REGIMUL PARLAMENTAR

Sensurile parlamentarismului

Parlamentul si sistemul parlamentar au devenit puncte de referinta ale

conceptiei moderne cu privire la organizarea statala si democratie. Daca suveranitatea este arbitrul intregului popor, intrucat ea nu poate fi exercitata direct, este necesar sa fie create institutii care sa exprime vointa natiunii. Delegata a organelor statului, suveranitatea este exercitata de parlament.

Parlamentarismul, ca element constitutiv al democratiei, trebuie analizat si inteles in cele trei ipostaze:

a)      de conceptie politica - sustine ca poporul este suveran si-si exercita

suveranitatea (guvernarea) prin reprezentantii sai alesi, constituiti in parlament;

b)      ca regim politic - este un sistem de guvernamant in care guvernul

(executivul) este subordonat si responsabil in fata parlamentului (legislativul), ales de catre popor si alcatuit din reprezentantii sai;

c)      componenta a unei forme de guvernamant - (modul de organizare a

organelor supreme ale puterii de stat, caracterul acestora, modul de formare si competentele lor).

Parlamentele, existente inca din sec. XII - XIII, au devenit adevarate centre de

putere abia in sec. al XIX-lea. Anul 1215 marcheaza inceputurile parlamentarismului modern in Anglia. Baronii impun lui Ioan Fara de Tara "Magna Carta Libertatum", document politic prin care autoritatea regala era pusa sub controlul aristocratiei feudale. Era momentul limitarii si desacralizarii puterii suveranului. In anul 1311 Eduard al II-lea este nevoit sa recunoasca si sa accepte unele ordonante, prin care se stipula obligativitatea consimtamantului baronilor ( din parlament ) pentru numirea demnitarilor, declararea razboiului si plecarea regelui din regat. Intre anii 1339 - 1349, cavalerii si reprezentantii oraselor incep sa tina sedinte in comun, punand bazele Camerei Comunelor.[1]

Sistemul parlamentar s-a generalizat in sec. al XIX-lea, in functie de doi factori mai importanti:

a)      organizarea sociala, economica si cultural-politica a fiecarei societati;

b)      formele legale, sistemul de institutii in vigoare, in societatea respectiva.

Din acest punct de vedere, in decursul istoriei, statele s-au impartit in:

parlamentare si neparlamentare.

Parlamentarismul este specific monarhiei constitutionale si republicane

Monarhia constitutionala se caracterizeaza prin restrangerea prerogativelor

politice ale monarhului, formarea guvernului pe baza majoritatii parlamentare si responsabilitatea sa in fata parlamentului. Organul care indeplineste atributiile de sef al statului este monarh ereditar sau ales pe viata. In cadrul monarhiei dualiste (deosebita de cea constitutionala), guvernul este numit de monarh si subordonat acestuia, monarhul fiind restrans in prerogativele sale prin existenta si activitatea parlamentului.

Republica este acea forma de guvernamant in care organul care indeplineste functia de sef al statului este ales pe o perioada determinata prin constitutie. Republica poate fi parlamentara (in care seful statului, presedintele, ales de catre parlament pe termen limitat, are dreptul sa numeasca pe primul ministru din randul partidului majoritar/minoritar sau prezidentiala (in care seful statului, presedintele, este ales prin sufragiu universal sau prin electori - S.U.A.;prerogativele constitutionale ii permit presedintelui sa conduca efectiv; numeste (formeaza) guvernul indiferent de compozitia parlamentului, prezideaza sedintele de consiliu (cabinet); guvernul este responsabil in fata presedintelui de activitatea desfasurata).

Principiile regimului politic parlamentar

Regimul parlamentar presupune respectarea urmatoarelor principii: reprezentativitatii, separatiei puterilor si legalitatii.

2.2.1 Principiul reprezentativitatii

Se coreleaza cu principiul suveranitatii poporului. Este intemeiat politic si

sustinut juridic. In "Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului" din anul 1789 se stipula: "Principiul suveranitatii rezida in mod esential in natiune, de la care emana toate puterile" (art.3). Suveranitatea nationala - ca atribut al poporului - se exercita printr-o reprezentata aleasa de ea. Ideea constituirii unei reprezentante nationale a fost intuita de Montesquieu care , in lucrarea sa "Despre spiritul legilor", aprecia ca: "poporul se pricepe de minune sa aleaga pe cei carora trebuie sa le incredinteze o parte din puterea sa". Intr-un sistem democratic, puterea apartine poporului; el mandateaza periodic grupuri sociale si indivizi ca s-o exercite, instituind parghii si modalitati de control efectiv, pentru ca manifestarea puterii sa nu degenereze in totalitarism.

