarea noilor strategii privind protectia mediului, inclusiv utilizarea stimulentelor financiare in locul celor conventionale, de tipul "comanda si control". (Weatherill & Beaumont, 1999:1052)

Printr-un comunicat din 1998, Comisia europeana a recunoscut imperativul integrarii consideratiilor de mediu in politicile comunitare, fapt confirmat si la reuniunea Consiliului european de la Viena, din acelasi an. Din acest moment, institutiile comunitare au tinut seama in formularea politicilor comunitare din diferite domenii de activitate, de problema impactului asupra mediului, fiind efectuate regulat studii privind evaluarea impactului si proceduri de aprobare pentru toate proiectele majore, publice sau private.

Comisia a fost institutia cea mai activa in domeniul mediului (exista aproximativ 340 de Directive, regulamente si decizii deja in vigoare) si a fost autorizata de Consiliu sa negocieze acordurile privind diferite surse de poluare si probleme legate de mediul inconjurator, nu doar in cadrul Uniunii ci si pe plan international, pe masura ce protectia mediului era vazuta tot mai mult ca o problema globala.

Controlul poluarii aerului ocupa 11% din legislatia de mediu comunitara, poluarea apelor 4%, managementul mediului marin 14%, protectia vietii salbatice si a biodiversitatii 7%, insa managementul padurilor doar 2%, poluarea sonora 6%, controlul organismelor modificate genetic 3%, problematica impactului agriculturii asupra mediului 3%, promovarea surselor alternative de energie 2% (McCormick, 1999:200).

Proiectul Constitutiei Europene reia in linii generale prevederile tratatelor anterioare. Obiectivele Uniunii in domeniul protectiei mediului raman aceleasi, la fel si principiile (precautie, corectare la sursa, poluatorul plateste) si fundamentele elaborarii politicii de mediu. Este prevazuta cooperarea Uniunii si a statelor membre cu tarile terte si cu organizatiile internationale competente in materia mediului, ca si posibilitatea incheierii unor acorduri intre acestea. Pentru adoptarea oricaror masuri la nivel comunitar in materia mediului, Constitutia prevede consultarea ECOSOC si a Comitetului Regiunilor.

Programele de actiune cu caracter general raman modalitatea principala prin care Uniunea isi stabileste obiectivele prioritare in materia mediului. Implementarea si finantarea politicii de mediu este asigurata de statele membre. Daca o masura ce trebuie implementata de un stat membru implica costuri foarte mari pentru autoritatile publice ale acelui stat pot fi prevazute derogari temporare si/sau sprijin financiar din Fondul de Coeziune.

In lipsa unei definiri clare a competentei Comunitatii europene in domeniul mediului, primele incercari de articulare a unei politici de mediu coerente s-au produs de o maniera inegala si ca raspuns la probleme de mediu aparute la un moment dat. Ca urmare, politica de mediu a evoluat intr-o maniera incrementala si ad-hoc.

Domeniile prioritare vizate de actiunile comunitare sunt diverse si constau dintr-o retea de instrumente legislative adoptate pe baza articolelor 100 si 135 CEE.

a)      poluarea apei

Poluarea apei este de doua tipuri: cea care afecteaza apa dulce de suprafata sau panza de apa freatica si poluarea apei marine/oceanice. Atat apa dulce cat si cea marina reprezinta destinatia unei largi varietati de deversari in urma proceselor industriale, in special din procesarea materiilor prime, reziduuri eliminate din centrele urbane sau deversari accidentale de substante toxice (spre exemplu, petrol).

Diferite obiective privind calitatea apei au fost stabilite inca din anii '70. In 1976 a fost elaborata o "lista neagra" cuprinzand 129 de substante periculoase, o atentie deosebita fiind acordata deversarilor de cadmiu si mercur.(Cole &Cole,1994:207)

Au fost emise o serie de directive cu privire la poluarea apelor dulci si sarate, de suprafata sau subterane. De asemenea, s-au stabilit standarde de calitate pentru apa menajera, apa potabila, apa dulce necesara pentru piscicultura si apa utilizata pentru cresterea crustaceelor.

