Politicile de dezvoltare regionala in cadrul UE - concept, obiective, principii, instrumente

UNIVERSITATEA DE VEST TIMISOARA

FACULTATEA DE DREPT SI STIINTE ADMINISTRATIVE

Politicile de dezvoltare regionala in cadrul UE - concept, obiective, principii, instrumente utilizate, utilitate, politici de dezvoltare regionala in Romania

TIMISOARA

Politica de dezvoltare regionala este una din politicile cele mai importante si cele mai complexe ale Uniunii Europene, statut ce decurge din faptul ca, prin obiectivul sau de reducere a disparitatilor economice si sociale existente intre diversele regiuni ale Europei, actioneaza asupra unor domenii semnificative pentru dezvoltare, precum cresterea economica si sectorul IMM, transporturile, agricultura, dezvoltarea urbana, protectia mediului, ocuparea si formarea profesionala, educatia, egalitatea de gen etc.[1]

Conceputa ca o politica a solidaritatii la nivel european, politica regionala se bazeaza in principal pe solidaritate financiara, adica pe redistribuirea unei parti din bugetul comunitar realizat prin contributia Statelor Membre catre regiunile si grupurile sociale mai putin prospere (pentru perioada 2000-2006, suma aferenta reprezinta aproximativ o treime din bugetul UE ). De fapt, se poate spune ca politica de dezvoltare regionala are un pronuntat caracter instrumental, iar prin fondurile sale de solidaritate (Fondul de coeziune, Fondurile structurale, Fondul de solidaritate) contribuie la finantarea altor politici sectoriale - cum ar fi politica agricola, politica sociala, politica de protectie a mediului.

Politica de dezvoltare in Uniunea Europeana

Dezvoltarea regionala este un concept nou ce urmareste impulsionarea si diversificarea activitatilor economice, stimularea investitiilor in sectorul privat, contributia la reducerea somajului si nu in cele din urma sa conduca la o imbunatatire a nivelului de trai.  Pentru a putea fi aplicata politica de dezvoltare regionala s-au infiintat opt regiuni de dezvoltare, care cuprind tot teritoriul Romaniei. Fiecare regiune de dezvoltare cuprinde mai multe judete. Regiunile de dezvoltare nu sunt unitati administrativ-teritoriale, nu au personalitate juridica, fiind rezultatul unui acord liber intre consiliile judetene si cele locale.
Politica de dezvoltare regionala reprezinta un ansamblu de masuri planificate si promovate de autoritatile administratiei publice locale si centrale, in parteneriat cu diversi actori (privati, publici, voluntari), in scopul asigurarii unei cresteri economice, dinamice si durabile, prin valorificarea eficienta a potentialului regional si local, in scopul imbunatatirii conditiilor de viata. Principalele domenii care pot fi vizate de politicile regionale sunt: dezvoltarea intreprinderilor, piata fortei de munca, atragerea investitiilor, transferul de tehnologie, dezvoltarea sectorului I.M.M.-urilor, imbunatatirea infrastructurii, calitatea mediului inconjurator, dezvoltare rurala, sanatate, educatie, invatamant,cultura.
Dezvoltarea rurala ocupa un loc distinct in cadrul politicilor regionale si se refera la urmatoarele aspecte: inlaturarea/diminuarea saraciei in zonele rurale; echilibrarea oportunitatilor economice si a conditiilor sociale dintre mediul urban si cel rural; stimularea initiativelor locale; pastrarea patrimoniului spiritual si cultural.

Obiectivele de baza ale politicii de dezvoltare regionala sunt urmatoarele:

           diminuarea dezechilibrelor regionale existente, cu accent pe stimularea dezvoltarii echilibrate si pe revitalizarea zonelor defavorizate (cu dezvoltare intarziata); preintampinarea producerii de noi dezechilibre;

          indeplinirea criteriilor de integrare in structurile Uniunii Europene si de acces la instrumentele financiare de asistenta pentru tarile membre (fonduri structurale si de coeziune);

       - corelarea cu politicile sectoriale guvernamentale de dezvoltare; stimularea cooperarii interregionale, interne si internationale, care contribuie la dezvoltarea economica si care este in conformitate cu prevederile legale si cu acordurile internationale incheiate de Romania.

       Principiile care stau la baza elaborarii si aplicarii politicilor de dezvoltare regionala sunt:

          Descentralizarea procesului de luare a deciziilor, de la nivelul central/guvernamental, spre cel al comunitatilor regionale;

          Parteneriatul intre toti actorii implicati in domeniul dezvoltarii regionale;

          Planificarea - proces de utilizare a resurselor (prin programe si proiecte) in vederea atingerii unor obiective stabilite;

          Cofinantarea - contributia financiara a diversilor actori implicati in realizarea programelor si proiectelor de dezvoltare regionala.

