Teoria metodelor de guvernanta comunitara

Teoria metodelor de guvernanta comunitara

Sistemul de guvernare sau guvernanta UE sau se bazeaza pe trei metode: metoda comunitara clasica, metoda deschisa de coordonare, metoda interguvernamentala sau cooperarea consolidata( intarita). Daca primele doua sunt tratate explicit de literatura de specialitate, cea de-a treia metoda este conexata cu conceptul integrarii flexibile sau diferentiate vehiculat mai intens in anii'90 si a jucat un rol marginal in cadrul guvernantei UE.

1.Metoda comunitara

Metoda comunitara de guvernare isi trage seva din ideile lui Jean Monnet si a fost pusa in aplicare odata cu infiintarea CECO, prima comunitate europeana stabilita prin tratatul de la Paris din 1951, dar s-a impus treptat dupa tratatul de la Roma din 1957. Jacques Ziller (2004) considera ca ea s-ar caracteriza prin patru elemente, care sunt inseparabile pentru a intelege progresul integrarii europene. Primul element ar fi guparea suveranitatilor/puterilor/competentelor la nivel regional, adica administrarea sau managementul in comun al unor resurse cu scopul de a reglementa mai bine functionarea unor piete. Tratatul de la Roma aduce in discutie integrarea pietelor nationale prin abolirea barierelor in calea liberei circulatii a inputurilor (capital, forta de munca) si outputurilor (bunuri, servicii) si prin crearea unui sistem de management al pietei regionale. Gruparea suveranitatilor, concept care deriva din gruparea resurselor, are o valoare simbolica puternica pentru ca implica pastrarea identitatii si independentei statelor membre, principalii actori ai procesului de integrare.

Al doilea element ar fi triunghiul institutional specific Comunitatii Europene, alcatuit din Consiliul UE, Parlamentul European, Comisia Europeana. Institutiile comunitare reprezinta un mix intre modelul agentiei specific unor organizatii internationale cu caracter predominant tehnic si modelul democratic specific unor organizatii regionale, de genul Consiliului Europei.

Al treilea element este influenta pregnanta a ideilor functionaliste, adica abordarea pragmatica a constructiei europene pe calea integrarii treptate pe plan economic, in care se manifesta asa-numitul efect de antrenare sau propagare (spill over), care inseamna ca integrarea intr-un sector atrage integrarea in alte domenii. Astfel realizarea cu succes a programului pietei unice a creat premisele favorabile trecerii la stadiul superior de integrare economica, cel al Uniunii Economice si Monetare. Teoria neofunctionalista bazata pe abordarea pragmatica a integrarii de tip sectorial ar fi opusa abordarii ideologice menita sa promoveze integrarea politica, dar limitele sale sunt relevate de reticenta unor state privind cedarea de noi atribute ale suveranitatii catre nivelul comunitar si de numarul relativ limitat de sectoare unde interesul comun sustine progresul integrarii.

Al patrulea element este rolul pe care l-a jucat dreptul comunitar, al carui sistem are trei trasaturi esentiale. Prima este aceea ca o gama specifica de instrumente juridice a fost stabilita pentru a combina omogenitatea reglementarilor cu flexibilitatea implementarii acestora. A doua este existenta unei curti juridice la nivelul comunitar (CEJ) accesibila actorilor guvernamentali si neguvernamentali, publici si privati. A treia este posibilitatea oricarei curti nationale de a dialoga cu CEJ prin intermediul mecanismului audierilor preliminare si de a asigura respectarea si implementarea dreptului comunitar pe baza principiilor si jurisprudentei stabilite de CEJ.

In 1976 Jean Monnet a prezentat metoda comunitara si rezultatele obtinute prin aplicarea ei: "Dupa o perioada de tatonari, ea a devenit un dialog permanent intre un organism european responsabil de a propune solutii la problemele comune si guvernele nationale care exprima puncte de vedere nationale. Aceasta metoda este cu totul noua. Ea nu comporta un guvern central. Dar ea a dus la decizii comune in sanul Consiliului de Ministri, in special pentru ca propunerea de solutii la dificultatile comune de un organism european independent permite indepartarea valabila a obligatiunii unanimitatii. Parlamentul si Curtea de Justitie subliniaza caracterul comunitar al acestui ansamblu. Aceasta metoda este veritabilul federator al Europei".

Comisia Europeanǎ acceptǎ teoria sistemului de guvernare multinivel sau multistratificat dar s-a referit la guvernanta comunitarǎ mai mult prin prisma metodei comunitare a cǎrei paternitate apartine lui Jean Monnet. Intr-una din Cǎrtile Albe recent publicate (iulie, 2001) Comisia preciza: Metoda comunitarǎ garanteazǎ eficacitatea si diversitatea Uniunii, asigurand un tratament echilibrat tuturor tǎrilor membre, ea aplicandu-se pietei unice si politicilor comune si bazandu-se pe un important corp de legislatie secundara, care completeaza legislatia primara reprezentata de tratate. De asemenea, aceastǎ metodǎ furnizeazǎ o modalitate de a arbitra intre diverse interese prin intermediul a douǎ filtre succesive: filtrul interesului general (la nivelul Comisiei) si, respectiv, cel al reprezentǎrii democratice, europene si nationale, la nivelul Parlamentului si Consiliului, care constituie, impreunǎ, puterea legislativǎ a Uniunii.

