Reforma radicala a Politicii Agricole Comunitare

Reforma radicala a Politicii Agricole Comunitare

1. Factorii care au impus reforma PAC

Desi aplicarea celor trei principii ale a PAC a avut efecte favorabile cum ar fi: o adevarata explozie a productivitatii agricole si ameliorarea veniturilor agricultorilor ; ca urmare a nivelului ridicat al subventiilor si in special al subventiilor indirecte prin intermediul preturilor garantate ridicate, au aparut puternice distorsiuni in functionarea pietelor interne si a pietei mondiale agricole.

Pe de alta parte, pentru respectarea principiului preferintei comunitare, se impuneau taxe de import (taxe de prelevare la import) ridicate. Taxa de prelevare la import determina scumpirea produselor extracomunitare. Concomitent s-a introdus un mecanism de subventionare a exporturilor (restituiri la export) pentru a permite produselor comunitare mai scumpe sa fie competitive pe piata mondiala.

Necesitatea reformarii PAC a fost impusa de o serie de factori obiectivi, intre care amintim:

- sistemul de subventionare bazat pe garantarea preturilor a dat nastere la dependente structurale greu de ajustat;

- dezechilibrele pietei s-au agravat pe masura cresterii excedentelor, care, in ciuda sporirii exporturilor si a constituirii stocurilor strategice, ramaneau nevandute;

- Dezechilibrele cerere-oferta s-au accentuat in timp si datorita modificarii gusturilor si preferintelor consumatorilor. Astfel, a scazut cererea la carnea rosie si la unele produse lactate, in timp ce productia era in crestere si se subventiona substantial. Pe de alta parte, produsele oleaginoase importate (soia, sroturi etc.) si unele produse de substitutie a cerealelor furajere beneficiau de acces liber pe piata Uniunii Europene si erau mai avantajoase in furajarea animalelor, si concurau cerealele comunitare. Importul de furaje ieftine a castigat segmente importante de piata, in detrimentul cerealelor europene, excedentele comunitare dand nastere la stocuri structurale uriase.

- Complexitatea si rigiditatea mecanismelor de subventionare a agriculturii au accentuat cresterea excedentelor agricole nevandabile si cresterea costurilor bugetare, conducand la riscul prabusirii veniturilor agricultorilor. Sumele din bugetul comunitar alocate agriculturiiau crescut continuu, de la 26 mld ECU in 1988, la 36,0 mld ECU in 1992. Mari sume din bugetul comunitar erau destinate subventionarii stocurilor excedentare si desfacerii lor pe pietele mondiale. Preferinta comunitara nu a impiedicat cresterea importurilor agricole din afara Uniunii Europene. Importurile au devansat exporturile, inregistrandu-se an de an deficite importante ale balantei comerciale agricole (tabelul 3.).

Tabelul 3 Comertul exterior al Uniunii Europene in mld ECU

Sursa: Delegatia Comisiei Europene in Romania, seria Europa, 1999.

Largirea Uniunii Europene a fost, pe langa masurile de limitare a productiei, o cale de reducere a dezechilibrelor balantei comerciale si a balantei de plati externe. Varful acestor dezechilibre a fost la sfarsitul deceniului 80, cand Uniunea Europeana a atins obiectivul realizarii autosuficientei alimentare pentru membrii sai, dar si cand au aparut noi dezechilibre ale pietei generate de excedente si de schimbari in comertul agricol mondial.

- Ca urmare a mecanismelor practicate avea loc un proces de alocare ineficienta a resurselor bugetare. La inceputul deceniului '90, PAC nu mai constituia un sprijin indispensabil dat agricultorilor. Numarul exploatatiilor a inceput sa scada vertiginos, amenintand cu depopularea regiunile defavorizate. Prin mecanismele PAC de atunci, doar 20% din numarul total al fermierilor primeau peste 80% din resursele bugetare agricole. Acestia reprezentau exploatatiile cele mai mari si mai eficiente care produceau tot mai multe excedente. In acelasi timp, exploatatiile mici nu puteau beneficia de tehnologiile moderne si de metodele intensive de productie, si ca urmare abandonau terenurile. In unele tari si regiuni agricole ale Uniunii Europene cresterea cantitatilor de ingrasaminte chimice si pesticide a dus la o crestere fara precedent a randamentelor, in timp ce regiunile agricole erau tot mai mult afectate de exodul rural.