Cauzele si caracteristicile inegalitatilor regionale si ale subdezvoltarii sunt numeroase, ceea ce face necesar ca politicile regionale sa fie multidimensionale atat ca preocupari, cat si ca orizont. Printre numeroasele cauze care pot duce la stagnarea unor regiuni J.J. Van Duijn mentioneaza: " greselile de politica regionala si perturbarile exogene, investitiile in exces, cresterea costului fortei de munca, declinul calitativ al structurii economice, socializarea cererii, saturarea cererii, lipsa inovatiilor tehnologice, nesiguranta investitiilor din cauza cerintelor impuse de protectia ecologica, epuizarea materiilor prime si a resurselor energetice, competitia orientului indepartat".

Concepte cum sunt "subdezvoltarea' sau "inega­litatea' nu sunt lipsite de ambiguitati, deoarece ele se caracterizeaza prin numeroase atribute. In acest sens, este mai adecvat sa descrii modelul de dezvoltare al unei regiuni, cu ajutorul unui asa-numit profil multi­dimensional, incluzand printre alti indicatori: veniturile, ocuparea fortei de munca, utilitatiile, densitatea populatiei, calitatea mediului si resursele energetice.

Operationalizarea conceptului de dezvoltare regionala realizata destul de frecvent prin indicatori de venituri si de ocupare a fortei de munca, reprezinta o abordare limitata a dezvoltam; cu toate acestea, cele doua categorii de indicatori sunt adesea utilizate in planificarea regionala.

Planificarea regionala, ca instrument principal de realizare a politicii regionale, are ca scop realizarea directa sau indirecta a unor schimbari in structura spatiala si economica astfel incat sa poata asigura adaptarea, ajustarea armonioasa a acesteia la nevoile sociale, economice si culturale ale societatii.

Frictiunile in planificarea regionala apar, printre altele, din:

. discrepante ideologice intre planificatorii econo­mici;

. conceptii politice diferite privind masurile politice publice necesare a fi luate;

. lipsa unei intelegeri aprofundate a structurilor economice si a proceselor de crestere;

. rigiditatea instrumentelor politicii economice.

J. Friedman face distinctie intre "planificarea de alocare' si "planificarea novatoare'. "Planificarea de alocare este orientata spre distribuirea spatiala si teritoriala optima a resurselor in cadrul status-quo-ului economic si social, in timp ce planificarea novatoare considera parametrii sistemului socio-economic structura institutionala ca o variabila".

Planificarea teritoriala / regionala, ca modalitate principala de structurare strategica a politicii regionale are menirea sa realizeze integrarea disciplinara, coordonarea si cooperarea intre autoritatile (agenti/ actori publici si privati) implicate in dezvoltarea teritoriului, inclusiv in schimbarea organizarii spatiului. Concept abandonat de cercetatorii romani, dupa 1989, din cauza incarcaturii lui politice, planificarea este necesara si utila in politicile economice teritoriale, ajustata insa la cerintele economiei de piata, pentru a stimula si a incuraja flexibilitatea si adaptarea teritoriilor la primirea de noi activitati impuse de restructurarea economica.

Experienta altor tari europene dezvoltate si preocu­parile existente la nivelul Uniunii Europene, legate de planificarea regionala ne-au determinat sa reconsideram importanta conceptului si a ansamblului activitatilor pe care le inglobeaza planificarea teritoriala.

Este necesar ca planificarea regionala sa se ocupe de:

. coordonarea diferitor sectoare - acest efort de coordonare se refera in principal la distribuirea populatiei, la activitati economice, habitat, facilitati publice, resurse energetice, transport, rezerve de apa, prevenirea poluarii, depozitarea deseurilor, protejarea mediului, a resurselor si a bunurilor naturale, istorice si culturale;

. coordonarea si cooperarea intre diferite niveluri de luare a deciziilor si echilibrarea resurselor financiare. Diferitele autoritati implicate in politica planificarii regionale trebuie investite cu capacitatea de a lua decizii si de a rezolva problemele respective, motiv pentru caro trebuie sa li se asigure si mijloacele financiare necesare. Pentru coordonarea optima a nivelelor: local, regional, national si european, precum si pentru coordonarea cooperarii transfrontaliere, trebuie luata in considerare actiunea autoritatilor care reprezinta aceste nivele, iar masurile care se iau, sau se intentioneaza a fi luate, dar se adreseaza in mod special unui anumit nivel, tre­buie sa fie cunoscute la toate nivelele planificarii teritoriale.