Conform acestei definitii dacǎ executivul il reprezintǎ Comisia Europeanǎ, care are monopolul initiativelor legislative si promoveazǎ interesele generale ale Comunitǎtii Europene, dar nu este totusi un guvern, legislativul este reprezentat de Consiliul de Ministri (UE) si Parlamentul European, primul promovand si armonizand interesele statelor nationale, si utilizand ca procedura de decizie in principal majoritatea calificata si in secundar unanimitatea, in timp ce al doilea promoveazǎ interesele cetǎtenilor reflectate printr-o anumitǎ optiune politicǎ, avand o putere egala cu Consiliul in cadrul procedurii de codecizie, extinsa la majoritatea domeniilor de politica. Metoda comunitara inseamna un rol major jucat de institutiile europene, institutii intercorelate si complementare, care asigura functionarea eficienta a unui sistem de guvernare pe cateva niveluri. Tratatul de la Roma stipula competentele sau puterile institutiilor comunitare, compozitia si structura lor, instrumentele lor, sistemul de vot sau procedurile de luare a deciziei, iar tratatele ulterioare au adus modificari si imbunatatiri cadrului institutional comunitar, care este in prezent mai dezvoltat si mai eficace in cadul guvernantei multinivel. Articolul 3 al Tratatului Uniunii Europene (TUE) prevedea ca exista un cadru institutional unic care asigura consecventa si continuitatea activitatilor derulate in vederea atingerii obiectivelor, in conditiile respectarii si fundamentarii acquisului comunitar. Acquisul comunitar reprezinta tot ce s-a hotarat si s-a convenit de la stabilirea Comunitatilor pana in prezent, indiferent de forma sub care se prezinta, fie ca este obligatoriu din punct de vedere juridic sau nu, si el se refera la corpul de reguli si reglementari ce guverneaza Comunitatile in orice domeniu de activitate si care este si rezultatul metodei comunitare de guvernare.

Statele membre nu au o pozitie marginala sau oarecum pasiva in cadrul metodei comunitare, ele isi promoveaza interesele prin intermediul Consiliului UE - principalul organ legislativ, si sunt implicate in implementarea politicilor comunitare impreuna cu Comisia Europeana, asistata de comitetele de functionari publici din tarile membre.

O institutie comunitara cu un rol important in rezolvarea disputelor intre institutiile europene, statele membre, persoanele juridice si fizice, in rezolvarea reclamatiilor Comisiei Europene pe tema esecurilor de implementare, in interpretarea prevederilor tratatelor si legislatiei secundare, in respectarea dreptului comunitar este Curtea Europeana de Justitie, care ar putea fi definita drept puterea juridica a Comunitatii Europene.

Metoda comunitara permite gruparea (sau transferul) suveranitatilor statelor membre si promovarea intereselor comune ale acestora sau a intereselor generale ale UE. Comparativ cu modul in care actioneaza organizatiile internationale clasice metoda comunitara ofera avantajul ca actiunile factorilor de decizie sunt ghidate de reglementari legale clare, procesul de decizie e transparent si include dezbateri publice in PE, procedurile juridice transparente garanteaza responsabilitatea actorilor implicati, se asigura reprezentarea unica a statelor membre in raporturile cu tertii ceea ce permite actiuni rapide si eficace, se da prioritate interesului general al Comunitatii pe baza tratamentului egal si cu protejarea intereselor minoritarilor, Comisia asigura echilibrul intre diferite politici sectoriale (sau agregarea intereselor sectoriale) si consistenta actiunilor cu principiile sistemului, iar in calitatea sa de gardian al tratatelor si CEJ in calitate de gardian al dreptului comunitar asigura ca procesul de decizie garanteaza certitudinea juridica pentru agentii economici si persoanele fizice. Metoda comunitara previne: faramitarea excesiva a initiativei in domeniul legislativ si al politicilor si dominarea procesului de un numar limitat de state, aplicarea mijloacelor metodei interguvernamentale prea putin ghidate de dreptul comunitar si care ar accentua deficitul democratic, deteriorarea echilibrului interinstitutional si a eficacitatii procesului decizional la nivel comunitar, diminuarea controlului judiciar asupra puterilor publice (proces existent in cazul pilonilor 2 si 3), reducerea increderii reciproce intre statele membre in absenta unui actor neutru de talia Comisiei.

Dinamismul metodei comunitare inseamna ca ea a fost ajustata si perfectionata in timp, indeosebi prin schimbarile aduse cadrului institutional, cum ar fi extinderea rolului PE in procesul legislativ si bugetar, extinderea majoritatii calificate la votul din cadrul Consiliului de Ministri, cresterea sensibila a rolului si implicarii Consiliului European, ceea ce a afectat echilibrul interinstitutional si a diminuat oarecum rolul jucat de Consiliul de Ministri. La Amsterdam, in 1997, utilizarea metodei comunitare a fost extinsa la o mare parte a pilonului 3 - justitie si afaceri interne. Astfel s-a realizat comunitarizarea completa in domeniul cooperarii vamale (articolul 135, titlul X TCE) si a protectiei intereselor financiare ale Comunitatii sau luptei impotriva fraudei (articolul 280 TCE), inclusiv prin aplicarea procedurilor de luare a deciziei specifice pilonului 1. De asemenea s-a realizat o comunitarizare partiala prin noul titlu IV TCE in domeniile legate direct de libera circulatie a persoanelor: vizele si controlul la frontiere, azilul, imigrarea si cooperarea juridica in chestiuni civile.