Deversarea substantelor toxice a fost controlata mai strict, prin stabilirea unor limite maxime admise in ceea ce priveste continutul de mercur, cadmiu, DDT

De asemenea, in continuarea preocuparii pentru acest domeniu, al poluarii apelor, CE a fost reprezentata la cateva conventii destinate reducerii poluarii in apele internationale cum ar fi Rhinul, Atlanticul de Nord, Marea Nordului si Marea Mediterana.

La fel ca si in alte domenii ale politicii de mediu, cum ar fi poluarea atmosferica, monitorizarea poluarii apei sau identificarea si prinderea contravenientilor este dificila; cu toate acestea, in unele situatii, un control eficace asupra poluarii poate fi realizat, o dovada in acest sens fiind    faptul ca la nivel european se acorda "Steagul Albastru" pentru plaje curate iar exemplul celor care il primesc este mediatizat ca practica de succes.

b)      poluarea atmosferica

Aceasta se refera la prezenta in aer si la efectele urmatoarelor tipuri de substante: dioxidul de sulf, oxizii de nitrogen si particulele suspendate rezultate in special in urma arderii de combustibili fosili in centrale energetice si uzine industriale, emisiile de plumb din motoarele vehiculelor si monoxidul de carbon rezultat din arderea incompleta a combustibilului.

Toate aceste surse de poluare atmosferica reprezinta potentiale pericole pentru sanatatea umana si pentru natura.

Si in acest domeniu au fost emise directive menite sa reglementeze anumite probleme cum ar fi emisiile de dioxid de sulf, utilizarea clorofluorocarburilor in ambalajele cu aerosoli, controlul poluarii produse de anumite instalatii industriale.

Masurile nu au vizat insa doua aspecte foarte importante ale acestui domeniu: poluarea produsa de fabricile in care se desfasoara procese de ardere, cum ar fi centralele termice, si, a doua, emisia gazelor de esapament. Pe seama celor doua sunt puse pagubele tot mai mari produse padurilor de ploile acide.

c)      zgomotul

Zgomotul nu produce numai discomfort ci poate, de asemenea, sa afecteze sanatatea.

Directivele adoptate in acest domeniu au vizat stabilirea nivelului maxim al zgomotului pentru camioane, automobile, motociclete, tractoare, aeronave subsonice, masini de tuns iarba si utilaje pentru constructii, in timp ce nivelul zgomotului aparatelor casnice trebuia mentionat pe ambalajele acestora.

Astfel, scopul politicii in acest domeniu este reducerea zgomotului la sursa. In 1996 o Carta Verde cerceta problema zgomotului cauzat de mijloacele de transport si stabilea planuri pentru simplificarea legislatiei existente in vederea tinerii sub control a zgomotului exterior. Schimbari mai drastice ar putea presupune separarea zonelor rezidentiale de cele industriale sau de caile de transport aglomerate, insa o asemenea solutie este extrem de costisitoare si pare, deocamdata, imposibil de aplicat.

d) produsele chimice.

Masurile au vizat reglementarea clasificarii, ambalarii, etichetarii substantelor periculoase, compozitia detergentilor, si s-a intocmit un inventar la nivel european al substantelor chimice periculoase. Unele substante periculoase au fost interzise in procesul de fabricare a pesticidelor, iar producerea substantelor implicate in accidentul de la Seveso, la care se adauga azbestul, a fost strict limitata.

Masurile de precautie trec pe un plan primordial, in 1982 instituindu-se obligatia producatorilor din statele membre de a informa autoritatile competente despre substantele, instalatiile si locurile care prezinta risc de accident, si s-au luat masuri pentru reducerea in mod substantial a emisiei de clorofluorcarburi, socotite vinovate de subtierea stratului de ozon care protejeaza planeta de radiatiile ultraviolete.

e) eliminarea deseurilor.