Titularul suveranitatii este poporul (natiunea), iar guvernul devine slujitorul poporului; acest lucru se realizeaza deplin in conditiile existentei si respectarii separatiei puterilor in stat.

Suveranitatea, ca atribut al puterii de stat este unica, imprescriptibila, inalienabila si indivizibila.

Alegerea reprezentantei nationale (parlamentului) presupune o lege electorala compatibila cu Constitutia, in care dreptul de "a alege si a fi ales" sa fie in prim plan.

Sistemul electoral este de trei tipuri:

a)      de reprezentare majoritara;

b)      de reprezentare proportionala;

c)      mixt

Primul are doua variante: scrutinul uninominal, un tur sau doua tururi (apropie alegatorul de ales, se voteaza in cunostinta de cauza, avantajeaza partidele mari; o diferenta mica de voturi poate duce la castigarea sau pierderea tuturor mandatelor puse in joc in circumscriptii, deoarece cel ce obtine majoritatea voturilor castiga toate mandatele - ex: S.U.A., Marea Britanie, Canada, Australia, Japonia) si scrutinul de lista/plurinominal, cu doua variante complementare: panasajul (posibilitatea ca alegatorul sa intocmeasca singur lista) si votul preferential (posibilitatea acestuia de a modifica lista conform preferintelor).

Sistemul de reprezentare proportionala (scrutin de lista cu un singur tur asigura reprezentarea in raport de voturile obtinute) are doua variante: cu reprezentare integrala (ex: Israel) si cu reprezentare apropiata (prin distribuire si redistribuire), in functie de cel mai mare rest sau cea mai buna medie. Acest sistem da posibilitatea si formatiunilor mici sa intre in parlament, dar nu stabileste o relatie directa si responsabila intre cei alesi si alegatori. Legea noastra electorala a inclinat spre reprezentarea proportionala cu coeficient electoral.

2.2.2. Principiul separatiei puterilor

Acest principiu presupune delimitarea atributiilor (competentelor) si instituirea

unor modalitati de cenzura reciproca intre principalele componente ale puterii si organe ale guvernarii in stat, pentru a nu se crea posibilitatea subordonarii unui singur element celorlalte exprese ale puterii. El constituie garantul democratiei, al faptului ca statul respectiv nu poate degenera intr-un stat totalitar.

La timpul lor, Aristotel ("Politica"), J.Locke ("Eseu asupra guvernarii civile"), Montesquieu ("Spiritul legilor") au subliniat necesitatea separarii puterilor in stat.

Astfel, Montesquieu preciza existenta a trei puteri in stat:

a)      puterea legislativa (elaboreaza legi);

b)      puterea executiva (le aplica);

c)      puterea judecatoreasca (vegheaza asupra modalitatilor de transpunere in viata a

reglementarilor juridice sanctionate de legislativ-parlament; se pronunta asupra constitutionalitatii legilor).

Existenta celor trei puteri separate (cu atributii strict delimitate), dar interdependente si complementare, este motivata de inclinatia naturala a omului care detine puterea sa abuzeze de ea, de necesitatea manifestarii libertatii politice. "Atunci cand in mainile aceleiasi persoane sau aceluiasi corp de dregator, puterea legislativa este intrunita cu puterea executiva, nu exista libertate, deoarece poate naste teama ca acelasi monarh sau acelasi senat sa faca legi tiranice pe care sa le aplice in mod tiranic" ("Spiritul legilor").

Principiul separatiei puterilor a fost inclus de Revolutia Franceza in "Declaratia Drepturilor Omului . ": "Orice societate in care garantia drepturilor nu este asigurata, nici separatia puterilor determinata, nu are constitutie". Prima aplicatie in practica politica a fost realizata de statele americane in sec. al XVIII-lea. Ulterior, toate statele democratice si-au inscris ca principiu constitutional, separatia puterilor.