- Nemultumirile agricultorilor privind subventionarea preturilor erau insotite de cresterea nemultumirilor consumatorilor si a contribuabililor Consumatorul comunitar trebuia sa suporte cresterea preturilor cu amanuntul la alimente. In perioada 1985-1991, indicele preturilor produselor agricole a crescut cu 17,9%, in timp ce preturile cu amanuntul la produsele alimentare au crescut cu 30%. Pe de alta parte, fiecare locuitor comunitar platea anual pentru sustinerea agriculturii peste 100 ECU. Efectele contradictorii ale PAC, datorate complexitatii sistemelor de sprijinire a agriculturii, ridica si azi numeroase probleme legate de dependentele structurale create, desi a avut loc o ajustare continua a acestora la exigentele pietei.

Inca de la inceputul deceniului '80, Europa Occidentala se confrunta cu efectele conjugate ale crizei de supraproductie si cu perturbatiile provocate de cresterile monetare compensatorii intre statele membre ale Uniunii Europene. Restabilirea echilibrelor pietei a necesitat noi orientari catre piata a PAC. Aceste orientari nu au insemnat insa abandonarea sistemului de reglare a pietei. Dar se impunea restructurarea organismelor nationale si adaptarea la cele comunitare.

Primele masuri de reforma au fost prevazute in "Memorandumul Mansholt' (1968), care propunea un plan pe termen lung de creare a unor exploatatii moderne. Memorandumul nu a fost acceptat in acea perioada, fiind considerat prea radical si voluntar cu privire la reducerea numarului de agricultori si retragerea din cultura a circa 5 milioane hectare. Abia in 1972, Consiliul de Ministri a adoptat doar trei directive socio-structurale din acest plan:

- efectuarea unor schimbari in sistemul preturilor nelimitat garantate (la sfarsitul deceniului 7). In anul 1979 s-a introdus o taxa de co-responsabilitate la productia de lapte, cu scopul transferarii asupra producatorilor a unei parti din cheltuielile de stocare si a subventiilor necesare exporturilor pe piata mondiala a excedentelor acumulate. Aceasta taxa s-a dovedit ulterior ineficienta pentru stoparea excedentelor.

- introducerea unor masuri de limitare a productiei pentru a restrange oferta la nivelul cererii - 1980. Abia din anul 1988 au fost operate masuri mai radicale. Consiliul de Ministri a decis sa limiteze cheltuielile agricole suportate de Comunitatea Europeana. Aceste cheltuieli agricole trebuia sa ramana inferioare ritmului de crestere a PIB la nivelul comunitar.

- mobilizarea, incepand din 1988, resurselor FEOGA, ale Fondului European de Dezvoltare Rurala, a Fondului Social European si a altor fonduri structurale in directiile dezvoltarii rurale, reducerii excedentelor si a costurilor bugetare.

Masurile de reforma intreprinse in perioada 1980-1988 s-au dovedit a fi ineficiente pentru restabilirea echilibrelor pietei agricole. Au crescut continuu excedentele agricole si costurile sustinerii productiei. In schimb, s-au dovedit eficace masurile de dezvoltare rurala.

Programele de dezvoltare rurala, promovate la sfarsitul deceniului 8 au anticipat reforma Politicii Agricole Comunitare propusa de Comisia Europeana in primavara anului 1991 si decisa in anul 1992.

