Principalii actori si retele - guvernanta multinivel

Principalii actori si retele - guvernanta multinivel

Evidentierea caracterului supranational al guvernantei comunitare ridicǎ chestiunea impǎrtirii puterii intre principalii actori atat la nivel vertical cat si la nivel orizontal. In primul caz nivelul comunitar nu poate functiona fǎrǎ aceastǎ repartizare a puterii la alte niveluri. Impǎrtirea puterii intre UE si guvernele nationale este vizibilǎ in cazul Consiliului European, Consiliului de Ministri si puzderiei de comitete interguvernamentale din cadrul celor 3 piloni. Ea este caracteristicǎ nu doar fazei legislative (procesului de elaborare a politicilor) ci si fazei prelegislative, in care au loc consultǎri neoficiale intre functionarii civili nationali si expertii Comisiei, dar este valabilǎ si pentru faza de executie a politicii care implicǎ diverse ipostaze ale comitologiei, termen folosit pentru a reliefa rolul si importanta tuturor comitetelor asociate institutiilor comunitare, in principal Consiliului UE si Comisiei Europene. In plus UE se bazeazǎ in mare mǎsurǎ pe guvernele nationale (ministere si agentii) pentru a transpune si implementa politicile si dreptul comunitar (sau asa-numitul acquis comunitar). Dar si nivelul subnational intervine in acest proces complex, ceea ce fundamenteazǎ temeinic teoria guvernantei multinivel. In ce mǎsurǎ nivelul subnational este implicat in conceperea si implementarea politicii structurale, de exemplu, rǎmane de analizat, desi unii autori au rezerve serioase in acest caz.

La nivel orizontal impǎrtirea puterii nu implicǎ doar institutiile ci si diverse alte forte politice, cum sunt grupurile de interese si societatea civilǎ, organizate la nivel comunitar. Partidele politice, atat la nivel national cat si la nivel comunitar, si societatea civilǎ s-au preocupat intens de chestiuni de ordin constitutional, domeniu unde de multe ori mass-media a recurs la manipulǎri si mistificǎri grosolane. In chestiuni de luare a deciziilor, care privesc aspecte regulatorii ale integrǎrii pietelor, grupurile de interese s-au organizat foarte bine la nivel comunitar si si-au promovat interesele impreunǎ cu guvernele nationale in cadrul dezbaterilor organizate de institutiile comunitare. Dacǎ Comisia a promovat interesele generale ale Comunitǎtii, Consiliul si Parlamentul au sustinut interese specifice si de multe ori contradictorii. De aceea se poate afirma cǎ procesul de elaborare a politicilor este influentat de retele orientate spre politici sau probleme, care au atat o existentǎ neoficialǎ cat si una institutionalizatǎ.

Institutiile comunitare sunt asociate cu valori si norme, care au evoluat treptat in decursul timpului prin acumularea de experientǎ si care sunt influentate prin schimbǎri sau decizii de ordin politic. Programul pietei unice a ranforsat valorile neoliberale, tratatul de la Maastricht principiul subsidiaritǎtii, iar tratatul de la Amsterdam cetǎtenia europeanǎ si integrarea flexibilǎ sau diferentiatǎ (cooperarea intǎritǎ), toate aceste dezvoltǎri punandu-si amprenta asupra structurii guvernantei comunitare.

Existǎ anumite dimensiuni ale guvernantei comunitare pe care orice teorie sau doctrinǎ serioasǎ trebuie sǎ le releve, cum ar fi caracterul ei politic si juridic, diferitele tipuri de schimbǎri specifice acestui sistem, incadrarea structurilor guvernantei la nivelul politicilor in cadrul unei structuri sistemice mai cuprinzǎtoare, dimensiunea normativǎ a guvernantei (Bulmer, 2004). Toate aceste dimensiuni sunt abordate de cǎtre neoinstitutionalism.