In esenta, practica politica a consacrat urmatoarele elemente de continut ale principiului separatiei puterilor:

a)      delimitarea atributelor guvernarii intre mai multe organe ale puterii;

b)      aceste functiuni (cele trei puteri) trebuie conferite unor institutii distincte,

formate/alcatuite din persoane diferite;

c)      organismele guvernarii sunt considerate egale, autonome sau interdependente de

asa natura incat sa se evite ierarhizarea si substituirea;

d)      asigurarea independentei si securitatii justitiei fata de puterea legislativa si cea

executiva;

e)      exercitarea unui permanent control reciproc (prin modalitati specifice) intre

expresiile institutionale ale puterilor publice, care sa impiedice concentrarea si exercitarea intregii puteri dintr-o singura directie.

Ideea separatiei puterilor a suscitat numeroase obiectii. Unii au remarcat o

contradictie in termeni. Intr-un sens, au fost aproape de adevar. Daca "puterea" este unica, indivizibila si inalienabila, sintagma pusa in discutie devine inoperabila, un nonsens. In opinia lui J.F.Aubert, problema este absurda si imposibila. Caracteristicile procesului (de exercitare a puterii) ar fi lipsa de echilibru (tendinta fiecarei puteri de a o lua inaintea celorlalte doua, impulsul spre dominatie; ex. imixtiunea executivului in activitatea legislativului prin elaborarea de acte normative privind aplicarea legilor, sistemul hotararilor si ordonantelor guvernamentale) si cooperarea.

Altii sunt mai categorici in sanctionarea acestui principiu iluzoriu. Astfel, Lessona opteaza pentru separarea functiilor, puterea in intregul sau trebuind sa ramana concentrata in mana unei singure persoane - seful statului, crez impartasit, de fapt si de Montesquieu, parintele controversatului principiu. Inspirat de realitatile vietii parlamentare contemporane, specifice statelor cu traditie democratica, G.Burdeau, in lucrarea "Tratat de stiinta politica", preciza: "unicitatea puterii isi gaseste justificarea in originea cat si in exercitarea ei". Acest principiu are doar caracter organizatoric, deoarece acelasi partid controleaza ambele puteri.

Desigur, reputatul sociolog si politolog avea in vedere partidele de guvernamant. Si noi inclinam sa admitem ca mai corect ar trebui sa se vorbeasca nu de o separatie a puterilor, ci doar de o distributie echilibrata de roluri si competente in exercitarea unitara si coerenta a puterii, a aceleiasi puteri.

Desi disputata, considerata "dogma" sau "necesitate", separatia puterilor este preferabila confuziei puterilor, care ofera unui organ constitutional posibilitatea sa indeplineasca, legal sau arbitrar, principalele functii ale statului, substituindu-se celorlalte institutii publice. Aceasta ipostaza ar da castig de cauza fie executivului, fie legislativului, previzionandu-se chiar si pericolul instituirii dictatului puterii judecatoresti, o putere aproape incontrolabila in acest context .

In functie de continutul principiului separatiei puterilor, G.Burdeau, in lucrarea "Drept constitutional si institutii politice", distinge trei forme de guvernamant:

a)      parlamentar - separatie si    colaborare intre executiv si legislativ;

b)      conventional - acorda pondere adunarii reprezentative;

c)      prezidential - cu predominanta laturii executive. Un punct de vedere interesant

dar suficient de ambiguu, toate tipurile identificate au origine comuna: parlamentarismul.

Precizare: Practica politica sustine afirmarea unor opinii diverse:

a)      nu exista o separatie definitiva;

b)      intre cele trei puteri exista o permanenta colaborare, mergand pana la momente de imixtiune;

c)      negarea categorica a utilitatii acestui principiu.

2.2.3. Principiul legalitatii

Acest principiu presupune:

a)      suprematia Constitutiei;

b)      suprematia legii;

c)      ocrotirea cetatenilor si a drepturilor lor.

El intemeiaza statul de drept, posibilitatea afirmarii libertatii in conditiile legii. Viata statala se bazeaza pe respectarea legii fundamentale - Constitutia.