Incepand cu 1975, s-au adoptat reglementari cu privire la colectarea, eliminarea, reciclarea si prelucrarea deseurilor, stiut fiind faptul ca pe teritoriul comunitar se produc anual peste doua miliarde de tone de deseuri, dintre care se estimeaza ca 30 de milioane sunt periculoase si cifrele prezentate se refera doar la Uniunea Europeana cu15 membri. Masurile legislative relevante sunt limitate la eliminarea anumitor tipuri de deseuri considerate a fi cauza unor probleme grave, cum ar fi deseuri de uleiuri sau utilizarea reziduurilor lichide din canalizarea municipala in agricultura. In domeniul managementului deseurilor, Comunitatea stabileste linii directoare pentru adoptarea unor tehnologii ecologice, reciclare, imbunatatirea modalitatilor de eliminare, transport si recuperarea pamantului contaminat. (Cole & Cole, 1994:107-108)   

Strategia Comisiei din 1996 privind managementul deseurilor a accentuat nevoia pentru prevenirea producerii deseurilor introducand ca element cheie raspunderea producatorului sau furnizorului pe toata durata ciclului de viata al unui produs. (Roney, 1998:206)

f) protectia naturii.

Acest domeniu se bucura de atentie frecventa, chiar daca aceasta este sporadica si concentrata de obicei pe aspecte locale si specifice. Exista dispute intre statele membre cu privire la practici nationale pe care alte state le considera indezirabile sau inacceptabile si pentru care se solicita interventia la nivel comunitar. Exemple in acest sens ar fi vanarea pasarilor migratoare in Italia, practicata ca sport, vanarea vulpilor in Marea Britanie, sau cruzimea fata de animale practicata in zone ale Spaniei sau Portugaliei.(Cole & Cole, 1994:215)

La nivel comunitar au fost adoptate directive ce vizau protectia pasarilor salbatice, interzicerea importului de produse din pui de foca, limitarea si controlul experientelor stiintifice pe animale.

Proiectele ce au ca obiect protejarea habitatului natural, a florei si faunei asadar, primesc finantare prioritara din partea Uniunii, in conformitate cu propunerile venite din partea organizatiilor de lobby din domeniul mediului.

Comisia este responsabila pentru coordonarea masurilor conservationiste a statelor membre.Sunt elaborate periodic liste revizuite in scopul protejarii speciilor pe cale de disparitie atat din cadrul florei cat si a faunei.

Aceasta trecere in revista a principalelor domenii de interes releva un model de legiferare cel putin ciudat, greu de inteles daca nu este corelat cu handicapul constitutional care a marcat reglementarea in acest domeniu pana la recunoasterea sa in randul comptentelor formale ale Comunitatii. Crearea competentei formale pentru reglementare in sfera mediului a imbunatatit semnificativ abilitatea Comunitatii de a urmari o politica coerenta de mediu.

Natura politicii de mediu a UE

Politica mediului a fost considerata ca fiind doar o politica "de acompaniament" a politicilor majore, alaturi de politica sociala, politica in materie de cultura, politica de sanatate publica, politica de protectie a consumatorilor.

Rolul secundar se explica prin nivelul cantitativ al subventiilor bugetare acordate unei astfel de politici, desi, asa cum s-a subliniat in doctrina (M. Dutu, 1998:238) acest criteriu nu este suficient pentru a determina insemnatatea unei anumite problematici, si aceasta din doua motive: o politica comuna puternica se poate exprima mai ales prin dispozitii reglementare si decizii (cum este cazul politicii concurentei), iar Banca Europeana de Investitii acorda fonduri pentru politicile sectoriale, deci si pentru mediu, suplinind astfel contributiile bugetare si semnificatia lor pentru determinarea importantei unei politici.

Evolutia politicii de mediu si a celei privind protectia consumatorilor in Comunitatea Europeana confera un exemplu ilustrativ al modelelor de dezvoltare a sistemului comunitar legislativ si de politici publice, in care cresterea incrementala a competentei a fost o trasatura distinctiva. Totodata, ambele domenii confera o imagine a relatiei dintre politica comunitara si nationala.    (Weatherill & Beaumont, 1999:1031)

Elemente determinante in evolutia politici de mediu a UE:

- a aparut din ce in ce mai evidenta necesitatea formularii unei politici comune privind mediul, care sa protejeze mediul statelor membre ale Comunitatii in fata efectelor cresterii economice;

- a devenit, de asemenea, clar pentru oficialii europeni ca intarirea legislatiei privind mediul in unele state membre, ca Germania sau Olanda, "submineaza" piata unica europeana prin distorsionarea comertului cu celelate state membre

- Consiliul european de la Paris, din 1972 a discutat in premiera problema raportului dintre dezvoltarea economica si protectia mediului, statuand ca expansiunea economica nu este un scop in sine, ci trebuie sa se traduca printr-o ameliorare a nivelului dar si a calitatii vietii, iar o atentie particulara trebuie sa primeasca valorile si bunurile nemateriale, in special protectia mediului (Druesne, 2001:523).

