Principiile guvernantei comunitare

Principiile guvernantei comunitare

1. Principiul subsidiaritatii

Daca principiul subsidiaritatii este pentru prima oara enuntat in cadrul bisericii catolice, el a fost preluat in documente oficiale ale UE, mai precis mentionat la Maastricht si detaliat in cadrul protocolului anexat la Tratatul de la Amsterdam pentru a reglementa exercitarea competentelor exclusive conferite Uniunii, ale celor partajate si a celor revenind exclusiv statelor membre, departajare facuta de tratatul Constitutional si ulterior de Tratatul de reforma institutionala (de la Lisabona). Legat de aceasta se observa ca toate cererile de descentralizare sau de autonomie din UE se bazeaza pe principiul subsidiaritatii, principiu care se numara printre conceptele de baza ale comunitatii europene. In sustinerea acestui principiu se pleaca de la ideea ca "fiecare set de probleme trebuie rezolvat de catre autoritatea competenta de cel mai mic nivel, eliminandu-se astfel interventia necesara a autoritatilor superioare" (Frentz, 1999). In consecinta nivelul comunitar ar detine o functie subsidiara, ocupandu-se doar problemele care nu pot fi tratate la nivel national, regional, local.

Subsidiaritatea constituie unul din elementele de baza ale federalismului, insa in cadrul legislativ al Uniunii Europene subsidiaritatea reprezinta principiul conform caruia Uniunea poate actiona doar in domeniile si in cazurile in care tarile membre cad de acord ca actiunea lor individuala nu este suficienta (Fuerea, 2002). Acest principiu a fost introdus prin intermediul Tratatului de la Maastricht din 1992 si era continut si in propunerile Conventiei Europene pentru tratatul constitutional al UE (tratat esuat in urma referendumurilor negative din Franta si Olanda). Institutiile Uniunii Europene urmau a-si desfasura activitatea cu respectarea protocolului privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii, iar parlamentele nationale urmau a fi implicate in respectarea lor in conformitate cu procedura prevazuta in protocol (Fuerea, 2002).

Carta Europeana a Guvernarii Locale este un alt document european in care apare principiul subsidiaritatii, ea fiind adoptata sub auspiciile Consiliului Europei in 15 octombrie 1985. In acest context Carta a solicitat partilor semnatare sa garanteze independenta politica, administrativa si financiara a autoritatilor locale. O alta solicitare este legata de principiul autoguvernarii locale, care urma sa fie recunoscut in legislatia interna. Prevederile de mai sus din cadrul legislatiei europene nu obliga nici un stat membru la acordarea de autonomii pe criterii etnice. Spania a acordat o autonomie largita pentru Catalonia si Tara Bascilor. Pe de alta parte Franta refuza sa ia in considerare principiul subsidiaritatii ca un argument pentru a acorda autonomie partii catalane care se afla sub autoritatea sa. La fel si in Italia, unde tendintele centrifuge ale Ligii Nordului - sustinute tot pe baza principiului subsidiaritatii - nu au dus la aparitia unor noi forme de autonomie sau organizare regionala.

Potrivit unor abordari consacrate, subsidiaritatea este un principiu central al dreptului european supranational, jucand un rol esential atat in sistemul protectiei europene a drepturilor omului, cat si in cel a dreptului comunitar european. Ideea care fundamenteaza acest principiu este ca toate competentele trebuie exercitate la un nivel cat mai apropiat de cetateni. Conform acestui principiu consacrat de art. 5 alin. 2 al TCE in domeniile care nu sunt de competenta exclusiva a Uniunii, ea intervine numai daca obiectivele urmarite nu pot fi atinse intr-o masura suficienta pe plan national de catre statele membre sau datorita dimensiunilor sau efectelor actiunii vizate aceasta poate fi realizata mai bine la nivel comunitar. Se poate sustine opinia ca Europa este una a colectivitatilor locale descentralizate, o zona unde se pune accentul pe descentralizare in vederea dezvoltarii de atributii/competente pe care statul hipercentralizat nu le-ar fi promovat si pe care oricum, nu le-ar fi putut tolera. Se poate afirma ca descentralizarea este unul dintre drumurile care duc la un fel de "normalitate" europeana si ca ea participa la realizarea acestui scop. Trebuie mentionat ca, desi aceasta idee respecta traditia politica si juridica a mai multor tari europene, in mod particular a celor de cultura germanica, facand si obiectul discutiilor prelimnare semnarii Tratatului privind Uniunea Europeana, ea a fost acceptata si de tarile care doreau ca UE sa devina o federatie precum si de cele care solicitau respectarea deplina a autonomiei statelor componente.

Din textul tratatului citat anterior rezulta doua caracteristici principale ale acestui principiu care reglementeaza exercitarea competentelor acordate prin tratat:

a) limitarea sau abtinerea interventiei comunitare atunci cand problema poate fi rezolvata satisfacator de catre statele membre;

b) realizarea unei actiuni comunitare atunci cand aceasta este necesara datorita dimensiunilor problemelor sau incapacitatii nivelurilor inferioare de a o rezolva.

