Rolul institutiilor europene prin prisma paradigmelor neoinstitutionaliste

Rolul institutiilor europene prin prisma paradigmelor neoinstitutionaliste

Anterior lansǎrii conceptului de guvernantǎ multinivel de la inceputul anilor'90, autori ca Bert Rockman si Kent Weaver se intrebau ce rol au institutiile in cadrul guvernantei, mai ales in conceperea politicilor, care este importanta evolutiei lor si care este aportul lor strategic; daca institutiile au un impact deosebit pe planul mutatiilor sau transformǎrilor radicale sau joacǎ doar un rol de factor de influentǎ al unor actiuni de ordin strategic. Din punct de vedere al teoriei constructiviste institutiile pot influenta telurile si interesele actorilor implicati, iar din punct de vedere al teoriei rationaliste ele doar stabilesc regulile jocului si ii forteazǎ pe actori sǎ-si schimbe strategiile pentru a-si atinge mai bine telurile.

Amie Kreppel (2000) considerǎ cǎ in afara definirii corecte a unei institutii trebuie construitǎ o teorie privind raporturile dintre diversele tipuri sau niveluri institutionale, adicǎ stabilitǎ o ierarhie institutionalǎ. Intrucat nu toate institutiile au aceiasi capacitate de a influenta deciziile sau politicile trebuie delimitat corect influenta sau impactul lor asupra rezultatelor guvernantei. Structurile institutionale sunt destul de complexe, intrucat includ si organizatii care au un anumit rol institutional dar care nu pot fi definite usor drept institutii. In ce mǎsurǎ institutiile sunt independente, interdependente, au raporturi oficiale si neoficiale, au potential egal de influentǎ, au influente conflictuale ? La aceste intrebǎri se poate rǎspunde doar definind corect institutiile politice, stabilind rolul lor in cadrul politicilor, precum si potentialul conflictual cu alte institutii in domenii specifice.

Existenta institutiilor poate fi formalizatǎ prin constitutii, tratate, legi, dar poate mai importantǎ este implicarea lor si consistenta rolului lor politic. In cazul UE exista prevederi explicite in Tratatul CE referitoare la institutiile europene, dar si norme sau principii dezvoltate in timp (prin acorduri interinstitutionale si decizii ale CEJ) care se referǎ la structura institutionalǎ comunitarǎ, la functionarea acestora si la raporturile dintre ele, unele explicite altele implicite. Organizatiile care influenteazǎ doar pe termen scurt rezultatele unor politici dar care nu influenteazǎ deloc actiunile si planificarea pe termen lung cu greu pot fi definite drept institutii functionale. O institutie autenticǎ este una durabilǎ, cu impact semnificativ asupra procesului politic si elaborǎrii politicilor, si care are raporturi de colaborare cu alte institutii si un anumit grad de reprezentativitate si legitimitate.

Neofunctionalismul care a fundamentat conceptul de guvernanta este cel ce oferǎ o metodologie cercetǎrilor privind guvernanta comunitarǎ, desi nu este o teorie unitarǎ, avand variantele ei. El se indepǎrteazǎ de abordǎrile constitutional-juridice ale guvernantei luand in considerare zone mai putin oficializate ale spectrului politic si aspecte mai largi ale guvernantei. March si Olsen au asociat institutiile neoficiale cu valori specifice- convingeri, paradigme, coduri, culturi si cunostinte. Tratatele fac referire la rolul si atributiile institutiilor comunitare dar functionarea acestora nu este explicitatǎ in cadrul lor. Neoinstitutionalismul are meritul cǎ pune accentul pe sistemul de guvernare insǎ imparte domeniul politic in trei componente separate: arta guvernǎrii (politica), sistemul de guvernare, politicile specifice. Institutiile ar juca un rol mediator esential si ar include nu numai pe cele oficiale ci si pe cele neoficiale, ar incorpora norme si simboluri dar si instrumente de politicǎ si proceduri. Sistemul de guvernare isi pune amprenta asupra contributiei fortelor politice, economice si sociale si are un impact notabil asupra rezultatelor politicilor promovate, iar la randul lor fortele mentionate sunt la punctul de plecare al oricǎrei guvernante, fie ea si comunitarǎ.