2 Obiectivele reformei radicale a PAC din 1992

(Reforma Mac Sharry)

Politica Agricola Comunitara a fost conceputa initial pentru sase state membre, intr-o situatie de penurie generala de alimente. Treptat, au aparut excedente agricole insemnate, ca urmare a accentului pus pe sustinerea preturilor si s-au adancit dezechilibrele pietei. Situatia nu s-a ameliorat prin largirile succesive ale Comunitatii Europene, dimpotriva, a crescut diversitatea situatiilor rurale si agricole, iar legislatia nu mai raspundea noilor exigente. Au crescut costurile sustinerii odata cu aderarea Greciei, Spaniei si Portugaliei, tari cu agricultura neperformanta, care au negociat si obtinut perioade lungi de ajustare structurala si importante subventii. Excedentele de produse agricole nu au fost absorbite, cu toate ca noile tari integrate aveau o agricultura complementara Uniunii Europene.

Mecanismele de aplicare in primele etape ale PAC au avut ca efecte negative:

- cresterea cheltuielilor agriculturii si a costurilor bugetare, fara o ameliorare substantiala a veniturilor;

- scaderea veniturilor ca urmare a reducerii a preturilor;

- adancirea inegalitatilor prin concentrarea ajutoarelor catre exploatatiile mari;

- cresterea exodului rural.

In aceste conditii si ca urmare a presiunilor exercitate in negocierile din cadrul Rundei Uruguay, a fost adoptata o reforma de fond a PAC. Comisia Europeana de la Bruxelles a decis reforma radicala in agricultura sub denumirea de "reforma Mac Sharry', primele masuri fiind luate inca din 1992.

Acordurile de la Maastricht, din 1992, au modificat mecanismele si instrumentele Politicii Agricole Comunitare, dar au pastrat cele trei principii fundamentale (unicitatea preturilor, preferinta comunitara si solidaritatea financiara).

Elementele centrale ale pachetului de masuri de reforma au fost

. reducerea preturilor garantate, in scopul corelarii cu preturile negociate si diminuarii excedentelor;

. controlul ofertei agricole.

Obiectivele reformei PAC din1992 au fost urmatoarele:

1. Mentinerea Uniunii Europene in randurile producatorilor si exporturilor de produse agricole, prin cresterea competitivitatii agricultorilor sai atat pe pietele interne, cat si pe pietele de export.

2. Reducerea productiei agricole pana la nivelul cererii manifestate pe piata, prin reducerea preturilor de interventie (garantate) si retragerea din cultura a unor terenuri arabile.

3. Concentrarea si directionarea ajutorului comunitar pentru sustinerea veniturilor acelor fermieri care au cea mai mare nevoie de acesta;

4. incurajarea agricultorilor sa nu-si abandoneze terenurile si sa nu paraseasca satele

5. Protejarea mediului si dezvoltarea potentialului natural al satelor

Pentru atingerea acestor obiective ale reformei au fost adoptate urmatoarele masuri radicale:

. Reducerea preturilor interne garantate si apropierea lor de preturile internationale;

. Decuplarea politicii de preturi de politica veniturilor, prin adoptarea unui sistem de plati compensatorii;

. Retragerea din cultura a unor suprafete;

. Reducerea exporturilor subventionate si a subventiilor la export

. Reducerea costurilor bugetare.

Pentru compensarea pierderilor de venit rezultate din masurile luate, agricultorii primesc compensatii sub forma de plati directe la hectar sau pe cap de animal. Schimbarea mecanismelor de functionare a pietei la unele produse agricole de baza a fost insotita de o serie de masuri de acompaniere, intre care amintim:

. incurajarea sistemelor extensive de cultura a plantelor, bazate pe consumuri reduse de produse chimice (ingrasaminte, pesticide etc);

. masuri de gestionare a terenurilor retrase din cultura

. aplicarea unor programe de impadurire

. pensionarea anticipata a agricultorilor cu varsta de peste 50 de ani si incurajarea stabilirii tinerilor in mediul rural etc.

3 Rezultatele Reformei radicale

Desi a fost radicala Reforma "Mac Sharry", s-a bazat pe principiile fundamentale ale PAC, asigurand astfel agricultorii de protectia contra riscurilor generate de eventualele reduceri ale compensatiilor in viitor:

. Fermierii sunt compensati prin plati directe, fiind stimulati sa-si rationalizeze costurile de productie si sa creasca calitatea produselor. in acest fel sunt ajutati sa recastige segmente de piata interna ocupate de produse importate si sa se orienteze catre noi piete.