Ideea statului de drept are la baza teoria dreptului natural, care sustine existenta unui drept ideal, transcedental. In aceasta conceptie, drepturile fundamentale cetatenesti cuprind un numar de drepturi innascute, dobandite in afara de orice reglementare legala, prin insasi calitatea de om.

Ele sunt anterioare si opozabile statului. Astfel, dreptul la proprietate, la libertate, la egalitate, sunt drepturi fundamentale pentru individ in orice timp istoric, in orice tip de societate. Din aceste motive se gaseste logica raportarea permanenta a Constitutiilor la "Drepturile Fundamentale ale Omului . " stipulate in cunoscuta "Declaratie Universala . ".

Intr-un stat totalitar drepturile omului nu sunt respectate, intrucat nu exista garantii materiale si juridice reale, lipsa acestora permitand savarsirea abuzurilor.

Intr-un stat de drept, separatia puterilor confera o autentica garantie respectarii drepturilor fundamentale ale omului: dreptul la viata, la sanatate, la reunirea familiei, la munca, invatatura, odihna, asigurarea materiala in caz de boala sau batranete, dreptul la greva, etc..

Functiile parlamentelor

Independent de structura lor - unicamerala sau bicamerala - , parlamentele au functii bine precizate in sistemul conducerii statului:

a)      functia legislativa - se comporta ca unica autoritate legiuitoare in stat;

b)      functia de coordonare/conducere a politicii interne si externe a statului - prin

adoptarea programului de guvernare, a bugetului, a declaratiei de razboi si a mobilizarii (cand este cazul), emiterea de moneda, stabilirea relatiilor cu strainatatea, etc.

c)      functia de alegere, numire si revocare a persoanelor publice - alegerea sefilor

statului in cazul Republicilor parlamentare (vezi Germania, Italia, Cehia etc.), aprobarea sau demiterea guvernelor, a primilor ministrii (exceptii S.U.A etc., in cazuri normale) propuneri pentru sefii reprezentantelor diplomatice, ratificarea tratatelor, etc.;

d)      functia de informare si exprimare organizata a opiniilor politice ale societatii

- prin reprezentantii partidelor parlamentare, independenti, majoritate si minoritate;

e)      functia de control - prin comisii parlamentare, organe specializate (ex. Avocatul

poporului, Curtea de conturi), dari de seama, mesaje, rapoarte etc. (ex. in Canada, Anglia, Danemarca, executivul isi prezinta raportul prin mesajul tornului; in S.U.A., Israel - fiecare ministru prezinta un raport anual asupra activitatii departamentului de care raspunde).

In eforturile lor de a-si implini vocatia, parlamentele se conduc dupa riguroase

principii de drept. Autorii lucrarii "Drept parlamentar", M.Constantinescu si I.Morariu, ne propun atentiei urmatoarele:

a)      principiul bicameralismului - are o sfera mai mare de cuprindere/raspandire,

diminueaza riscul dominatiei majoritatii, nu exclude unicameralismul;

b)      principiul deliberarii - dezbaterea publica a problemelor;

c)      principiul majoritatii - dreptul majoritatii legitime de a guverna, minoritatea

fiind obligata sa se supuna deciziilor majoritatii, dictata de imperativul eficientei;

d)      principiul autonomiei regulamentare - asigura suprematia respectivei institutii

in stabilirea regulilor sale de organizare si functionare;

e)      principiul transparentei - caracterul public al activitatii.

In ultimele decenii, se remarca o tendinta de scadere a rolului legislativului, o

schimbare de accent in balanta puterii, in favoarea executivului. Prin recursul in tot mai multe tari, la:

a)      sufragiul universal in alegerea presedintilor de stat (ceea ce confera aceasta

pozitie de legitimitate si autoritate celor doi poli ai puterii - legislativul si executivul);

b)      practica referendumurilor - ca modalitate frecventa de ocolire a deciziilor

parlamentelor in unele probleme majore ale natiunii;

c)      instituirea unor organisme de supervizare a "produselor" activitatii

parlamentare, asimilate cu a patra putere in stat de catre specialisti (ex. Curtea constitutionala la romani, Curtea suprema de justitie la americani); de asemenea solicitarile insistente de sporire a prerogativelor sefului statului, ale actualilor lideri din unele tari aflate in tranzitie au valoare concluziva (vezi Polonia, Albania, Rusia, Cehia, etc.)[4]