Institutiile posedǎ o anumitǎ autonomie si au o influentǎ sesizabilǎ asupra dinamicii procesului politic, neputand fi considerate arene neutre pentru actorii politici. Acccesul acestor actori la procesul politic se face prin institutii, iar resursele, regulile, normele, simbolurile institutionale modeleazǎ comportamentul actorilor respectivi. Institutiile pot ele insele sǎ reprezinte o fortǎ motricǎ pentru schimbarea politicilor, deci sǎ fie un fel de antreprenor politic, care sǎ depǎseascǎ rolul de mediator institutional, asa cum o demonstreazǎ exemplul elocvent al Curtii Europene de Justitie, prin principiile de guvernare si jurisprudenta creatǎ, si cel al Comisiei Europene, prin initiativele si agenda stabilitǎ pentru progresul integrǎrii.

Institutionalismul istoric reprezintǎ o abordare care include interpretarea rolului institutiilor, iar Simon Bulmer (1994) a identificat in conexiune cu institutionalismul istoric patru trǎsǎturi specifice ale guvernantei comunitare: schimbǎrile sistemice, structurile guvernantei, evolutia politicilor, rolul valorilor si normelor .

Teoriile sau doctrinele integrǎrii europene s-au concentrat in special pe schimbǎrile la nivel macro, cu accent pe rolul institutiilor supranationale si pe dezvoltarea statalitǎtii Comunitǎtii Europene, neofunctionalistii subestimand rolul statelor nationale iar interguvernamentalistii supraevaluand rolul nivelului national si statului national. Lindberg si Scheingold, doi adepti de vazǎ ai neofunctionalismului, au pus accentul in analiza sistemului de guvernare comunitarǎ pe rolul transformǎrilor sistemice ale institutiilor comunitare si pe calitatea managementului institutional si strategic al acestora (Lindberg     L., Scheingold S., 1970). Neofunctionalistii nu au vǎzut in statul national o fortǎ motricǎ a integrǎrii europene ci i-au conferit mai mult un rol pasiv, in schimb interguvernamentalistii reprezentati de Stanley Hoffmann au apreciat fenomenul integrǎrii drept o variabilǎ dependentǎ de evolutia statului national. Ulterior interguvernamentalisti de talia lui Andrew Moravcsik si Alan Milward au avansat noi idei privind rolul statului national, mai ales al marilor puteri economice europene. Rolul statului national nu este deloc simplu, el fiind negociator, coregulator, implementator si finantator (contribuie la bugetul comunitar dar si cofinanteaza unele proiecte). Intrebarea este dacǎ el are resurse suficiente de a indeplini aceste functii, mai ales pe cele financiare. Totusi statul national este si un intermediar intre nivelul supranational si cel subnational, iar politica de reglementare la nivel supranational si national este si un mijloc de a elimina tensiunile sau conflictele din domeniul unor politici specifice.