In mod evident comunitatile locale sunt alcatuite din cetatenii care locuiesc in zona respectiva. Comunitatea locala este sustinuta de identitatea nascuta din apartenenta ei la localitatea respectiva si de comunitatea de interese legata de ea. Comunitatea locala este, de fapt, o comunitate autonoma, exercitindu-si autonomia de fiecare data in baza principiului subsidiaritatii. In mod firesc o parte a atributiilor autoritatii publice a comunitatii locale autonome este delegata de catre administratia centrala, cealalta parte insa, apare ca o cerinta necesara indeplinirii competentelor legate de gestionarea treburilor publice locale (Fuerea, 2002). Delegarea puterii si descentralizarea au fost intotdeauna si vor fi chestiuni politice delicate, mai ales intr-o tara cu o putere statala atat de mult centralizata cum este statul national roman. Majoritatea blocajelor, a tensiunilor si a crizelor periodice aparute in ultimii douazeci ani in procesul de reforma a administratiei publice se datoreaza tocmai lipsei aplicarii subsidiaritatii sau altfel spus a lipsei culturii si practicii descentralizarii.

Elementele de noutate pe care le aduce Tratatul de la Maastricht sunt: in primul rand ideea de uniune politica vest-europeana, iar in al doilea rand introducerea unei monede comune europene si realizarea uniunii monetare cel mai tarziu in 1999, la care se adauga drepturile civice europene, noile competente ale Comunitatii Europene, intensificarea protectiei comunitare a consumatorilor, politica de coeziune etc. Unul dintre punctele cele mai delicate ale constructiei europene este, intr-adevar, gasirea celui mai bun criteriu de repartizare a competentelor intre diferitele niveluri de guvernare, adica intre institutiile comunitare europene si cele ale statelor si regiunilor care le compun, criteriul fiind fara indoiala cel al subsidiaritatii. Tratatul de la Maastricht inscrie principiul subsidiaritatii mai intai in articolul B din Dispozitiile comune, aratand :

1. hotararea statelor membre de a continua procesul de creare a unei Uniuni tot mai stranse intre popoarele Europei, in care deciziile sa fie luate cat mai aproape posibil de cetateni, conform principiului subsidiaritatii, iar apoi si mai ales conform articolului 3 B din Tratatul Comunitatii Europene.
2. In domeniile ce nu tin de competeta sa exclusiva, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritatii, decat daca si in masura in care obiectivele actiunii avute in vedere nu pot fi realizate suficient de statele membre si pot deci, datorita dimensiunilor sau efectelor actiunii avute in vedere, sa fie mai bine realizate la nivel comunitar. Actiunea Comunitatii nu depaseste ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele tratatului.
3. Comunitatea, spre deosebire de state, dispune de competente numite 'de atribuire', definite astfel de tratatul de constituire. Obiectivele la care Carta Europeana a Guvernarii Locale face referire sunt exprimate intr-o maniera relativ generala in articolul 2 si 3 din tratat: sa introduca in tratat reguli clare de repartizare a competentelor intre Comunitate si statele membre, sa permita gasirea unui echilibru, la nivelul Comunitatii, intre acele actiuni prin care se urmareste sa se avanseze in procesul de integrare si cele organizand o cooperare sau o coordonare intre statele membre; sa stimuleze elaborarea de texte comunitare mai putin complexe si o autolimitare a puterii institutiilor comunitare; sa concentreze efortul legislativ asupra unor subiecte ce necesita o interventie a Comunitatii pentru ratiuni de integrare sau de eficacitate; sa incerce asocierea cetateanului la luarea deciziilor fixand la nivel comunitar acele orientari care vor fi puse in practica de fiecare stat membru dupa proceduri care-i sunt proprii si care ii vor permite sa integreze diversitatile culturale si sociale sau regionale specifice fiecaruia dintre statele membre.
4. Desigur obiectivele fixate prin tratat nu au un caracter constrangator. In acest sens articolul 235 permitea Comunitatii sa actioneze ori de cate ori o actiune a acesteia apare ca necesara, cu respectarea procedurii prevazute.
5. Din termenii alineatului 2 rezulta ca principiul subsidiaritatii nu se aplica domeniilor depinzand de competenta exclusiva a Comunitatii. In aceste domenii, Comunitatea este obligata sa respecte competentele sale, sa realizeze obiectivele care ii sunt fixate prin tratat. Este esentiala aceasta restrictie, evitandu-se astfel posibilitatea de a aduce atingere competentelor comunitare.
6. Definitia retinuta de Tratatul de la Maastricht intereseaza numai domeniile care nu erau de competenta exclusiva a Comunitatii, adica acele domenii in care transferul competentelor catre Comunitatea Europeana era partial. In aceste domenii Comunitatea, in exercitarea competentelor sale si cu respectarea obiectivelor care-i erau fixate, trebuia sa respecte principiul subsidiaritatii si sa asigure complementaritatea actiunilor sale cu cele ale statelor membre.
7. Textul alineatului 2 fixa un dublu criteriu - corolar care sa ghideze actiunea comunitara si anume: constatarea ca statele nu sunt in masura sa realizeze de o maniera suficienta obiectivele actiunii si ca, in consecinta, acestea vor fi mai bine realizate printr-o actiune comunitara, datorita dimensiunilor si efectelor acestei actiuni.
8. Principiul subsidiaritatii aparea, sub diferite forme, in capitolul stabilind noi competente. Astfel Comunitatea sprijina si completeaza actiunea statelor membre respectand deplin responsabilitatile acestora in domeniul educatiei, culturii, sanatatii, formarii profesionale. Comunitatea nu va actiona pe cale de directive sau de regulamente de ordin general, ci se va limita la masuri complementare. In unele capitole se precizeaza chiar ca unele masuri de coordonare exclud orice armonizare a dispozitiilor legislative si reglementarilor statelor membre.