La nivel local - coordonarea planurilor de dezvol­tare de catre autoritatile locale inseamna luarea in considerare a principalelor interese si scopuri ale planificarii nationale si regionale.

La nivel regional - cel mai adecvat nivel la care se realizeaza politica si planificarea regionala, trebuie sa aiba loc coordonarea intre autoritatile regionale, insele, si autoritatile locale si nationale, si unele regiuni ale tarilor invecinate, aflate la granita.

La nivel national - are loc coordonarea diferitelor politici de planificare regionala cu masurile de sprijinire a dezvoltarii regionale si armonizarea obiectivelor nationale cu cele regionale.

La nivel european- coordonarea politicii regionale are ca scop realizarea obiectivelor de importanta europeana si, in general, dezvoltarea spatiala europeana echilibrata.

Orice politica si planificare regionala, la orice nivel, trebuie sa se bazeze pe participarea activa a cetatenilor. Este important ca cetatenii sa fie informati cu claritate si exhaustiv, despre toate nivelele de planificare din cadrul structurilor institutionale.

Problema regionalizarii teritoriilor constituie, de asemenea, o problema foarte importanta a politicii si a planificarii regionale. Uneori regiunile periferice evidentiaza rate de somaj mai ridicate decat regiunile centrale, astfel politica regionala este adesea orientata spre periferie. Pe de alta parte, ratele de somaj ale oraselor mari, din regiunile centrale, pot fi chiar mai mari decat cele din orasele periferice. Prin urmare problema echitatii este codeterminata de scala spatiala de analiza, care este foarte importanta.

Trebuie sa se aiba in vedere ca problema echitatii este codeterminata de definirea indicatorilor specifici de bunastare. Cifrele absolute ale somajului, de exemplu, conduc la concluzii diferite despre inegalitatea spatiala, in comparatie cu cifrele relative.

Pentru a atinge standardele de dezvoltare ale UE, statele candidate beneficiaza de asistenta tehnica si financiara din partea statelor membre UE. Prin urmare, vom prezenta instrumentele de preaderare la care are acces Romania pana in 2009/2010.

SCURTA PREZENTARE A FONDURILOR DE PREADERARE

1. PHARE incepand cu anul 2000 a avut ca scop sprijinirea tarilor in curs de aderare, pentru pregatirea integrarii in UE, avand un buget anual de 1,6 miliarde EURO, fiind structurat pe trei mari prioritati:

. dezvoltarea capacitatii institutionale (30%);

. investirea in infrastructura administrativa si legislativa, pentru a asigura concordanta cu acquis-ul comunitar (35%);

. sprijinirea coeziunii economice si sociale (35%).

2. ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession - Instrument pentru Politici Structurale de Pre-Aderare), corespunde in mare parte Fondului de coeziune din cadrul Fondurilor Structurale, sprijinind investitiile in sistemele de transport si in infrastructura de mediu, ambele fiind neglijate in perioada de tranzitie. In domeniul transportului, prioritatea o reprezinta drumurile importante, iar in domeniul mediului, accentul este pus pe furnizarea apei si pe tratarea apelor folosite si a deseurilor.

Sprijinul acordat este de l miliard de EURO anual, proiectele finantate fiind de peste 5 milioane fiecare. Tarile au ales proiecte in concordanta cu strategia nationala in domeniul transportului si mediului, incer­cand sa dea resurselor limitate cea mai buna utilizare. ISPA a contribuit, de asemenea, la imbunatatirea capacitatii administrative si a know-how-ului, datorita asistentei tehnice acordate, a instruirii, a utilizarii procedurilor de management financiar, de pregatire a proiectelor si a documentatiei tehnice, utilizandu-se sistemul descentralizat de implementare al Comisiei.

3. SAPARD a alocat 500 de milioane EURO anual pentru tarile in curs de aderare pentru implementarea acquis-ului comunitar, conform Politicii Agricole Comune (PAC) si pentru restructurarea sectorului agricol si a zonelor rurale. Nivelul de sprijin pentru diferite masuri variaza de la tara la tara, o mare parte fiind destinata productiei si comercializarii (28%), precum si dezvoltarii holdingurilor agricole si a infrastructurii rurale (20%), Desi s-a implementat lent, SAPARD a avut un efect pozitiv in tarile in curs de aderare, incurajandu-le in crearea structurilor financiare si a sistemelor de control similare cu cele din statele membre.