Institutionalismul istoric pune accentul pe rolul institutiilor oficiale si neoficiale unde au loc schimbǎrile sistemice si nu pe postura de castigǎtori sau perdanti a statelor nationale. Pentru Simon Bulmer este relevant modul in care negocierile conduc la anumite rezultate in procesul de reconstructie a statului, care ar reprezenta un fenomen multinivel si de aici concluzia cǎ nu existǎ un joc cu sumǎ nulǎ intre statele nationale si UE. Procesul de integrare europeanǎ ar implica reconstructia activitǎtilor si responsabilitǎtilor statului la niveluri multiple. Simon Bulmer il citeazǎ pe Wolfgang Wessels care considerǎ UE un produs firesc al sistemului statal european, solutiile supranationale fiind menite sǎ rezolve problemele de management ale statelor nationale intr-o Europǎ unde interdependentele au sporit continuu. Wolfgang Wessels a folosit termenul de fuziune pentru a explicita convergenta puterii statelor si a luat in considerare nivelurile multiple de guvernantǎ. Marks, Hooghe si Blank au sustinut cu argumente temeinice conceptul de guvernantǎ multinivel, care are puternice similitudini cu abordarea institutionalismului istoric, in afara institutiilor interguvernamentale fiind examinate si cele supranationale si subnationale. Un exponent al institutionalismului istoric este Paul Pierson care corecteazǎ analiza interguvernamentalismului prin evidentierea schimbǎrilor evolutive la nivel sistemic. Meritele institutionalismului ar consta pe de o parte in explicarea implicǎrii institutiilor si actorilor cheie in transferul de competente in circumstante sau conjuncturi speciale ale procesului de integrare, iar pe de altǎ parte in explicarea schimbǎrii sistemice intre perioadele critice al integrǎrii, schimbǎrile avand un caracter evolutiv si o formǎ juridico-normativǎ (Weiler, Dehousse, Pierson).

Institutionalismul istoric a examinat nu doar schimbarea sistemicǎ ci si structurile guvernantei, punand accentul pe impactul diferitelor configuratii institutionale (intre sistemele politice sau intre subsistemele politice) asupra capacitǎtii guvernantei. Existǎ diverse moduri de a mǎsura performantele guvernantei precum si structura sistemului de luare a deciziei, care influentezǎ aceste performante. Actul Unic European si Uniunea Economicǎ si Monetarǎ reprezintǎ douǎ programe specifice care au potentat performantele guvernantei, primul bazandu-se pe un program legislativ, al doilea pe indicatori macroeconomici si pe introducerea monedei unice. Succesul celor douǎ programe a ridicat performantele si capacitatea guvernantei comunitare. Un alt domeniu de interes abordat de William Wallace si Helen Wallace este cel al performantelor UE in domeniul diverselor politici sectoriale, unde institutionalismul istoric depisteazǎ rezultate diferite pe baza unor aranjamente institutionale diferite, introducand termenul de regimuri ale guvernantei. Este evident cǎ nu toate politicile sectoriale sunt elaborate in mod uniform si implementate la fel, existand unele nuante specifice in privinta luǎrii deciziei si a cadrului institutional (sau aranjamentelor) implicat in acest proces.

Institutionalismul istoric a incercat sǎ explice natura procesului de elaborare a politicilor comunitare, contatand cǎ optiunile initiale si-au pus amprenta asupra evolutiilor ulterioare, influentand dinamica politicii respective. Poate si datoritǎ acestui aspect unele politici comune, cum sunt PAC si cea structuralǎ, au trebuit reformate ulterior. In privinta PAC decidentii au reusit un aranjament institutional separat, care a indepǎrtat aceastǎ politicǎ de cerintele politicii publice, mai ales ale celei bugetare, ceea ce a ranforsat caracterul ei supranational si posibilitatea de a-si spori continuu resursele financiare, chiar dacǎ pe socoteala contribuabilului comunitar. Panǎ in 1988 cheltuielile PAC n-au putut fi optimizate si probabil a existat o anumitǎ risipǎ si ineficientǎ in efectuarea acestora.

Investigand procesul specific de elaborare si implementare a politicilor sectoriale institutionalismul istoric a observat cǎ el are un caracter repetat si incremental si cǎ experienta acumulatǎ in procesul integrǎrii poate conduce la noi optiuni strategice. Fiecare pas sau progres important pe calea integrǎrii sporeste performantele si capacitatea guvernantei comunitare pe linia politicilor comune si a cadrului strategic de dezvoltare. Astfel imediat dupǎ Programul Pietei Unice a urmat Uniunea Economicǎ si Monetarǎ, iar dupǎ introducerea monedei unice(euro) a fost lansatǎ Strategia de la Lisabona.