In cazul in care se considera ca principiul subsidiaritatii figura explicit in Tratatul de la Maastricht, aceasta se datora faptului ca acest principiu este strans legat de deficitul democratic si el incearca sa-l reduca reglementand exercitarea competentelor. In acest sens, el reprezinta un principiu regulator urmarind sa elimine unele excese in materie de legislatie. (Fuerea, 2002). Dupǎ Maastricht s-a pus un accent deosebit pe aplicarea /respectarea principiilor subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii. Pentru clarificarea aplicǎrii lor si implementarea adecvatǎ a acestora s-au incheiat acorduri interinstitutionale (intre Comisie, Consiliu, Parlament) si a fost anexat la Tratatul de la Amsterdam un protocol privind principiile subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii. Protocolul privind principiile subsidiaritatii si proportionalitatii anexat Tratatului de la Amsterdam detalia pentru prima oara aspectele referitoare la cele doua principii fundamentale ale guvernantei comunitare, la modul de aplicare a acestora, insa principiul subsidiaritǎtii, legat de descentralizarea deciziilor si atributiilor, reprezenta o sabie cu douǎ tǎisuri, trebuind respectat atat de institutiile comunitare cat si de statele membre. El nu se aplica competentelor exclusive ale Comisiei Europene si nu acoperea deci o parte insemnatǎ a propunerilor sale. In cazul in care el acoperea propunerile sale Comisia putea actiona doar in mǎsura in care obiectivele actiunii propuse nu puteau fi atinse suficient de cǎtre actiunile statelor membre (articolul 5- TCE) sau nu puteau fi atinse mai eficient prin actiuni din partea Comunitǎtii (punctul 5 - protocolul asupra subsidiaritǎtii) .

Aplicarea celor douǎ principii a insemnat o diminuare a numǎrului de propuneri ale Comisiei in anii '90 sau retragerea unor proiecte de propuneri. In plus s-a acordat o atentie sporitǎ cresterii calitǎtii propunerilor pentru o transpunere mai facilǎ a lor in legislatia nationalǎ (dupǎ adoptarea lor) si pentru o implementare mai eficientǎ a actelor legislative. Prin "Declaratia privind Calitatea Proiectelor de Legislatie Secundarǎ" anexatǎ Tratatului de la Amsterdam erau stabilite liniile directoare ce urmau sǎ ghideze institutiile comunitare in adoptarea actelor normative, fie in etapa primei versiuni, fie in aceea a amendǎrii acesteia in cursul procesului legislativ.

Subsidiaritatea a fost prevazuta si in cadrul Tratatului de la Nisa, aflat in vigoare in primul deceniu al mileniului trei pana la ratificarea definitiva a Tratatului de la Lisabona, in cadrul articolului 5 stipulandu-se astfel: 'Comunitatea va actiona in cadrul limitelor de putere conferite prin prezentul tratat si pentru obiectivele care i-au fost astfel atribuite. In domeniile care nu se afla in competenta sa exclusiva Comunitatea va actiona in conformitate cu principiul subsidiaritatii, doar daca obiectivele respectivei actiuni nu pot fi indeplinite suficient de catre statele membre. Nici o actiune a Comunitatii nu poate depasi ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele prezentului Tratat' (principiul proportionalitatii). Articolul 9 al Constitutiei Europene (neratificata) arata: 'Conform principiului subsidiaritatii, in domeniile care nu se afla in competenta sa exclusiva Uniunea va actiona doar daca si in masura in care obiectivele respectivei actiuni nu pot fi atinse suficient de catre statele membre, fie la nivel central fie la nivel local, dar care pot fi atinse intr-o mai buna masura la nivelul Uniunii'.Tratatul de reforma institutionala de la Lisabona, preluand aproape integral prevederile Constitutiei Europene, consacra subsidiaritatea ca principiu fundamental al guvernantei comunitare si introduce avizul de conformitate al parlamentelor nationale pentru cele doua principii fundamentale(subsidiaritatea si proportionalitatea).