Toate acestea au oferit punctul de plecare pentru acceptarea politica a necesitatii de a aborda problemele ecologice la nivel comunitar. Se cerea de asemenea pregatirea unor planuri strategice pentru elaborarea politicii comunitare in domeniul mediului, toate acestea in contextul suportului fragil oferit de prevederile formale ale Tratatelor.

Odata ridicata la statutul de politica comunitara, protectia mediului a fost directionata in principal catre obiectivul desavarsirii pietei unice. Urmarind si obiectivul general al imbunatatirii calitatii vietii, dimensiunea sa principala este economica intrucat afecteaza direct industria prelucratoare pentru care stabileste standarde de functionare si privind calitatea produselor. Afecteaza de asemenea costurile de productie, costurile serviciilor si competitivitatea unui produs.

Formuland o politica in acest domeniu, institutiile comunitare nu se afla doar in pozitia de legislator in limitele competentelor lor ci si in situatia de a coordona actiunea nationala si, in caz de necesitate, de constrangere in vederea respectarii politicii de catre statele membre.

In urma exploatarii competentei conferite Comunitatii de a armoniza legislatia statelor membre, pe baza argumentului constitutional referitor la eliminarea denaturarii liberei concurente datorata disparitatilor intre legislatiile nationale, legislatorul comunitar a fost pus in situatia de a face alegeri privind calitatea regimului de protectie a mediului pe care dorea sa-l instituie. De aceea, temerile statelor membre legate de faptul ca standardele comune de la nivel comunitar ar putea fi stabilite prin majoritate calificata la un nivel inferior, inacceptabil pentru anumite state, au fost rezolvate prin permisiunea mentinerii de catre unele state a standardelor mai ridicate, cu conditia informarii Comisiei despre acest lucru si explicarea motivelor acestei alegeri.

Titlul privind mediul inconjurator, introdus prin AUE si amendat ulterior, este titlul XIX si cuprinde art 174-176.

Politica Comunitatii "va urmari un inalt nivel de protectie a mediului, luand in considerare diversitatea situatiilor din diferitele regiuni ale Comunitatii". In pregatirea politicii se va tine cont de informatiile stiintifice si tehnice disponibile; conditiile de mediu din diferitele regiuni ale Comunitatii; potentialele beneficii si costuri ale actiunii sau inactiunii; dezvoltarea economica si sociala a Comunitatii ca intreg si dezvoltarea echilibrata a regiunilor sale.

In ceea ce priveste consecintele generale ale politicii de mediu a Comunitatii, cum acest domeniu are un profil politic ridicat, intreprinderile si indivizii trebuie sa ia in considerare impactul potential asupra mediului al oricaror dezvoltari si procese noi in stadiul de planificare. Daca nu se conformeaza acestei cerinte pot sa fie confruntati cu intreaga autoritate a Comisiei, care poate impune shimbari costisitoare sau incetarea activitatilor dupa evaluarea impactului asupra mediului a diferitelor activitati (conform Directivei privind evaluarea impactului asupra mediului din 1989). La fel, intreprinderile care folosesc procese si substante daunatoare pentru mediu sunt si vor fi in continuare obligate sa se modernizeze, sa caute alternative si sa recurga la modificari in vederea indepartarii efectelor negative asupra mediului. Comisia poate interveni in vederea prevenirii situatiilor in care competitori mai putin interesati de problemele ecologice folosesc procese mai ieftine si daunatoare pentru mediu. Totodata, exista fonduri disponibile in cadrul diferitelor planuri de actiune si programe care au si componente de mediu. (Roney, 1998:210).

In finalul discutiei despre natura politicii comunitare de mediu trebuie evidentiat locul sau intre celelalte politici ale Uniunii si principalele aspecte care o particualarizeaza in raport cu acestea.