Politica de dezvoltare regionala in Romania

In Romania, politica de dezvoltare regionala inceput sa se contureze odata cu functionarea programului Phare, in 1996. Doi ani mai tarziu, in , a fost stabilit cadrul legal de dezvoltare a acesteia, prin Legea 151/1998, care stabileste obiectivele politicii nationale in domeniu, institutiile implicate, competentele si instrumentele specifice promovarii politicii de dezvoltare regionala. Aceasta este completata de o serie de alte legi, ordonante si hotarari de guvern, prin care sunt create sau reglementate mecanismele de implementare a politicii regionale. Capitolul de negociere aferent (capitolul 21) a fost deschis in si stabileste criteriile ce trebuiesc indeplinite de Romania in perspectiva aderarii la UE si a eligibilitatii pentru Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune, respectiv acquis-ul comunitar si modalitatile de implementare. Spre deosebire de alte capitole de negociere, acquis-ul de dezvoltare regionala nu defineste modul in care trebuie create structurile specifice de implementare a cerintelor comunitare ci doar mentioneaza care sunt acestea si lasa acest lucru in sarcina Romaniei. Astfel, desi acquis-ul comunitar nu trebuie transpus, Romania trebuie sa creeze un cadru legislativ corespunzator, care sa permita implementarea prevedirilor specifice domeniului. Daca documentul de baza al dezvoltarii politicii regionale nationale, conform standardelor si cerintelor comunitare, este Documentul de pozitie pentru capitolul 21, acesta este completat de Parteneriatul pentru Aderare -semnat in 1998 si actualizat ultima data in 2003, in urma desprinderii Romaniei si Bulgariei de celelalte tari candidate ale Europei Centrale si de Est (ce vor adera in 2004, spre deosebire de 2007-data stabilita pentru Romania), si de Foia de parcurs pentru Romania (si Bulgaria) - elaborata in acelasi context. Monitorizarea si evaluarea progreselor efectuate este prezentata in rapoarte anuale, atat ale Romaniei cat si ale Comisiei Europene, iar prioritatile si sugestiile continute de acestea sunt reflectate prin elaborarea Planurilor Nationale de Dezvoltare (de catre Romania).

Conform cerintelor de aderare la UE asa cum apar ele in documentele corespunzatoarele, realizarile Romaniei in vederea aderarii trebuie sa demonstreze:

. existenta unui cadru legislativ corespunzator celui comunitar;

. organizarea teritoriala similara celei comunitare;

. capacitatea de programare;

. capacitatea administrativa;

. capacitatea de gestiune financiara si bugetara.

Regiuni de dezvoltare in Romania:

Regiunile de dezvoltare se constituie prin asociere benevola de judete vecine.
Regiunea de dezvoltare nu este unitate administrativ-teritoriala si nu are personalitate juridica.[8]

Regiunea de dezvoltare    Judete componente

Nord    Bacau, Botosani, Iasi, Neamt, Suceava, Vaslui

2 Sud-Est    Braila, Buzau, Constanta, Galati, Tulcea, Vrancea

3 Sud Muntenia Arges, Calarasi, Dambovita, Giurgiu, Ialomita, Prahova, Teleorman

4 Sud-Vest Oltenia Dolj,Gorj, Mehedinti, Olt, Valcea

5 Vest Arad, Caras-Severin, Hunedoara, Timis

6 Nord-Vest    Bihor, Bistrita-Nasaud, Cluj, Maramures, Satu-Mare, Salaj

7 Centru Alba, Brasov, Covasna, Harghita, Mures, Sibiu

8 Bucuresti-Ilfov Municipiul Bucuresti, Ilfov

Constitutia Romaniei, in varianta revizuita prin Legea 429/2008, nu prevede in mod explicit aspecte ale politicii de dezvoltare regionala. Insa art.148 din Constitutia Romaniei stipuleaza ca in procesul aderarii Romaniei la Uniunea Europeana, prevederile Tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne. Astfel, conform art. 148, legislatia interna trebuie sa corespunda Tratatelor constitutive ale Uniunii Europene precum si actelor normative adoptate la nivel comunitar

Prin negocierea si incheierea Capitolului 21, Romania s-a obligat sa transpuna prevederile aquis-ului comunitar asupra politicii regionale si de coordonare a fondurilor structurale, si sa-si adapteze legislatia interna conform prevederilor aquis-ului comunitar. Astfel, odata cu inchiderea Capitolului 21, in Romania erau exercitate urmatoarele acte normative in domeniul politicii de dezvoltare regionala:

* Legea 315/2004 privind dezvoltarea regionala din Romania

Aceasta lege abroga Legea 151/1998 privind dezvoltarea regionala din Romania, precum si orice alta dispozitie contradictorie. Legea 315/2004 stabileste cadrul institutional, obiectivele, competentele si instrumentele specifice politicii de dezvoltare regionala din Romania. In comparatie cu legea precedenta, aceasta adapteaza cadrul normativ si institutional romanesc, in conformitate cu prevederile si cerintele comunitare. De exemplu, aceasta reglementeaza statutul de clasificare teritoriala NUTS, existent in Uniunea Europeana.