Exista o multitudine de actori in cadrul guvernantei europene (politici, economici, sociali, culturali, institutionali si extrainstitutionali) si exista doua retele principale: una teritoriala/verticala implicand institutiile publice nationale si supranationale si functionala/orizontala implicand actorii publici si privati, prezentate in figurile urmatoare.

Figura nr. 7.1.

Sistemul de guvernare multinivel in UE

A-retea teritorialǎ/verticalǎ

Figura 7.2.

Sistemul de guvernare multinivel in UE

B-retea functionalǎ/orizontalǎ

Principalii actori publici cu un rol important in elaborarea politicilor comunitare si in refigurarea politicilor nationale sunt: ministerele, departamentele si agentiile guvernamentale din fiecare stat, Consiliul de Ministri(al UE) si in cadrul acestuia COREPER, Directoratele Generale ale Comisiei Europene si cabinetele comisarilor, numeroasele comitete, subcomitete si grupuri de lucru asociate Comisiei, parlamentele nationale si regionale, Parlamentul European, Consiliul European, Comitetul Economic si Social, Comitetul Regiunilor, alte organizatii europene. Acest cadru institutional extrem de complex conferǎ atat avantaje cat si dezavantaje promovarii intereselor actorilor privati (grupurilor de interese).

In ceea ce priveste principalii actori privati studiile elaborate de autori ca Schmitter, Streeck, Greenwood, Mazey, Richardson, Schendelen, Eising, Kohler-Koch, Georges, Grande, Wallace, Young, Aspinwall, Peschke, au ajuns la concluzia cǎ arhitectura institutionalǎ a elaborǎrii politicilor comunitare modeleazǎ formarea si articularea intereselor private. Conform teoriei neofunctionaliste stabilirea nivelului comunitar de decizie si transferul de competente si resurse dinspre nivelul national spre cel comunitar a impulsionat formarea grupurilor de interese la nivel european (Eurogrupuri), iar Comisia Europeanǎ a sprijinit in mod activ acest proces, acordandu-le un acces privilegiat la nivel comunitar. Odatǎ cu programul pietei unice a fost potentatǎ si formarea acestor grupuri. Analizele empirice au relevat cǎ fatǎ de grupurile de interese la nivel national acestea posedǎ anumite particularitǎti organizationale care privesc calitatea de membru , resursele lor, structurile lor interne, domeniile lor de organizare.

In ceea ce priveste apartenenta la Eurogrupuri trebuie mentionat cǎ ele cuprind de regulǎ organizatii, peste 2/3 cuprind federatii de grupuri si numai 1/3 cuprind persoane fizice si juridice. Principalele organizatii (de varf) la nivel european sunt ale fermierilor – COPA(Comitetul Organizatiilor Agricole), lucrǎtorilor – ETUC(Confederatia Sindicatelor Europene), oamenilor de afaceri – UNICE(Uniunea Confederatiilor Industriale si Patronale Europene), consumatorilor – BEUC(Biroul European al Uniunii Consumatorilor), fiind de fapt federatii ale grupurilor de interese nationale. Intrucat procesul de integrare a cuprins societǎti industriale avansate, formarea grupurilor de interese la nivel european s-a bazat pe organizatiile nationale existente, implicand un transfer de puteri organizationale de la nivel national la nivel comunitar. Organizatiile nationale au manifestat rezerve privind transferul de resurse spre nivelul european, in functie de statutul lor oficial sau neoficial. Iatǎ de ce Eurogrupurile s-au bazat pe taxele participantilor, pe contributiile voluntare si pe sprijinul financiar al Comisiei Europene. Bugetele anuale reduse (sub 100.000 €) afecteazǎ capacitatea organizatoricǎ si numǎrul personalului permanent. Existǎ practica ca reprezentanta Eurogrupului sǎ fie finantatǎ de una din organizatiile membre. Aproximativ ¾ din grupurile de afaceri europene au un personal de panǎ la 5 membri.