Dezbaterile din anii'90 si din deceniul care a urmat pe tema reformei constitutionale si institutionale a UE au vizat consolidarea, aplicarea corecta si extinderea metodei comunitare in cadrul guvernantei UE. Comisia Europeana si-a exprimat pozitia sa prin intermediul unor documente de referinta, cum sunt Cartea Alba a Guvernantei Comunitare din 25 iulie 2001, Comunicarea privind viitorul UE din 5 decembrie 2001, Comunicarea privind un proiect pentru UE, din 22 mai 2002. Aceastea sunt puncte de vedere cu caracter mai mult tehnic decat politic, dar ele sunt similare cu opiniile exprimate de personalitati politice proeminente din cadrul UE. Absenta unei definitii precise a metodei comunitare, inclusiv in cadrul tratatului CE, explica persistenta unor neclaritati si neintelegeri privind sfera de cuprindere si elementele sale, precum si raporturile sale cu alte metode ale guvernantei, indeosebi cu metoda interguvernamentala.

In conformitate cu prevederile sau propunerile facute de Comisia Europeana in Cartea Alba a Guvernantei Comunitare, UE ar trebui sa combine mai eficient diverse instrumente de politica publica (exemplu: legislatia, dialogul social, finantarea structurala si programele de actiune), ceea ce ar conduce la consolidarea metodei comunitare care garanteaza eficacitatea si diversitatea Uniunii, asigurand un tratament echilibrat tuturor tarilor membre. Pe linia promovǎrii interesului general s-a propus o deschidere mai mare a procesului de elaborare a politicilor comunitare, cu scopul de a asigura o participare mai larga a cetatenilor si organizatiilor neguvernamentale la conceperea si aplicarea acestora si pentru a incuraja o deschidere si o responsabilizare crescuta a tuturor celor implicati. Astfel, cetatenii trebuie sa perceapa mai clar modul in care tarile membre, actionand in comun in interiorul UE, sunt in masura sa raspunda mai eficient preocuparilor lor. Unul din mesajele esentiale ale Cartii Albe era acela ca actiunile institutiilor comunitare trebuiau sa fie echilibrate si proportionate in raport cu obiectivele politice preconizate. Comisia Europeanǎ a apreciat cǎ la fundamentul unei bune guvernante si a perfectionǎrilor propuse in Cartea Alba trebuie sa stea un numǎr de 5 principii: deschiderea, participarea, responsabilitatea, eficacitatea si coerenta, principii, care sunt specifice sistemului democratic si statului de drept din tarile membre si care se aplica la toate tipurile de guvernant , respectiv global , european , national , regional si local

Cele cinci principii evidentiate in Cartea Alb sunt principii de baz pentru realizarea unei guvernante mai democratice si mai eficiente, dar Comisia Europeanǎ a apreciat cǎ ele nu pot fi transpuse in practica prin actiuni separate ci este nevoie de o abordare integratǎ a lor. Aplicarea acestor principii trebuie sǎ se regǎseascǎ in maniera de concepere si implementare a politicilor comunitare, care nu pot fi eficiente pe plan economic si social fǎrǎ o guvernantǎ transparentǎ, participativǎ si responsabilǎ. Aplicarea celor 5 principii urmǎreste si consolidarea celor dou principii fundamentale si specifice guvernantei comunitare: principiul subsidiaritatii si principiul proportionalitatii. Principiul subsidiaritǎtii consacrat de AUE limiteazǎ actiunile institutiilor comunitare la competentele si obiectivele stabilite de Tratat, interventia acestora tine cont de faptul cǎ anumite sarcini sau actiuni nu pot fi indeplinite in mod eficient de statele membre, iar principul proportionalitǎtii are in vedere dozarea instrumentelor folosite proportional cu obiectivele propuse. Inainte de lansarea unei initiative sau intreprinderea unei actiuni publice la nivel comunitar trebuie constatatǎ necesitatea acesteia, trebuie stabilit dacǎ nivelul UE este cel mai adecvat pentru realizarea ei si daca instrumentele preconizate sunt proportionale cu obiectivele propuse.

Instrumentele propuse de Comisie pentru reformarea guvernantei comunitare sunt:

cresterea gradului de participare a actorilor la elaborarea si implementarea politicilor UE, mai ales a celor neguvernamentali;

politici si reglementari mai bune prin cresterea flexibilitatii legislatiei comunitare, sporirea increderii in opiniile expertilor, combinarea instrumentelor de politic in vederea obtinerii unor rezultate mai bune simplificarea dreptului comunitar, implicarea sporit a agentiilor de reglementare, perfectionarea aplicarii legislatiei comunitare la nivel national;

contributia sporita a UE la guvernanta globala prin cresterea legitimitatii si ameliorarea eficacitatii reglementarilor la nivel mondial, modernizarea si reformarea institutiilor internationale si multilaterale, constituirea de parteneriate (strategice)cu alte tari, consolidarea reprezentarii si rolului jucat de UE in forurile internationale si regionale, mai ales in domenii cum ar fi guvernanta economica si financiara, mediul, dezvoltarea si politica concurentei;

refocalizarea politicilor, care inseamna identificarea mai clara a obiectivelor de dezvoltare pe termen lung si perfectionarea instrumentelor de realizare a lor si refocalizarea institutiilor UE care presupune o revitalizare a metodei comunitare si concentrarea fiecǎrei institutii asupra sarcinilor sale esentiale, fiind necesare modificari ale modului de functionare a institutiilor, cu scopul cresterii eficientei activitatii acestora.