* Hotararea de Guvern 957/2005 privind organizarea si functionarea Institutului National de Statistica (INS)

Aceasta Hotarare abroga Hotarari anterioare privind organizarea si functionarea Institutului National de Statistica (de exemplu, HG 68/2004 si HG 175/2005). Ea stabileste, misiunea, scopurile, obiectivele, competentele si structura de activitate a INS. Totodata, aceasta Hotarare stabileste organizarea a 8 directii regionale de statistica, conform prevederilor legii 315/2004.

* Hotararea de Guvern 497/2004 privind desem­narea cadrului institutional responsabil de coordonare, management si implementare a instrumentelor structurale.

De la intrarea sa in vigoare, aceasta Hotarare a fost modificata de mai multe ori, pentru a corespunde prevederilor Uniunii Europene, mai ales pentru perspec­tiva financiara 2007 - 2013. Astfel, ultima modificare a fost efectuata prin Hotararea 128 din 29 ianuarie 2005. Acest act stabileste cadrul institutional pentru coordo­narea, implementarea si gestionarea instrumentelor structurale, cu toate modificarile si completarile ulterioare, prin care s-a stabilit cadrul institutional la nivelul Autoritatilor de Management si al Autoritatilor de Plata, principalele atributii ale acestora, precum si responsabilitatea Autoritatilor de Management de a identifica propriile organisme intermediare.

* Hotararea de Guvern 1115/2004 privind elaborarea in parteneriat a Planului National de Dezvoltare

Aceasta Hotarare abroga Hotararea 1323/2002 pri­vind elaborarea in parteneriat a PND si stabileste structurile parteneriale, si modul de elaborare a documentului do planificare strategica si de programare; financiara multianuala al Romaniei. Principiul funda­mental de elaborare a acestui document este parteneriatul interinstitutional.

* Legea 500/2002 a finantelor publice

Aceasta lege stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice, precum si responsabilitatile institutiilor publice implicate in exercitiul bugetar. Aceasta lege are cateva referiri complementare la politica de dezvoltare regionala.

* Legea 108/2004 pentru aprobarea OUG nr.45/ 2003 privind finantele publice locale

Aceasta Lege are rolul de a aproba OUG nr.45/2003 privind finantele publice locale.

* Legea 529/2003 privind aprobarea OG 79/2003 privind controlul si recuperarea fondurilor comunitare, precum si a fondurilor decofinantare    aferente, utilizate necorespunzator

Aceasta Lege aproba, cu modificarile ulterioare, OG 79/2003, care reglementeaza modalitatile de control si de recuperare a sumelor provenite din asistenta financiara nerambursabila, acordata Romaniei de Comunitatea Europeana, precum si a sumelor reprezentand fondurile de cofinantare aferente.[11]

* Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii

Aceasta Ordonanta de Urgenta abroga Legea 293/2003 cu privire la parteneriatul public privat. Ordonanta de Urgenta 34/2006 are rolul de a adapta legislatia romaneasca la prevederile si cerintele actelor normative comunitare. Astfel, aceasta OUG transpune recentele prevederi legislative europene care reglementeaza achizitiile publice. Ea integreaza sistemul "traditional' al achizitiilor publice si sistemul "achizitiilor electronice', evitandu-se in acest, mod suprapunerile legislative. Totodata, aceasta OUG reglementeaza atribuirea contractelor de concesiune de lucrari si de servicii sau alte forme de parteneriat public-privat.

Multe dintre actele de mai sus modificate si completate dupa semnarea Tratatului de Aderare a Romaniei la Uniunea Europeana, fapt ce demonstreaza interesul pentru ajustarea cadrului normativ si institutional in acest domeniu.

Concluzionand, noi credem ca politica de dezvoltare regionala contribuie la evolutia armonioasa a Uniunii Europene. Ea este un instrument prin care se urmareste unificarea politica, economica si sociala europeana a nu mai putin de 266 regiuni din cadrul Uniunii.

BIBLIOGRAFIE:

- Claudia Ionescu, Nicolae Toderas, Politica de Dezvoltare Regionala, Editura Tritonic, 2007, Pag. 37-41, 67-65, 86-114, 134-144;

- www.euractiv.com;

- www.infoeuropa.ro;

- www.ier.ro;

- www.mie.ro;

- www.adrse.ro;

- www.mae.ro;

- www.mai.gov.ro.