Abordand chestiunea regimurilor guvernantei in cadrul politicilor comunitare se observǎ rolul de initiator al Comisiei Europene, rolul consultativ al grupurilor de interese, rolul de legislator al oficialilor nationali, dar si al parlamentarilor europeni, rolul de implementare al autoritǎtilor nationale, rolul de a dezvolta norme juridice si a crea jurisprudentǎ al Curtii Europene de Justitie. Experienta legislativǎ si institutionalǎ acumulatǎ favorizeazǎ evolutia ulterioarǎ a politicii respective intr-o manierǎ structuratǎ de capacitatea institutionalǎ a UE si de regimul specific de guvernantǎ. Institutionalismul sustine caracterul evolutiv al politicilor, neputand nega momentele de progres substantial sau mutatiile survenite in dinamica integrǎrii. Desigur politicile nu pot fi separate de performantele administratiei publice (care au devenit criteriu de aderare pentru statele candidate), experienta acumulatǎ de aceasta permite intrarea in noi cicluri de dezvoltare a politicii respective.

Mai cu seamǎ in domeniul Comunitǎtilor Economice activitatea legislativǎ a fost legatǎ de jurisprudenta CEJ (activitǎti complementare), dreptul comunitar fiind la temelia pilonului 1. Diputele implicand persoanele fizice si juridice, institutiile comunitare si    autoritǎtile nationale au condos la stabilirea unor principii importante de drept comunitar dar si de politicǎ economicǎ.

Institutiile determinǎ procesul de elaborare a politicilor, unele fiind mai influentiale decat altele si promovand interese specifice nu intotdeauna convergente. Spre exemplu in cazul PAC interesele agriculturilor au fost multǎ vreme promovate in detrimentul intereselor consumatorilor si ale contribuabililor, a cǎror activitate de lobby a fost mai putin vizibilǎ si mai putin performantǎ.     Institutiile comunitare nu au doar rol de arbitru sau mediator ci sunt si actori cheie, care oferǎ solutii, stabilesc agenda de lucru, traseazǎ liniile directoare strategice. Configuratia institutiilor comunitare si gama atipicǎ a instrumentelor de politicǎ folosite constrange UE la anumite tipuri de actiuni dar limiteazǎ si amploarea altora din cauza bugetului comunitar limitat si a posibilitǎtilor restranse de transferuri financiare.

James March si Johan Olsen si-au adus o contributie majorǎ la neoinstitutionalism prin evidentierea importantei normelor si valorilor specifice asociate institutiilor si care modeleazǎ actiunile si comportamentul oficialilor institutionali. Structura institutionalǎ este importantǎ insǎ analiza microinstitutionalǎ se concentreazǎ pe norme, simboluri, valori din cadrul institutiilor. Asa-numita comitologie, caracteristicǎ Consiliului UE, Comisiei Europene si chiar Parlamentului precum si alte trǎsǎturi specifice de ordin organizatoric explicǎ rezultatele politicilor, insǎ March si Olsen au pus accentul pe cultura administrativǎ, creatǎ de norme si valori institutionale acumulate in timp si care conferǎ o anumitǎ stabilitate sistemului politic. Cultura exprimatǎ prin anumite norme si valori este specificǎ pentru fiecare institutie dar existǎ si norme comune. Spre exemplu existǎ practica votului neoficial in Consiliul de Ministri menitǎ a facilita consensul si a evita opozitia minoritǎtilor semnificative, precum si o culturǎ si practici specifice in cadrul Directoratelor Generale ale Comisiei, unde diferite norme si valori consolideazǎ rolul organizational al acestora. Dar si ideile joacǎ un rol important in abordarea institutionalismului istoric, iar anumite configuratii institutionale pot facilita rǎspandirea ideilor in domeiul politicilor comunitare. Liderii de opinie si tehnocratii pot promova prin intermediul studiilor si analizelor idei care sǎ influenteze cultura administrativǎ.