In literatura de specialitate exista diferite tipologii, categorizari ale politicilor comunitare in functie de diferite criterii. Clasificarea la care ne vom referi are ca punct central piata. (Bomberg & Stubb, 2003:128) Astfel, in cadrul Uniunii avem de-a face cu patru tipuri de politici publice: politici de construire a pietei (politicile privind piata interna, Uniunea Monetara), politici de corectare a pietei (politica agricola, politica de coeziune), politici de amortizare a efectelor pietei (protectia mediului, sanatatea si siguranta ocupationala, egalitatea intre sexe la locul de munca), politici fara legatura cu piata sau care tin de construirea organizatiei politice (aspecte ale emigrarii, cooperarea in domeniul politiei, proceduri de azil, politica externa). Fara a insista asupra diferitelor categorii, trebuie sa precizam ca politicile care tin de amortizarea efectelor pietei au drept scop minimizarea raului pe care activitatile economice il provoaca naturii si oamenilor. Aceste politici tind sa aiba caracter reglementativ, sa impuna cerinte actorilor privati, si cad in sfera competentelor partajate ale Comunitatii, adica Uniunea si statele membre co-guverneaza in aceste domenii. In plus, pe langa institutii comunitare si nationale, actorii societali incearca sa influenteze rezultatele acestor politici. Acesti din urma actori sunt insa mai putin influenti in practica, in principal datorita diversitatii lor. Spre exemplu, grupurile ecologice sunt mult mai puternice in Germania si Suedia decat in Franta sau Italia, fiind astfel foarte dificila mobilizarea unor grupuri de interese care sa exercite acelasi nivel de influenta ca si grupurile producatorilor.

Dimensiunea externa a politicii comunitare de mediu

In exercitarea capacitatii sale internationale Comunitatea a aderat la sau a incheiat in nume propriu ori impreuna cu statele membre un numar de conventii internationale asupra mediului, dintre care mentionam:    Conventia de la Helsinki privind protectia mediului marin in Marea Baltica; Conventia de la Berna privind viata salbatica si habitatele naturale; Conventia de la Bonn privind conservarea speciilor de animale salbatice migratoare; etc.

Un subiect cheie este protectia climatului. In acest domeniu, UE este lider mondial si a fost un partener esential in adoptarea unui Protocol ambitios in materia protectiei climaterice la Kyoto, in 1997. In prezent, sarcina si provocarea la nivelul UE este de a transpune angajamentele continute in Protocolul de la Kyoto in actiune si implementarea lor completa. Aceasta se refera in special la angajamentul de a reduce emisiile de gaze cu efect de sera in UE cu 8% anual pana in anul 2012.

Obligatiile care rezulta din astfel de conventii internationale leaga atat Comunitatea cat si statele membre. Acestea din urma sunt legate de o dubla obligatie: aceea de co-semnatare ale conventiei si aceea fata de Comunitate. Tratatele semnate de Comunitate fac parte din sistemul de drept comunitar si sunt, prin urmare, echivalente actelor institutiilor comunitare.

Limite practice privind planificarea si implementarea politicii comunitare de mediu.

Cu toate eforturile depuse in vederea promovarii protectiei mediului si atingerii obiectivelor ambitioase ale politicilor in acest domeniu, problemele si obstacolele practice nu au lipsit. Pricipalele probleme in stabilirea unei politici comune a mediului au privit costurile, diferitele probleme de implementare din statele membre, lobby-ul puternic al diferitelor sectoare industriale, dificultatile frecvente in dovedirea existentei unei relatii de cauzalitate intre daunele sau deteriorarea provocata si diferitele procese tehnologice. In timp ce cauzele specifice ale unor daune ecologice serioase pot fi adesea identificate cu acuratete si reglemetate, de cele mai multe ori probleme majore pot fi mult mai greu controlate prin intermediul legislatiei (spre exemplu, arderea de combustibili fosili si lemn).