Tratatul de la Lisabona nu a revolutionat metoda comunitara de guvernare ci doar a perfectionat-o prin modificarile de ordin institutional si neinstitutional. O contributie consistenta a sa este accentul pe care-l pune pe respectarea principiilor fundamentale ale guvernantei comunitare. Referitor la principiile fundamentale care stau la baza guvernantei comunitare, se poate specifica cǎ utilizarea competentelor Uniunii este guvernatǎ de principiile subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii. Pe baza principiului conferirii Uniunea va actiona in limitele competentelor conferite de statele membre in constitutie pentru a atinge obiectivele stabilite in aceasta. Competentele neconferite Uniunii prin tratat raman statelor membre. Conform principiului subsidiaritǎtii, in domeniile care nu cad sub competenta exclusivǎ a sa Uniunea va actiona numai dacǎ si in mǎsura in care obiectivele actiunii nu pot fi atinse suficient de statele membre, ori la nivel central ori la nivel regional si local, dar care pot fi realizate mai degrabǎ, din motive de amploare si efecte ale actiunii propuse la nivelul Uniunii. Institutiile comunitare vor aplica principiul subsidiaritǎtii pe baza prevederilor protocolului de aplicare a principiilor subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii anexat la constitutie.Pe baza principiului proportionalitǎtii, amploarea si forma actiunii Uniunii nu vor depǎsi ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor constitutiei. Institutiile comunitare vor aplica principiul proportionalitǎtii pe baza prevederilor protocolului anexat.

In protocolul pentru aplicarea celor douǎ principii se stabilesc conditiile de aplicare a acestora si un sistem de monitorizare a aplicǎrii lor de cǎtre institutiile comunitare. Fiecare institutie trebuie sǎ asigure respectarea constantǎ a principiilor. Inainte de a propune acte legislative Comisia va intreprinde largi consultǎri, iar cand va fi cazul va lua in considerare dimensiunea regionalǎ si localǎ a actiunii respective, doar in cazuri exceptionale de urgentǎ Comisia poate sǎ nu intreprindǎ consultari, dar va oferi motivatia deciziei in propunerea sa. Comisia va inainta toate propunerile legislative si cele amendate parlamentelor nationale ale statelor membre concomitent cu prezentarea lor institutiilor legislative comunitare. Parlamentul European si Consiliul vor trimite hotǎrarile legislative si pozitiile comune cǎtre parlamentele nationale ale statelor membre.

Comisia Europeanǎ trebuie sǎ justifice propunerile sale in raport cu principiile subsidiaritǎtii si proportionalitǎtii, fiecare propunere legislativǎ trebuind sǎ continǎ o declaratie detaliatǎ pentru aprecierea conformǎrii cu principiile respective, de asemenea o evaluare a impactului financiar, iar in cazul legislatiei cadru a implicatiilor pentru reglementǎrile puse in practicǎ de statele membre, inclusiv legislatia regionalǎ. Motivatiile pentru concluzia cǎ un obiectiv comunitar poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii trebuie sǎ fie argumentate prin indicatori calitativi si, dacǎ este posibil, prin indicatori cantitativi. Comisia trebuie sǎ ia in considerare necesitatea ca orice povarǎ financiarǎ sau administrativǎ, suportatǎ de Uniune, guvernele nationale, autoritǎtile regionale si locale, agentii economici si cetǎteni, sǎ fie minimizatǎ si potrivitǎ cu obiectivele ce urmeazǎ a fi atinse.

Orice parlament national sau camerǎ a acestuia poate, in decurs de 6 sǎptǎmani de la data transmiterii propunerii legislative a Comisiei, trimite presedintilor PE, Consiliului si Comisiei o opinie fundamentatǎ care sǎ specifice de ce propunerea nu este conformǎ cu principiul subsidiaritǎtii. Atunci cand este necesar orice parlament national sau camerǎ a acestuia poate consulta parlamentele regionale cu puteri legislative. PE, Consiliul si Comisia vor lua in considerare opiniile fundamentate emise de parlamentele nationale sau de camerele acestora. Parlamentele unicamerale vor avea douǎ voturi, iar cele bicamerale cate un vot de camerǎ. Cand opiniile privind neconformarea cu principiul subsidiaritǎtii reprezintǎ cel putin 1/3 din toate voturile alocate parlamentelor nationale si camerelor lor Comisia isi va revizui propunerea sa. Acest prag va fi de cel putin o pǎtrime in cazul unei propuneri a Comisiei sau unei initiative emanatǎ de la un grup de state membre pe baza prevederilor articolului privind aria de libertate, securitate si justitie.