Subsidiaritatea ramane un principiu fundamental de guvernare pentru evolutia viitoare a Comunitatii intrucat asigura o delimitare a sarcinilor intre Comunitate si membrii sai, iar transpunerea in viata a acestui principiu este esentiala daca se vrea o dezvoltare a Comunitatii cu sprijinul nemijlocit al cetatenilor sai. De aceea toate institutiile comunitare trebuie sa acorde prioritate unei astfel de abordari. Subsidiaritatea nu este numai o cale prin care o persoana umana isi promoveaza prin intermediul participarii politice demnitatea sa naturala, cat mai ales un mod de a intelege si organiza puterea, un principiu dupa care statul insusi este invitat sa functioneze. Subsidiaritatea nu este doar un ornament al moralei sau o trasatura printre altele a justitiei distributive. Principiul subsidiaritatii este parghia prin care societatea se elibereaza de sub tutela statului, este modul prin care cetatenii convin sa-si articuleze si sa-si promoveze interesele si in acelasi timp sa supravegheze puterea statului in asa fel incat acesta sa nu mai fie in situatia de a nutri el insusi ambitia de a-si dirija si controla cetatenii. Ca o concluzie pentru aplicarea principiului subsidiaritatii, responsabilitatile si deciziile nu trebuie sa fie localizate la un nivel mai inalt decat este necesar. Ca atare, actiunile si deciziile luate la un nivel superior de decizie sunt justificate in masura in care satisfac cele doua criterii esentiale:

criteriul necesitatii (obiectivele propuse nu pot fi realizate in mod corespunzator la un nivel de decizie inferior)

criteriul eficientei (obiectivele pot fi realizate mai bine, in mod mai eficient, la un nivel superior

In guvernarea axata pe subsidiaritate, descentralizarea nu se poate produce numai in domeniul administrativ si fiscal, ci trebuie sa angajeze, in egala masura, si domeniul legislativ. Intr-un cuvant, principiul subsidiaritatii s-ar putea traduce prin formula : mai putin stat si mai multa societate.

2. Subsidiaritatea ca principiu de baza al federalismului economic

In cazul UE nu putem vorbi de federalism fiscal ci de predominanta federalismului de reglementare(Majone, Kelemen, Pollack). In cele mai multe sisteme federale exista transferuri fiscale importante intre state ca opera a nivelului federal, dar aceasta functie de redistribuire nu este pregnanta pentru UE unde bugetul comunitatii este doar de 1,27% din PIB-ul UE, redistribuirea fiind realizata mai mult la nivel national. Bugetul UE este directionat mai mult spre PAC si Politica de Coeziune, statele mai putin dezvoltate, inclusiv noii membri, fiind beneficiari neti. Neputandu-se angaja intr-o redistribuire substantiala sau in stabilizarea macroeconomica prin politica fiscala, UE este profilata mai mult pe activitati de reglementare. Pentru crearea unei pietei interne unice, pe latura cererii, s-au adoptat (de catre Consiliul UE si Parlamentul European) reglementari comune sau armonizate pentru a potenta cele patru libertati fundamentale, iar pe latura ofertei s-a manifestat rolul antreprenorial al Comisiei in domeniul politicilor comune si cadrului strategic de dezvoltare economica si sociala. Pentru Thomas Ash singurul organ executiv al UE este in viziunea federalistilor Comisia Europeana, motor al integrarii si promotor al intereselor generale ale comunitatii, care alaturi de Parlamentul European consolideaza puterile si atributiile la nivel comunitar. Planul lui Gerhard Schröder din noiembrie 2001 prevedea intarirea rolului Comisiei Europene si Parlamentului European, ultimul urmand a avea o camera de reprezentare a statelor. Desi activitatea de reglementare s-a extins si la alte domenii decat cele prevazute initial prin Tratatul de la Roma, totusi aplicarea principiului subsidiaritatii a franat centralizarea excesiva si a mentinut puterile nivelurilor nationale si subnationale in domeniul reglementarii, mai ales prin utilizarea Metodei Deschide de Coordonare. De fapt viziunea federalista asupra UE a fost intotdeauna legata de existenta unei autoritati centrale relativ reduse controland un numar limitat de domenii, celelalte revenind statelor membre pe baza principiului subsidiaritatii.

Jacques Pelkman si alti autori leaga problematica subsidiaritatii de teoria economica a federalismului, implicit de guvernanta multinivel sau multistratificata. Procesul de integrare nu trebuie automat sa impuna o centralizare excesiva la nivel comunitar, care este suboptimala si complet irealizabila. Principiul subsidiaritatii inseamna ca raportul strans intre politica publica si preferintele alegatorilor presupune alocarea unor functii sau competente publice guvernarii locale. Functiile economice publice trebuie atribuite nivelurilor superioare doar in masura in care sunt indeplinite anumite criterii relevante pentru asigurarea eficientei si operativitatii politicii din domeniul respectiv (vezi tabelul urmator).

Tabel 8.1.Criterii de alocare a functiilor economice publice

Sursa: Jacques Pelkmans, Subsidiaritatea si functiile economice ale Uniunii, in Integrare Europeana. Metode si Analiza Economica, Editia doua, IER, Bucuresti, 2003.

Abordarea economica a subsidiaritatii pleaca de la premisa beneficiilor centralizarii, pe baza criteriilor relevante, politicilor sau reglementarilor necesare, eficientei si operativitatii dorite. Un argument puternic in favoarea centralizarii este cel al realizarii pietei interne, bazata atat pe integrarea pozitiva cat si pe cea negativa. Centralizarea nu inseamna neaparat transferul complet al anumitor competente la nivelul comunitar, care ar reprezenta o abordare politizata, ci si modalitati sau variante intermediare cu proportii cost/beneficiu diferite. Cele trei criterii mentionate in tabelul de mai sus sunt considerate de Jacques Pelkmans cele mai importante, dar exista si alte criterii, cum ar fi uniformitatea dreptului comunitar, inclusiv jurisprudenta, asigurarea impotriva socurilor macroeconomice specifice unei anumite tari, prin gruparea unei parti a ajutoarelor de somaj ale statelor membre, diferentierea politicilor centrale in functie de preferintele sau circumstantele nationale.