O alta problema se refera la faptul ca multe propuneri de masuri sunt adoptate foarte lent ca urmare a intarzierilor cauzate de nelinisti si interese nationale. Problemele de implementare a politicii de mediu se refera si la faptul ca multe masuri in domeniul mediului nu sunt "comune". Danemarca insista permanent pentru dreptul de a-si mentine standardele superioare in domeniul protectiei mediului. (Cole & Cole, p.205)

O problema majora, care nu va disparea curand, este dificultatea atat in a detecta procesele de poluare a mediului si incalcarile legislatiei cat si punerea in aplicare a regulamentelor si recomandarilor. Daunele provocate mediului nu sunt distribuite uniform pe teritoriul Uniunii si, in special de-a lungul coastelor si apelor marine nationale si internationale diversitatea cauzelor care contribuie la poluarea acestor zone este atat de mare incat este imposibil de cuantificat fenomenul in ansamblul sau. (Cole & Cole,1994:214)

Principiul "poluatorul plateste" este unul dintre principiile care ghideaza politica in domeniul mediului dar si acesta are limitele sale. Atunci cand o companie este amendata pentru o anumita infractiune, costul va fi transmis consumatorului. Totodata, amenzile sunt foarte mici in comparatie cu daunele provocate mediului, chiar daca astfel de daune ar putea fi calculate cu precizie. Tocmai pentru ca este mai usor pentru compania care provoaca daunele ecologice sa plateasca amenda decat sa suporte costul eliminarii sursei poluarii, politica de mediu se confrunta cu dificultati de planificare si implementare eficienta.

In fine, ceea ce este adesea considerat ca fiind benefic pentru politica de mediu are efecte secundare care nu sunt intotdeauna luate in considerare si care pot fi chiar negative. Agricultura organica este practicata pe aproximativ 1% din suprafata agricola a UE. Daca o astfel de practica ar fi mai raspandita s-ar reduce consumul de fertilizatori chimici dar ar avea ca efect secundar nivele reduse ale productivitatii, ceea ce ar necesita extinderea suprafetelor cultivate sau dependenta de importuri, ambele efecte la fel de indezirabile. De aceea, orice demers in materia politicii de mediu trebuie privit ca avand limite privind aplicarea practica.(Cole & Cole, 1994:218)

Programele de actiune in domeniul mediului

Incepand cu anul 1973, Comunitatea Europeana si apoi Uniunea Europeana au adoptat mai multe programe de actiune in domeniul mediului, documente fara caracter juridic, care exprima o "filozofie" comunitara in privinta protectiei si ameliorarii mediului si care au stabilit un calendar de realizare a masurilor propuse:

Ultimul program de actiune, cel de-al saselea, (2001-2010), se deruleaza si in prezent.

Denumit "Mediu 2010: viitorul nostru, alegerea noastra", el fixeaza prioritatile Uniunii Europene pana in anul 2010, fiind vizate in principal patru arii mari de protectie a mediului:

● schimbarile climatice, unde obiectivul este reducerea gazelor de sera pana la un nivel care sa nu produca variatii artificiale (ne-naturale) ale climei terestre.

Uniunea intentioneaza sa realizeze obiectivele Protocolului de la Kyoto, adica reducerea pe termen scurt, a emisiilor gazelor de sera cu 8% pana in 2008-2012, comparativ cu nivelul lor din perioada anilor 1990, iar pe termen lung, cu 20-40% pana in 2020.

Eforturile comunitare in vederea intampinarii provocarilor legate de schimbarile climatice vor fi variate, si implica, printre altele, integrarea obiectivelor legate de schimbarile climatice in celelalte politici comunitare, in special politica energetica si de transporturi, reducerea gazelor de sera prin mijloace specifice, menite sa imbunatateasca eficienta energetica, economisirea si refolosirea surselor de energie, impulsionarea cercetarilor din domeniu, precum si o mai buna informare a cetatenilor asupra problematicii schimbarii climatice si a efectelor sale posibile.

● natura si biodiversitatea; obiectivul in acest domeniu este protectia si refacerea structurii si functionalitatii sistemelor naturale, precum si stoparea distrugerii biodiversitatii, atat in spatiul comunitar, cat si la nivel global.