Comisia poate decide mentinerea, amendarea sau retragerea propunerii sale, oferind motivatia deciziei sale. Este evident cǎ noua procedurǎ de luare a deciziilor sau de adoptare a legislatiei secundare conferǎ un caracter mai legitim si mai democratic activitǎtii legislative comunitare, cu riscul amplificǎrii birocratiei deja existente si incetinirii procesului decizional. In disputele de ordin juridic pe tema aplicǎrii principiului subsidiaritǎtii arbitrul va fi Curtea Europeanǎ de Justitie, care va avea jurisdictia de a audia actiuni pe temeiul incǎlcǎrii principiului de cǎtre un act legislativ, actiuni intentate conform reglementǎrilor stabilite in articolul 230 al TUE de statele membre sau notificate de ele conform ordinii lor juridice in numele parlamentelor nationale sau al unei camere a lor. Conform prevederilor aceluiasi articol Comitetul Regiunilor poate intenta actiuni privind actele legislative a cǎror adoptare necesitǎ consultarea sa.

Comisia Europeanǎ va inainta in fiecare an un raport Consiliului European, PE, Consiliului de Ministri, parlamentelor nationale ale statelor membre, raport care va fi prezentat si Comitetului Regiunilor si Comitetului Economic si Social.

Competentele exclusive ale nivelului comunitar se referǎ la regulile de concurentǎ pe piata internǎ, politica monetarǎ, politica comercialǎ comunǎ, uniunea vamalǎ, conservarea resurselor biologice marine in cadrul politicii comune a pescuitului, acordurile internationale prevǎzute de actele legislative comunitare. Competentele partajate se referǎ la piata internǎ, aria de libertate, securitate, justitie, agriculturǎ si pescuit, transport si retele trans-europene, energie, politicǎ socialǎ, coeziune economicǎ si socialǎ, mediu, protectia consumatorului, sǎnǎtate publicǎ (sigurantǎ), cercetare, dezvoltare tehnologicǎ si spatiu, cooperarea in domeniul dezvoltǎrii si ajutorul umanitar. Uniunea poate intreprinde actiuni de sprijin, coordonare, complementare in domeniul industriei, protectiei si imbunǎtǎtirii sǎnǎtǎtii umane, educatiei, instruirii profesionalǎ, tineretului si sportului, culturii, turism, protectiei civile, cooperarea administrativa.Actele juridice adoptate de Uniune in aceste domenii nu pot impune armonizarea legilor si reglementarilor statelor membre. Articolul 15 se refera la competentele UE in privinta politicii externe si de securitate comune care va fi sprijinita activ si fara rezerve de statele membre intr-un spirit de loialitate si solidaritate reciproca, abtinandu-se de la actiuni contrare intereselor Uniunii.

Pe plan institutional tratatul de la Lisabona nu aduce modificari esentiale privind triunghiul institutional clasic si atributiile institutiilor comunitare ci doar unele schimbari menite sa creasca eficienta activitatii lor in contextul largirii Comunitatii cu 10+2 membri. Astfel se poate mentiona pozitia de presedinte al Consiliului European ales cu majoritate calificata pe o perioada de 2 ani si jumatate (putand fi reales); troica prezidentiala la Consiliul de Ministri; majoritatea calificata cu doua praguri ( 55% din numarul de state membre si 60% din populatia UE); ministrul de externe numit de Consiliul European(Inalt Reprezentant pentru Afacerile Externe) si avand functia de vicepresedinte al Comisiei; cei 27 membri ai Comisiei (20 anterior), al caror numar va fi redus cu 1/3 dupa actualul mandat; largirea puterilor PE prin extinderea codeciziei, prin puterea de a amenda legi si de a adopta legi, prin supravegherea exercitata asupra Comisiei si Consiliului UE; curtile specializate din cadrul CEJ.

2.Metoda deschisa de coordonare

Desi recunoscutǎ ca un instrument explicit al guvernantei comunitare de summiturile Consiliului European de la Cardiff, Köln si Luxemburg din anii'90, totusi metoda deschisa de coordonare nu este explicitata ca un nou mod de guvernantǎ la summitul de la Lisabona, care a lansat-o si consacrat-o in mod oficial. Nici tratatul constitutional si nici tratatul de la Lisabona nu fac vreo referire expresa la MDC ci doar la coordonarea politicilor economice si sociale. Toti cei care au investigat aceastǎ metodǎ acceptǎ concluzia cǎ desi caracteristicile MDC au fost definite la summitul de la Lisabona, totusi ea isi trage radacinile din Strategia Europeanǎ de Ocupare a Fortei de Muncǎ de la Luxemburg (decembrie 1997), care a fost la randul ei inspiratǎ de mecanismele stabilite la Maastricht (1992) privind coordonarea politicilor macroeconomice si supravegherea multilateralǎ a acestora.

Strategia de la Lisabona a reprezentat un progres major pe linia guvernantei comunitare, prin noua metoda avansata - MDC, care a permis largirea agendei europene cu chestiuni delicate si dificile. Consiliul European (martie, 2000) a asigurat si indicatiile metodologice pentru stabilirea caracteristicilor/continutului MDC. Astfel MDC are telul sa ajute statele membre sa-si dezvolte treptat propriile lor politici si ea implica 4 elemente centrale:

fixarea de linii directoare pentru UE combinate cu orare specifice de realizare a scopurilor fixate pe termen scurt, mediu si lung;

stabilirea de indicatori de performanta (cantitativi si calitativi) si de etaloane pentru sectoare si statele membre comparativ cu cele mai bune practici de pe plan mondial;

transpunerea liniilor directoare in politici nationale si regionale prin stabilirea de tinte specifice si adoptarea de masuri, cu luarea in considerare a diferentelor de ordin national si regional;

monitorizarea, evaluarea si analiza atenta, realizate periodic si organizate ca un proces de invatare reciproca