O atentie speciala ar trebui acordata puterii de negociere comune pe palierul competentelor exclusiv comunitare, unde poate sa apara o combinatie de externalitati negative si de scara, cu consecinta ca sporirea bunastarii unora sa se faca pe seama altora. In ce priveste obiectivul sau principiul solidaritatii de care s-a facut atata caz, insuficienta omogenitate politica duce la un decalaj evident intre solidaritatea declarata si cea efectiva. Transferurile de competente fiscale, de reglementare si de politica economica/sociala de la nivel regional national la nivel comunitar trebuie sa aiba in vedere costurile centralizarii, minimizarea acestora si maximizarea beneficiilor. In locul transferului sau centralizarii excesive se poate accepta solutia cooperarii sau coordonarii voluntare cu grad suficient de obligativitate si suficiente castiguri suplimentare pentru toti participantii. Nivelul centralizarii poate depasi nivelul comunitar, cum este cazul cu protectia mediului, care implica mai mult palierul guvernantei globale, dar poate necesita si o sfera mai redusa, de genul unor grupe de tari sau regiuni.

Aplicarea subsidiaritatii in cadrul federatiilor politice implica analiza alocarii functiilor economice publice, cum sunt cele alocative legate de functionarea pietelor sau alocarea factorilor pentru anumite obiective, a celor redistributive prin impozitare si transferuri sociale, a celor de stabilizare macroeconomica prin inflatie scazuta si somaj redus dar cu crestere economica. Functiile alocative revin ambelor niveluri, federal si statal, in ipoteza liberei circulatii a marfurilor si factorilor. Reglementarea sau alte interventii alocative sunt justificate de esecurile pietei sau de obiective politice, trebuind sa fie gasit gradul optim de reglementare sau de interventie comuna (Pelkmans, 2003). Prin Actul Unic European s-a consolidat pe plan legislativ si am putea spune constitutional fundamentarea pietei interne, la care au contribuit si deciziile CEJ (cum cazul Dassonville din 1974). Instituirea pietei unice limiteza drastic redistribuirea la nivel subfederal care ar putea distorsiona grav mobilitatea factorilor de productie. Asigurarea stabilizarii macroeconomice presupune stabilitatea cursurilor de schimb prin coordonare, dar si o moneda si o politica monetara unica. In opinia lui Pelkmans deprecierea competitiva ar reprezenta o politica de saracire a vecinilor, dar ea poate pune probleme cu nivelul ratei inflatiei, criteriu de intrare in uniunea monetara.

Jacques Pelkmans considera ca este preferabila de utilizat teoria economica a guvernarii multinivel sau multistratificate decat termenul de federalism economic in privinta UE. Pentru a putea aplica cu succes teoria economica a subsidiaritatii ar trebui sa fie explicitat in mod clar mediul constitutional si economic existent. Spre deosebire de federatii politice consacrate unde actioneaza logica descentralizarii economice, in UE exista o logica a integrarii care presupune un proces de centralizare, cum este uniunea monetara si cum ar putea fi palierul functiilor redistributive. Prevederile constitutionale in domeniul pietei unice pot ridica probleme, vezi cazul Canadei sau dificultatile create de prevederile articolului 295 din Tratatul CE (fostul articol 222 din Tratatul CEE) pe linia proprietatii intelectuale. In UE mobilitatea transfrontaliera a fortei de munca sau libera circulatie a acesteia a fost impiedicata de existenta functiei redistributive la nivel national, dar si de alti factori(limba si dimensiunea culturala). Spre deosebire de federatiile consacrate uniunea monetara nu este deplina in UE, nivelul comunitar nu are dreptul de a percepe impozite, UE are o politica externa si una de aparare slab dezvoltate. Teoria economica a federalismului invoca unele justificari economice legate de economiile de scara, externalitati, solidaritate pentru atribuirea competentelor respective nivelului federal. In acest context Jacques Pelkmans apreciaza UE ca o entitate pre-federala, mai ales ca Uniunea nu are un guvern federal. Diferenta intre guvernanta comunitara si un guvern federal s-ar traduce prin asa-numitul deficit democratic, pe care ultimele trei tratate nu l-au putut depasi sau compensa. Mai pot fi aduse in discutie aspecte cum ar fi legitimitatea politica a autoritatii federale, cu exceptia PE nici o alta institutie nu este aleasa, programul politic al mandatului Comisiei destul de limitat, precum si aplicarea efectiva a dreptului federal, dreptul comunitar fiind limitat la dispute sau conflicte privind piata interna si politicile comune.