Pentru aceasta, este necesara o mai buna implementare a legislatiei de mediu, mai ales in domeniul apei si aerului, se impune de asemenea extinderea campului de aplicare a Directivei Seveso II, coordonarea actiunii statelor membre pentru prevenirea si repararea daunelor provocate de accidente sau dezastre naturale, protectia plantelor si animalelor de radiatiile ionizante, protectia, conservarea si restaurarea habitatelor naturale, stabilirea unei strategii de protectie a padurilor si a solului, protectia si restabilirea habitatelor naturale marine si extensia Retelei Natura 2000 pentru a le include si pe acestea, sprijinirea cercetarii in domeniu, precum si a programelor menite sa culeaga informatii despre biodiversitate .

● sanatatea publica; actiunea comunitara in acest domeniu are ca scop asigurarea unei calitati a mediului care sa nu dea nastere unor riscuri semnificative pentru sanatatea umana.

In primul rand, se impune identificarea riscurilor existente pentru sanatatea umana, inclusiv a copiilor si a batranilor, si stabilirea unor standarde corespunzatoare, precum si introducerea consideratiilor vizand sanatatea publica in politica privind apa, aerul, deseurile si solul.

De o importanta deosebita sunt considerate a fi dezvoltarea unui nou sistem de evaluare si de management al riscului in privinta noilor substante chimice care apar pe piata, adoptarea si implementarea de masuri legislative privind zgomotul, precum si interzicerea sau limitarea utilizarii celor mai periculoase dintre pesticide.

● managementul resurselor naturale si a deseurilor. Consumul resurselor energetice, regenerabile sau nu, trebuie sa nu depaseasca capacitatea de suportabilitate a mediului, iar deseurile sa fie cat mai putine; in privinta deseurilor, s-a fixat ca si obiectiv reducerea lor cu 20% pana in 2010 si cu 50% pana in 2050.

Pentru descurajarea risipei de resurse naturale, s-a decis folosirea la maxim a instrumentului care este taxarea utilizarii resurselor, precum si eliminarea subventiilor acordate activitatilor ce presupun o suprautilizare a resurselor naturale.

Uniunea Europeana nu are inca o strategie coerenta de reciclare a deseurilor, prin urmare acest obiectiv a devenit prioritar, iar preventia producerii deseurilor constituie un aspect ce, conform programului adoptat in 2001, necesita a fi integrat in politica integrata a produselor si in strategia comunitara din domeniul produselor chimice.

Masurile care vor duce la implementarea acestui program se preconizeaza a fi:

imbunatatirea aplicarii legislatiei din domeniul mediului;

colaborarea cu cetatenii, care trebuie responsabilizati in procesul de schimbare a comportamentului fata de mediu, insa care au nevoie de tot mai multa si mai completa informatie asupra domeniului;

integrarea accentuata a consideratiilor de mediu in celelalte politici comunitare, precum si in managementul si planificarea utilizarii terenurilor;

parteneriatul cu mediul de afaceri, cu companiile comerciale;

De asemenea, documentul arata foarte clar insuficienta abordarii strict legislative in problematica deosebit de complexa a mediului, subliniind ca este nevoie de o alta abordare, strategica, ce ia in considerare o paleta larga de instrumente menite a influenta deciziile luate de comercianti, consumatori, factorii de decizie in politici publice, cetateni.

Principiile promovate in politica europeana a mediului

Principiul precautiei este unul dintre cele mai puternice instrumente ale politicii de mediu. Principiul precautiei are ca scop sa asigure un nivel ridicat de protectie a mediului si a sanatatii umane,    animale si a vegetatiei, ori de cate ori datele stiintifice disponibile nu permit o evaluare completa a riscului ecologic. Este de evitat, pe de alta parte, folosirea principiului precautiei ca pretext pentru masuri protectioniste, ce afecteaza piata unica sau libera concurenta in spatiul comunitar.

Din moment ce principiul nu poate sub nici o forma sa fie folosit pentru a justifica adoptarea unor masuri arbitrare, utilizarea sa poate fi daclansata numai in circumstante adecvate. Adica, trebuie intotdeauna evaluate date stiintifice relevante referitoare la riscuri inainte ca principiul sa fie invocat. Chiar daca nu este posibil ca in toate cazurile sa se efectueze o evaluare comprehensiva a riscurilor, trebuie depuse toate eforturile pentru a evalua informatiile stiintifice disponibile. Dupa ce o asemenea evaluare a fost facuta si dupa ce riscurile si nesiguranta stiintifica sunt luate in considerare, trebuie luate masuri daca se dovedeste a fi necesare pentru a proteja mediul si sanatatea umana, a faunei sau florei. Asemenea masuri vor fi rezultatul unei decizii exclusiv politice, ca functie a nivelului de risc aceptabil pentru societatea asupra careia riscul va fi impus.