. Reducerea volumului productiei a antrenat o scaderea costurilor legate de excedentele si disponibilizarea unor resurse prin aplicarea noilor acorduri internationale privind reducerea subventionarii exporturilor.

. Compensarea integrala a veniturilor nu-i obliga pe fermieri sa produca mai mult, asa cum se intampla in sistemul anterior, bazat pe sustinerea pretului, indiferent de cantitatile produse, ceea ce sporea excedentele. Multi fermieri traiesc insa din compensatii, ceea ce nu incurajeaza performanta.

. Noul sistem de sustinere directa a veniturilor nu mai creeaza o dependenta a fermierului fata de o anumita interventie publica, iar veniturile sunt decuplate de productie.Anterior, sistemul de vanzare directa a produselor catre depozitele comunitatii, la preturi garantate, crea dificultati in cazul produselor ce nu aveau nici o sansa de competitivitate pe pietele mondiale si contravenea principiilor pietei libere.

. in noul sistem, cea mai mare parte a veniturilor fermierilor provine de pe piata. Ajutorul pentru sustinerea veniturilor constituie numai un supliment. Se mentine insa, intre anumite limite, sustinerea productiei, motiv al unor dispute intense cu negociatorii americani in cadrul OMC.

. Fermierii sunt sprijiniti pentru a face investitii in exploatatiile agricole, pe baza unui sistem de ajutoare comunitare (Regulamentul European nr.3 669/1994), in scopul dezvoltarii unor activitati economice durabile si protejarea veniturilor. Aceste ajutoare sunt nerambursabile si sunt acordate sub forma unor subventii de capital sau bonificatii speciale (intre 90.000 si 180.000 ECU/exploatatie), in scopul diversificarii activitatii economice (in special pentru dezvoltarea turismului, artizanatului, protectia mediului, reconversia productiei agricole in functie de nevoile pietei, imbunatatirea conditiilor de viata etc.) Aceste masuri au incetinit ritmul de reducere a numarului exploatatiilor agricole. Ajutorul financiar este canalizat cu precadere catre categoria cea mai vulnerabila de agricultori si catre promovarea modelelor extensive de cultura a plantelor si de crestere a animalelor (practicarea agriculturii ecologice).

. Reforma a determinat o stabilizare a productiei la un nivel mai apropiat de consumul comunitar. Ca urmare, cresterea artificiala a preturilor s-a diminuat. Fiecare familie din Uniunea Europeana cheltuieste, in medie, circa 18-19% din bugetul sau pentru alimente, in comparatie cu 30% cat cheltuia in 1960. In prezent fiecare cetatean comunitar plateste mai putin de 100 EURO pe an in contul PAC, dar numarul membrilor a crescut, ceea ce a generat cresterea costurilor bugetare. Introducerea criteriilor de calitate, ca parte integranta a PAC, are un efect benefic asupra consumatorilor. In acest sens au fost introduse noi reglementari privind etichetele si certificatele de garantare a calitatii si a fost adoptata o noua reglementare privind metodele de productie biologica a produselor agricole si alimentare. Standardele de calitate nu conduc, insa, la o uniformizare a produselor alimentare, dimpotriva se promoveaza diversificarea.

. Reforma a pus accentul si pe masurile de acompaniere ecologica si sociala, ceea ce asigura nu numai o orientare catre noile cerinte ale pietei, ci si catre dezvoltarea rurala durabila. Reforma din 1992 este inceputul unei strategii care confera agriculturii functii noi, iar agricultorilor o dubla calitate - de producatori si protectori ai mediului. Dezvoltarea rurala a devenit al doilea pilon al PAC, alaturi de cel al gestiunii pietelor agricole.

Dupa semnarea tratatului de la Marrakech, toate statele europene sunt supuse acelorasi reguli comerciale pe piata mondiala, avand ca instanta de negociere permanenta Organizatia Mondiala a Comertului.