Tot Consiliul European de la Lisabona a definit cadrul si functionarea MDC pe baza unei abordari de tip descentralizat, in concordanta cu principiul subsidiaritatii, ceea ce inseamna implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor - institutii comunitare, guverne nationale, autoritati regionale si locale, societate civila. O metoda de elaborare a celor mai bune practici privind managementul schimbarii urma a fi conceputa de Comisia Europeana impreuna (in cadrul retelelor) cu diferiti furnizori si utilizatori, adica partenerii sociali, firmele comunitare si ONG-urile

Liniile directoare sau orientarile generale ale politicilor economice ale statelor membre sunt elaborate sub forma de proiect de Consiliul UE la recomandarea Comisiei si sunt inaintate spre analiza si dezbatere Consiliului European. Pe baza concluziilor Consiliului European Consiliul UE adopta o recomandare privind aceste orientari si informeaza Parlamentul European. In domeniul politicilor ocuparii fortei de munca Consiliul European examineaza un raport anual comun al Consiliului si Comisiei si adopta concluzii, iar pe baza lor Consiliul UE, la propunerea Comisiei, adopta in fiecare an pentru statele membre liniile directoare privind ocuparea fortei de munca, dupa consultarea PE, Comitetului Regiunilor, Comitetului Economic si Social si Comitetului pentru Ocuparea Fortei de Munca, compatibile cu orientarile generale de politica economica. Liniile directoare sau orientarile generale ale politicii economice si cele ale ocuparii fortei de munca sunt adoptate practic de un triunghi institutional alcatuit din Comisie (propune), din Consiliul UE (adopta liniile si supravegheaza implementarea politicilor) si Consiliul European (analizeaza si recomanda), Parlamentul European avand doar un rol consultativ.

Desi unii autori considera ca MDC are o forma destul de sofisticata, ea se bazeaza pe cateva componente esentiale, cum sunt liniile directoare, etalonarea si impartirea celor mai bune practici, supravegherea multilaterala, indicatori, procesul repetativ, implementare prin legislatie si politici interne (nefiind necesara legislatia comunitara). Exista un mare numar de studii privind MDC, majoritatea bazate pe analiza empirica si investigand trasaturile MDC si politica ocuparii fortei de munca. Summitul de la Lisabona al Consiliului European a consacrat utilizarea MDC, dar coordonarea politicii in diverse domenii a inceput anterior. Autori cum sunt Radaelli, Hodson, Maher, Goetschy, Trubek, Mosher, Ferrera, Matsaganis, Sacchi au analizat astfel de domenii: politica macroeconomica (Marile Linii Directoare de Politica Economica), ocuparea fortei de munca (Strategia Europeana de Ocupare), includerea sociala (legislatie neobligatorie), impozitarea afacerilor (cod de conduita).In opinia autorilor mentionati caracteristicile MDC ar varia considerabil in functie de domeniul politicii implicate, iar MDC nu se bazeaza pe o formula fixa sau generala, coordonarea politicilor insemnand practic un retetar extrem de variat. Definirea MDC ca nou mod de guvernanta, care a aparut in anii 90 si s-a impus in acest deceniu se bazeaza pe 6 caracteristici ale metodei (Radaelli,2003).

1)Rolul mai limitat al dreptului comunitar, diferit de cel jucat in cadrul metodei comunitare (Scott si Trubek). Nu exista o demarcatie reala intre elaborarea si implementarea reglementarilor in cadrul MDC si raspunderea juridica in fata unor curti.

2) O nouǎ abordare a rezolvǎrii problemelor. MDC functioneazǎ prin repetare, cooperare multilateralǎ (guvern, actorii publici si privati), stabilire de standarde. A fost pusa in discutie natura invǎtǎrii in rezolvarea problemelor din cadrul MDC, dacǎ ea se face de sus in jos, statele membre implementand liniile directoare stabilite la nivel comunitar, cum sustine Jacobsson, sau de jos in sus, cum sustin autori ca Trubek, Cohen si Sabel ? Ultimii autori mentionati opineazǎ cǎ MDC se conexeaza bine cu conceptul de guvernanta tip retea, iar concluziile summitului de la Lisabona confirmǎ natura duala a invatarii, fǎcand referire la obiective, convergentǎ si linii directoare pentru statele membre, dar si la invǎtarea reciprocǎ si dezvoltarea independentǎ a politicilor interne.

3) Participarea si impǎrtirea puterii intre autoritǎtile comunitare, guvernamentale (nationale) si societatea civilǎ este esentialǎ pentru cǎ ea conferǎ legitimitate si eficacitate. Jonathan Zeitlin vede MDC ca un radar care detecteazǎ beneficiile cunoasterii si experimentǎrii locale. Participarea nu trebuie limitatǎ la actorii care opereazǎ la nivelul comitetelor comunitare, trebuind sǎ fie extinsǎ la nivelul actorilor locali.

4) Diversitatea si subsidiaritatea sunt inseparabile. MDC se bazeazǎ pe recunoasterea diversitǎtii, plecand de la premisa cǎ modelele diferite de dezvoltare capitalistǎ au propriile lor solutii la problemele cauzate de factorii care determinǎ complexitatea si competitivitatea. Modurile traditionale de guvernantǎ, cum este metoda comunitara, pun in schimb accentul pe armonizare.