Pentru invocarea principiului, este necesar ca trei conditii preliminare sa fie indeplinite: a) identificarea efectelor potential adverse, b) evaluarea datelor stiintifice disponibile si c) determinarea masurii in care datele stiintifice sunt nesigure.

Raspunderea pentru mediu. Raspunderea pentru daunele provocate mediului (pe care o vom denumi in continuare raspundere pentru mediu sau raspundere ecologica) implica atat raspunderea pentru daunele provocate mediului, cat si raspunderea pentru daunele provocate populatiei, derivand din calitatea mediului.

In statele membre exista reglementari ce vizeaza raspunderea ecologica, pentru daunele cauzate mediului, insa aceste legi se aplica doar la aparitia daunelor cauzate sanatatii umane ori proprietatii. Este nevoie de un regim integrat de raspundere ecologica pentru daunele cauzate resurselor naturale, sau cel putin resurselor protejate deja de legislatia comunitara (pasarile salbatice si habitatul natural).

Principiul "poluatorul plateste" are ca scop obligarea celui care cauzeaza dauna ecologica (poluatorul, intr-o exprimare generica), sa remedieze dauna cauzata, in ideea incurajarii unei precautii mai responsabile din partea factorilor poluatori.

Pentru ca principiul sa functioneze, poluatorul trebuie sa fie identificabil, dauna trebuie sa fie cuantificabila, si este necesara dovada legaturii de cauzalitate intre poluator si dauna ecologica. De aceea, principiul devine inaplicabil in cazul poluarii cu caracter global, difuz (cum ar fi schimbarea climatica).

Instrumente ale politicii de mediu

Instrumentele utilizate in cadrul politicii de mediu la nivelul UE sunt pe cat de numeroase pe atat de diverse: Schema de management si audit ecologic comunitar, stabilirea unor criterii minime pentru inspectiile de mediu, taxele ecologice, eticheta ecologica, instrumente financiare (LIFE), acordurile ecologice, etichera ecologica, evaluarea efectelor asupra mediului in etapa planificarii (se refera la diferite proiecte sau programe in diverse domenii care vor trebui sa integreze in continutul lor si analize privind efectele asupra mediului), etc.

Taxele ecologice. Politica Uniunii Europene in domeniul impunerii fiscale pentru protectia mediului are ca scop promovarea utilizarii instrumentelor fiscale de catre statele membre precum si utilizarea taxelor pentru mediu in concordanta cu legislatia comunitara

In primul rand, se poate observa ca taxele ecologice pot fi un mod de implementare a principiului "poluatorul plateste", prin incurajarea producatorilor dar si a consumatorilor de a adopta un comportament mai sensibil la problemele mediului.

In conceptia institutiei comunitare, prin taxe ecologice sau pentru mediu se inteleg toate platile obligatorii cu aceasta destinatie, indiferent daca sumele incasate revin bugetului central, local sau sunt folosite ca sume cu detinatie speciala.

Exista doua categorii de taxe pentru mediu:

- cele aplicate emisiilor poluante (taxele pe poluarea apei si pe emisiile de zgomot din domeniul aeronautic)

- taxele aplicate produselor (taxe pe pesticide, pe benzina).

Eticheta ecologica

Obiectivul programului comunitar de introducere progresiva si de utilizare a    etichetei ecologice vizeaza promovarea produselor care au, in comparatie cu produsele din acelasi grup de produse, un impact redus asupra mediului si de a oferi consumatorilor informatii clare si stiintific motivate asupra produselor pe care le consuma sau folosesc.

Eticheta ecologica se acorda produselor care pot fi procurate pe teritoriul comunitar, si care intrunesc anumite cerinte specifice referitoare la protectia mediului, prevazute in anexele Regulamentelor, insa numai daca produsele respective contribuie in mod semnificativ la imbunatatirea unor specte de mediu importante.