Neputandu-se angaja intr-o redistribuire substantiala sau in stabilizarea macroeconomica prin politica fiscala, UE este profilata mai mult pe activitati de reglementare. Pentru crearea unei pietei interne unice, pe latura cererii, s-au adoptat (de catre Consiliul UE si Parlamentul European) reglementari comune sau armonizate pentru a potenta cele patru libertati fundamentale, iar pe latura ofertei s-a manifestat rolul antreprenorial al Comisiei in domeniul politicilor comune si cadrului strategic de dezvoltare economica si sociala. Jacques Pekmans(2003) considera ca subsidiaritatea se aplica unei game vaste de domenii reglementate din economia europeana, prezentand importanta scopul reglementarii, nivelul de guvernanta la care ea se realizeaza, modul de reglementare. Exsita o terie economica normativa a reglementarii care vede guvernul ca promotor al interesului public si teoria pozitiva a reglementarii care care separa guvernul in legiuitori, birocrati si autoritati de reglementare. Exista grupuri de interese care pot influenta activitatea de reglementare si pot chiar captura autoritatile de reglementare in favoarea lor.

3.Principiul proportionalitatii

Propunerile si initiativele legislative ale Comisiei Europene trebuie sǎ tinǎ cont si de principiul proportionalitǎtii, adicǎ actiunile propuse sau intreprinse sǎ fie proportionale cu obiectivele urmǎrite. Actiunile trebuie sǎ fie pe cat de simple posibil, sǎ poatǎ realiza in mod satisfǎcǎtor obiectivul urmǎrit si sǎ existe nevoia unei aplicǎri efective (punctul 6 - protocolul asupra proportionalitǎtii anexat Tratatului de la Amsterdam). Directivele ar trebui preferate regulamentelor, iar directivele cadru mǎsurilor detaliate, iar spatiul de actiune la nivel national trebuie sǎ fie corespunzǎtor (punctul 7 - protocol). In practicǎ Comisia a tinut cont de aceste prevederi prin recurgerea la recomandǎri, apoi la directive si in caz de nevoie imperioasǎ la regulamente. In cazul competentelor exclusive au fost preferate regulamentele, in cazul celor partajate directivele, iar in cazul competentelor exclusiv nationale si/sau al competentelor doar de coordonare la nivel comunitar au fost preferate recomandǎrile. In consultǎrile preliminare cu statele membre propunerile de proiect sunt evaluate din perspectiva cerintelor aplicǎrii principiului proportionalitǎtii.

4. Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii anexat Tratatului de la Lisabona

Articolului 3b al Tratatului de reforma institutionala(Lisabona) prevede:

(1)   Delimitarea competentelor Uniunii este guvernata de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competente este reglementata de principiile subsidiaritatii si proportionalitatii.

(2)   In temeiul principiului atribuirii, Uniunea actioneaza numai in limitele competentelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competenta care nu este atribuita Uniunii prin tratate apar ine statelor membre.

(3)   In temeiul principiului subsidiaritatii, in domeniile care nu sunt de competenta sa exclusiva, Uniunea intervine numai daca si in masura in care obiectivele actiunii preconizate nu pot fi realizate in mod satisfacator de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional si local, dar datorita dimensiunilor si efectelor actiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.

Institutiile Uniunii aplica principiul subsidiaritatii in conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii. Parlamentele nationale asigura respectarea principiului subsidiarita ii, in conformitate cu procedura prevazuta in respectivul protocol.

(4)   In temeiul principiului proportionalitatii, actiunea Uniunii, in continut si forma, nu depaseste ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor.

Institutiile Uniunii aplica principiul proportionalitatii in conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii

Protocolul contine urmatoarele prevederi:

INALTELE PARTI CONTRACTANTE,

DORIND sa actioneze astfel incat deciziile sa fie luate la un nivel cat mai apropiat de cetatenii Uniunii;

HOTARATE sa stabileasca conditiile de aplicare a principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii prevazute la articolul 3b din Tratatul privind Uniunea Europeana si sa instituie un sistem de control al aplicarii respectivelor principii,

AU CONVENIT cu privire la dispozitiile urmatoare, care se anexeaza la Tratatul privind Uniunea Europeana si la Tratatul privind functionarea Uniunii Europene:

Articolul 1

Fiecare institutie asigura in permanenta respectarea principiilor subsidiaritatii si proportionalitatii definite la articolul 3b din Tratatul privind Uniunea Europeana.

Articolul 2

Inainte de a propune un act legislativ, Comisia procedeaza la consultari extinse. Dupa caz, aceste consultari trebuie sa aiba in vedere dimensiunea regionala si locala a actiunilor preconizate. In caz de urgenta exceptionala, Comisia nu procedeaza la consultarile mentionate. Comisia isi motiveaza decizia in cadrul propunerii.

Articolul 3

In intelesul prezentului protocol, "proiect de act legislativ" inseamna propunerile Comisiei, initiativele unui grup de state membre, initiativele Parlamentului European, cererile Curtii de Justitie, recomandarile Bancii Centrale Europene si cererile Bancii Europene de Investitii privind adoptarea unui act legislativ.

Articolul 4

Comisia transmite parlamentelor nationale proiectele sale de acte legislative si proiectele sale modificate, in acelasi timp in care le transmite organului legislativ al Uniunii.

Parlamentul European transmite parlamentelor nationale proiectele sale de acte legislative, precum si proiectele sale modificate.