Se remarcǎ in privinta structurii interne lipsa aproape completǎ de autonomie si implicit capacitatea strategicǎ si tacticǎ extrem de limitatǎ (Scharpf). Ele nu au mandat pentru declaratii politice si nici mandat de a negocia cu institutiile europene, fiind din punct de vedere organizational si al activitǎtii sub controlul strict al organizatiilor membre. In anii ’90 dupǎ Maastricht, UNICE si ETUC si-au schimbat regulile privind delegarea mandatului de negociere si acceptarea rezultatelor negocierilor pentru a consolida puterea nivelului european. In pofida acestor schimbǎri influenta organizatiilor nationale s-a mentinut destul de ridicatǎ.

In afara organizatiilor de varf care grupeazǎ largi categorii profesionale existǎ si organizatii sectoriale constituite din membrii aceluiasi sector (persoane fizice si/sau juridice), cum ar fi producǎtorii chimici, producǎtorii de autoturisme. In ceea ce priveste domeniile organizationale se poate observa caracterul strict specializat al apartenentei si activitǎtilor. In domeniul stiintei si tehnologiei existǎ un mare numǎr de Eurogrupuri de interese strict specializate, organizate pe baza unor criterii variate, cum ar fi tipul cercetǎrii (fundamentalǎ, aplicativǎ, industrialǎ), statutul juridic al organizatiei (universitǎti, academii) sau discipline academice.

Datoritǎ faptului cǎ totusi cele mai multe Eurogrupuri au fost formate pe baza organizatiilor nationale si din cauza diversitǎtii acestora s-au accentuat diversitatea si fragmentarea la nivel European. Datoritǎ acestui fenomen din cadrul arhitecturii sistemului multinivel, agregarea intereselor la nivel european este slabǎ, nu urmeazǎ o logicǎ functionalǎ ci una teritorialǎ, iar rezultanta este un sistem in care coexistǎ Euroorganizatii tip umbrelǎ ale unor organizatii nationale puternice care au interese de ordin general cu Euroorganizatii strict specializate ale unor grupuri nationale de interese. Eurogrupurile sunt numeroase dar slabe, ceea ce a condus in anii ’90 la un proces de fragmentare si transformare a reprezentǎrii intereselor. Au apǎrut metode de reprezentare a intereselor mai rapide, mai flexibile, mai putin costisitoare, mai eficace. Grupurile si asociatiile nationale au inceput sǎ actioneze direct la nivel comunitar ignorand Euroorganizatiile umbrelǎ, fenomen ce s-a concretizat prin reprezentantele deschise la Bruxelles si prin contactele directe cu institutiile supranationale. S-a preferat calea unui lobby direct decat prin intermediul unui Eurogrup. Dar si firmele trasnantionale si-au directionat tot mai mult lobbyul lor direct cǎtre institutiile comunitare, stabilind reprezentante la Bruxelles si promovand cu succes interesele lor in cadrul procesului de elaborare ale politicilor comune ale UE; practic ele au reusit sǎ ajungǎ actori politici majori ai procesului de decizie la nivel comunitar.

Anumite interese de afaceri specifice au fost promovate de organizatii neoficiale, transsectoriale, destul de influente, de genul micilor cluburi, meselor rotunde sau coalitiilor ad-hoc. Printre ele se pot mentiona Masa Rotundǎ a Industriasilor (1983), Comitetul UE al Camerei de Comert Americane (1985), Masa Rotundǎ a Industriei Europene bazatǎ pe Tehnologia Informatiei (1981), Dialogul de Afaceri Transatlantic (1995). Aceste grupuri neoficiale au fost extrem de pretentioase in selectarea membrilor si axate pe obiective specifice, nu au necesitat transfer de resurse si puteri organizationale si au reusit sǎ promoveze eficient interese de grup la nivel comunitar.

Tot in anii ’90 numǎrul si importanta lobbistilor profesionisti, cum sunt reprezentantii de afaceri publice, firmele de avocaturǎ, firmele de contabilitate, consultantii specializati, au sporit considerabil la Bruxelles, acestia asigurand o consultantǎ specializatǎ si un lobby profesionist in domenii specifice cu costuri relativ reduse.