5) Noi moduri de a produce cunoastere utilǎ. MDC actioneazǎ ca o retea ce cautǎ cunoasterea utilǎ la toate nivelurile. Instrumentele specifice sunt coerente cu scopul invǎtǎrii, cel putin in principiu. Etalonarea, analiza riguroasǎ de un comitet de experti (peer review), supravegherea multilateralǎ, tabelele de inventariere, evaluǎrile de trenduri si alte mecanisme sunt folosite pentru difuzarea transnationala a politicilor. Este insǎ mai putin evident dacǎ MDC contine instrumente specifice si coerente pentru procesul de invǎtare de jos in sus.

6) Invǎtarea politicilor. MDC are un potential considerabil in domeniul invǎtǎrii politicilor. Prin invǎtarea din cunoasterea localǎ si prin generarea difuzǎrii transnationale factorii de decizie in materie de politici isi pot imbunǎtǎti performantele.

Incorporarea MDC in Strategia de la Lisabona cu telul de a transforma economia comunitarǎ in cea mai competitivǎ economie a lumii pune in evidenta contradictia intre competitivitatea economica si modelul social european. MDC este consideratǎ drept un instrument potential eficace in lupta de promovare a competitivitǎtii. Dar ea este in acelasi timp un instrument de edificare a Europei sociale. In principiu cursa pentru asigurarea competitivitǎtii si recalibrarea statului bunǎstǎrii sociale nu se exclud reciproc (Ferrera, Hemerijck, Rhodes) insǎ pot sǎ aparǎ conflicte intre politica ocupǎrii, politica socialǎ, politica pensiilor si cea fiscalǎ pe de o parte si politicile tintind competitivitatea pe de alta parte.

MDC reprezintǎ o nouǎ metodǎ de guvernanta care constǎ in caracterul neobligatoriu si descentralizat al reglementǎrilor, in flexibilitatea si deschiderea lor, in pluralitatea actorilor implicati. Prin caracteristicile sale MDC contrasteazǎ in mod evident cu metoda comunitarǎ, care implicǎ transferul de suveranitate dinspre nivelul national spre cel comunitar, adoptarea politicilor comune de triunghiul institutional clasic reprezentand combinarea interguvernamentalismului cu supranationalismul, rolul central jucat de institutia supranationalǎ - Comisia - in elaborarea si implementarea politicilor comune si in supravegherea implementǎrii reglementǎrilor obligatorii de cǎtre statele membre, rolul CEJ in rezolvarea cazurilor de incǎlcare a dreptului comunitar. MDC a debutat in domeniul ocupǎrii fortei de muncǎ in 1997 si s-a extins treptat la domeniul includerii sociale, pensiilor, ingrijirii sǎnǎtǎtii, invǎtǎmantului si trainingului, mediului, imigrǎrii si azilului, devenind in acelasi timp un instrument esential de accelerare a tranzitiei spre economia bazatǎ pe cunoastere si a reformelor economice structurale.

Aplicatǎ unui spectru relativ larg de domenii, implementarea MDC prezintǎ diferente semnificative in ceea ce priveste telurile, modurile de functionare si bazele juridice. Obiectivele pot fi stabilite pe termen scurt, mediu si lung, cu tinte cantitative si calitative, mai mult sau mai putin specifice, fixate la nivel comunitar sau specificate la nivel national. Monitorizarea la nivelul Comisiei Europene, procedurile detaliate de implementare, ritmul de evaluare a proceselor caracteristice MDC variazǎ destul de mult. De asemenea existǎ diferente majore in ceea ce priveste rolul jucat de diversii actori politici si sociali in fiecare proces (institutii comunitare, state membre, regiuni, parteneri sociali, societate civilǎ). Doar douǎ domenii de implementare a MDC, ocuparea fortei de muncǎ (Amsterdam,1997) si coordonarea politicilor macroeconomice (Maastricht, 1992) beneficiau de o bazǎ juridicǎ asiguratǎ de tratat.

Mai ales in domeniul social si al ocupǎrii fortei de muncǎ, unde obstacolele in calea integrǎrii au fost dificil de depǎsit, MDC reprezinta o nouǎ metodǎ de reglementare pe linia creǎrii si dezvoltǎrii unui model social european, fiind complementarǎ celorlalte instrumente folosite in cadrul guvernantei comunitare: legislatia, acordurile colective si dialogul social, fondurile structurale, programele de sprijin, procesele de integrare a diferitelor domenii de politicǎ, analiza si cercetarea.

3.Metoda interguvernamentala sau cooperarea consolidata

In opinia lui Michel Barnier si Antonio Vitorino (European Convention, 2002), fosti comisari europeni si reprezentanti ai Comisiei Europene in cadrul Conventiei privind viitorul Europei, metoda interguvernamentala implica luarea deciziilor pe baza unor negocieri diplomatice intre state suverane, ceea ce permite prezervarea completa a suveranitatii statelor comunitare, implementarea unor forme mai flexibile de cooperare si asigurarea potectiei intereselor nationale in paralel cu dezvoltarea unor initiative coordonate in domenii sensibile. Metoda interguvernamentala ar permite cooperarea statelor membre ale UE in domenii in care progresul integrarii a fost destul de modest. Nu ar exista concurenta si incompatibilitate intre metoda interguvernamentala si cea comunitara, iar argumentul ar fi legat de faptul ca UE funtioneaza pe baza unui melanj intre supranationalism si interguvernamentalism.