Consiliul transmite parlamentelor nationale proiectele de acte legislative emise de un grup de state membre, de Curtea de Justitie, Banca Centrala Europeana sau Banca Europeana de Investitii, precum si proiectele modificate.

La adoptarea acestora, rezolutiile legislative ale Parlamentului European si pozitiile Consiliului se transmit de catre acestea parlamentelor nationale.

Articolul 5

Proiectele de acte legislative se motiveaza in raport cu principiile subsidiaritatii si proportionalitatii. Orice proiect de act legislativ ar trebui sa cuprinda o fisa detaliata care sa permita evaluarea conformitatii cu principiile subsidiaritatii si proportionalitatii. Fisa mentionata anterior ar trebui sa cuprinda elemente care sa permita evaluarea impactului financiar al proiectului in cauza si, in cazul unei directive, evaluarea implicatiilor acesteia asupra reglementarilor care urmeaza sa fie puse in aplicare de statele membre, inclusiv asupra legislatiei regionale, dupa caz. Motivele care conduc la concluzia ca un obiectiv al Uniunii poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii se bazeaza pe indicatori calitativi si, ori de cate ori este posibil, pe indicatori cantitativi. Proiectele de acte legislative au in vedere necesitatea de a proceda astfel incat orice obligatie, financiara sau administrativa, care revine Uniunii, guvernelor nationale, autoritatilor regionale sau locale, operatorilor economici si cetatenilor sa fie cat mai redusa posibil si proportionala cu obiectivul urmarit.

Articolul 6

In termen de opt saptamani de la data transmiterii unui proiect de act legislativ in limbile oficiale ale Uniunii, orice parlament national sau orice camera a unui parlament national poate adresa presedintelui Parlamentului European, al Consiliului si, respectiv, al Comisiei un aviz motivat in care sa se expuna motivele pentru care considera ca proiectul in cauza nu este conform cu principiul subsidiaritatii. Dupa caz, fiecarui parlament national sau fiecarei camere a unui parlament national ii revine sarcina de a consulta parlamentele regionale cu competente legislative.

In cazul in care proiectul de act legislativ in cauza este emis de un grup de state membre, presedintele Consiliului transmite avizul guvernelor respectivelor state membre.

In cazul in care proiectul de act legislativ este emis de Curtea de Justitie, de Banca Centrala Europeana sau de Banca Europeana de Investitii, presedintele Consiliului transmite avizul institutiei sau organului in cauza

Articolul 7

(1)   Parlamentul European, Consiliul si Comisia, precum si, dupa caz, grupul de state membre, Curtea de Justitie, Banca Centrala Europeana sau Banca Europeana de Investitii, in cazul in care proiectul de act legislativ european este emis de acestea, tin seama de avizele motivate adresate de parlamentele nationale sau de o camera a unuia dintre aceste parlamente nationale.

Fiecare parlament national dispune de doua voturi, repartizate in functie de sistemul parlamentar national. In cadrul unui sistem parlamentar national bicameral, fiecare dintre cele doua camere dispune de un vot.

(2)   In cazul in care avizele motivate privind nerespectarea de catre un proiect legislativ a principiului subsidiaritatii reprezinta cel putin o treime din totalul voturilor atribuite parlamentelor nationale in conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Acest prag este de o patrime in cazul unui proiect de act legislativ prezentat in temeiul articolului 61 I din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene referitor la spatiul de libertate, securitate si justitie.

In urma acestei reexaminari, Comisia sau, dupa caz, grupul de state membre, Parlamentul European, Curtea de Justitie, Banca Centrala Europeana sau Banca Europeana de Investitii, in cazul in care proiectul de act legislativ este emis de acestea, pot hotari fie sa mentina proiectul, fie sa il modifice, fie sa il retraga. Aceasta decizie trebuie motivata.

(3)   De asemenea, in cadrul procedurii legislative ordinare, in cazul in care avizele motivate privind nerespectarea de catre un proiect de act legislativ a principiului subsidiaritatii reprezinta cel putin o majoritate simpla din voturile atribuite parlamentelor nationale in conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Ca urmare a unei astfel de reevaluari, Comisia poate hotari fie sa mentina propunerea, fie sa o modifice, fie sa o retraga.

In cazul in care decide mentinerea propunerii, Comisia va trebui sa justifice, printr-un aviz motivat, motivele pentru care considera ca propunerea este conforma cu principiul subsidiaritatii. Acest aviz motivat, precum si avizele motivate ale parlamentelor nationale, vor trebui prezentate organului legislativ al Uniunii, pentru a putea fi luate in considerare in cadrul procedurii:

a)       inainte de incheierea primei lecturi, organul legislativ (Parlamentul European si Consiliul) examineaza compatibilitatea propunerii legislative cu principiul subsidiaritatii, tinand seama in special de motivele invocate si impartasite de majoritatea parlamentelor nationale, precum si de avizul motivat al Comisiei;

b)       in cazul in care, cu o majoritate de 55% a membrilor Consiliului sau cu o majoritate a voturilor exprimate in Parlamentul European, organul legislativ considera ca propunerea legislativa nu este compatibila cu principiul subsidiaritatii, aceasta nu va mai fi examinata.

Articolul 8

Curtea de Justitie a Uniunii Europene este competenta sa se pronunte cu privire la actiunile referitoare la incalcarea principiului subsidiaritatii de catre un act legislativ, formulate, in conformitate cu normele prevazute la articolul 230 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, de un stat membru sau transmise de acesta in conformitate cu dreptul sau intern in numele parlamentului sau national sau al unei camere a acestuia.

In conformitate cu normele prevazute la articolul mentionat, astfel de actiuni pot fi formulate si de Comitetul Regiunilor impotriva actelor legislative in vederea adoptarii carora Tratatul privind functionarea Uniunii Europene prevede consultarea respectivului comitet.

Articolul 9

In fiecare an, Comisia prezinta Consiliului European, Parlamentului European, Consiliului si parlamentelor nationale un raport privind aplicarea articolului 3b din Tratatul privind Uniunea Europeana. Respectivul raport anual se transmite, de asemenea, Comitetului Economic si Social i Comitetului Regiunilor.

Probleme:

1) Care sunt cele patru elemente ale metodei comunitare de guvernare?

2) Care sunt cele trei trasaturi esentiale ale dreptului comunitar?

3) Cum a prezentat Jean Monnet metoda comunitara?

4) Cum a definit Comisia Europeana metoda comunitara in Cartea Alba a Guvernantei Europene din iulie 2001?

5) Care sunt avantajele metodei comunitare si in ce domenii se aplica ea?

6)Care sunt principiile bunei guvernante si instrumentele propuse de Comisie pentru reformarea guvernantei comunitare?

7) Care sunt modificarile cadrului institutional al UE aduse de Tratatul de la Lisabona?

8) Care sunt cele patru elemente esentiale ale metodei deschise de coordonare?

9) Care sunt cele sase caracteristici ale MDC in viziunea lui Claudio Radaelli?

10) La ce domenii se aplica MDC?

11) Cand a fost introdusa oficial cooperarea intarita si cand a demarat ea?

12) Ce institutii joaca rolul principal in cooperarea intarita si in ce domenii a fost ea utilizata?

13) La ce se refera principiul subsidiaritatii?

14) La ce se refera principiul proportionalitatii?

Bibliografie

Bertozzi F,Bonoli B, Europeanisation and the convergence of National Social and Employment Policies:What Can the OMC Achieve?, ECPR Workshops, Torino, 22-27 martie 2002

Biaggi M., The Impact of European Employment Strategy on the Role of Labour Law and Industrial Relations, International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 16(2):155-173, 2000;

De Burca G., Zeitlin J., Constitutionalising the Open Method of Coordination, What Should the Convention Propose?, CEPS Policy Brief No.31, martie 2003

M.Ferrera, A.Hemerijck, M.Rhodes, The Future of the European'Social Model'in the Global Economy, Journal of Comparative Policy Analysis, 3(2)August: 163-190.2001;

Frentz G. N., Un instrument al politicii de coeziune economica si sociala, Mesagerul economic nr. 47/28.11.1999

Fuerea, Augustin Institutiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2002;

Grevi G., Flexible Means to Further Integration, Integrating Europe, Multiple Speeds - One Direction?, EPC Working Paper No.9, Bruxelles, aprilie 2004

Heritier A., New Modes of Governance in Europe:Policy-Making Without Legislating?, Max Planck Institute, Bonn, 2001;

Jacobsson K, A.Vifell, Employment Policy Coordination: Between Deliberation and Discipline? A mid-term Report of the Govecor Project, 20 decembrie 2002;

Monnet J., Memories, William Collins and Son Ltd., Londra, 1976;

Pelkmans J., Subsidiaritatea si functiile economice ale Uniunii, in Integrare Europeana. Metode si Analiza Economica, Editia doua, IER, Bucuresti, 2003.

Prisecaru P, Guvernanta UE, Editura Economica, 2005;

De la Porte C., The Soft Method of Coordination in Social Protection, European Trade Union Yearbook, 2002;

Radaelli C., The OMC: A New Governance Architecture for the EU? Swedish Institute for European Policy Studies, 2003

Scharpf F.W., The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity, Journal of Common Market Studies 40(4), 2002;

Trubek D.M., Mosher J., New Governance, Employment Policy and the European Social Model, Governing Work and Welfare in a New Economy: European and American Experiments, Oxford University Press, Oxford, 2003;

F.Vandenbrouke, The EU and Social Protection:What Should the European Convention Propose? Koln, 17 iunie 2002;

Ziller J., The Challenge of Governance in Regional Integration:Key Experience From Europe, Second Annual Conference of ELSNIT, Florenta, 2004;

Commission of the European Communities, European Governance, A White Paper COM(2001) 428 final , Bruxelles 25 iulie 2001;

Consiliul European, Concluziile summitului de la Lisabona, martie 2000;

European Convention, Contribution from Mr.Barnier and Mr.Vitorino: The Community method, Bruxelles, septembrie, 2002;

Enciclopedia Uniunii Europene, Editia a II - a, Ed. Meronia, Bucuresti, 2006

IER, Tratatul de instituire a unei constitutii pentru Europa, Bucuresti, decembrie 2004;