Compararea celor doua metode implica analiza eficientei si legitimitatii democratice a aceastora. Realizarea unanimitatii sau dreptul de veto caracteristica metodei interguvernamentale este mai putin eficienta decat decizia luata pe baza majoritatii calificate, aproape generalizata in cadrul metodei comunitare. In privinta legitimitatii democratice implicarea PE - reprezentant al cetatenilor europeni - in procesul de codecizie alaturi de Consiliul UE sporeste gradul de legitimitate in cazul metodei comunitare. Realitatea a demonstrat ca metoda comunitara poate coexista in mod fericit cu alte metode de guvernanta, cum este si cea interguvernamentala. De multe ori criticile adresate lipsei de eficacitate a UE au vizat domeniile in care s-a folosit metoda interguvernamentala, adica pilonii 2 si 3.

In anii'90 integrarea flexibila sau diferentiata a fost considerata drept un instrument adecvat pentru a depasi piedicile din calea progresului integrarii vest-europene. Europa à la carte, Europa cu doua-trei viteze, Europa cu geometrie variabila, Europa cercurilor concentrice sunt concepte vehiculate intens in anii'90 si la inceputul secolului XXI. Cooperarea intarita sau consolidata, introdusa oficial prin tratatul de la Amsterdam, dar demarata in afara prevederilor tratatului prin acordul Schengen, era vazuta mai degraba ca un instrument folosit in circumstante exceptionale sau pentru testarea unor initiative mai indraznete, fiind deschisa tuturor statelor, inclusiv celor care initial nu participa dar ulterior sunt atrase de beneficiile acestei cooperari. Desigur, cooperarea intarita ar accentua diversitatea si complexitatea Uniunii, si ar putea conduce la agravarea asa-numitului deficit democratic, care dupa Maastricht a devenit o tema centrala de dezbatere in UE. Cooperarea intarita ar fi putut introduce o importanta legislatie secundara care ar fi afectat sistemul juridic comunitar (dreptul comunitar), reglementari comunitare diferite aplicandu-se in tari diferite. Daca flexiblitatea devenea regula si nu exceptia atunci exista riscul fragmentarii Comunitatii, deoarece tarile membre nu mai aveau obiective si valori comune. Riscurile erau totusi atenuate de prevederile clare ale tratatului de la Amsterdam.

Comisiei Europene i s-a conferit un rol cheie in reglementarea utilizarii cooperarii intarite prin decizia sa privind viabilitatea si adecvarea unei cereri de cooperare intarita, dar si prin faptul ca propunea forma acestei cooperari. In cazul respingerii unei initiative opinia sa era considerata a fi finala. Tot Comisia putea decide asupra cererii unui stat de a participa ulterior la o initiativa de cooperare intarita. In principiu Comisia ar fi trebuit sa sprijine cooperarea intarita pentru a favoriza progresul integrarii cu conditia respectarii conditiilor stabilite de tratate, dreptului comunitar sau ordinii juridice comunitare, integritatii institutiilor comunitare, indeplinirii obiectivelor strategice comune.

La Amsterdam, in 1997, s-au conturat doua tabere, una favorabila cooperarii intarite alcatuita din Franta, Germania, Italia, Benelux, Finlanda, iar alta mai reticenta sau sceptica formata din Marea Britanie, Suedia, Danemarca, Portugalia, Spania, Grecia. Compromisul rezultat s-a tradus prin luarea deciziei initiale in Consiliul de Ministri prin majoritate calificata, dar din ratiuni importante de ordin national un stat membru putea folosi "frana de urgenta" pentru a bloca initiativa, iar Consiliul UE putea hotari prin majoritate calificata daca chestiunea urma a fi transata de Consiliul European prin unanimitate. Dar utilizarea vetoului era riscanta prin efectele sale asupra mass-media si cetatenilor europeni.Tratatul de la Amsterdam prevedea posibilitatea abtinerii constructive pe pilonul II, unde cooperarea intarita era exclusa (articolul 23 TUE), mecanism bazat pe 3 reguli. Prima era declaratia oficiala a statului care se abtinea (in cadrul Consiliului UE) prin care accepta ca decizia angajeaza Uniunea, dar nu si statul respectiv. A doua era angajamentul statului de a se abtine de la actiuni care intra in conflict sau impiedica actiunea Uniunii. A treia era legata de faptul ca daca statele care se abtineau reprezentau peste 1/3 din voturile ponderate decizia nu era adoptata. Sfera abtinerii constructive acoperea toate deciziile de pe pilonul II ale Consiliului UE luate in unanimitate, incluzand cele cu caracter militar.

Dat fiind sfera sa limitata, conditiile si procedurile stricte, cooperarea intarita era greu de pus in practica si de aici a aparut necesitatea ca urmatoarea Conferinta Interguvernamentala, premergatoare tratatului de la Nisa sa revada cadrul legislativ si procedural. Tratatul de la Nisa a introdus posibilitatea folosirii cooperarii intarite pe pilonul II (articolul 27b TUE), dar numai pentru implementarea unei actiuni sau pozitii comune decisa de Consiliul UE in unanimitate, excluzand domeniul militar sau apararea. Cooperarea intarita nu trebuia sa submineze piata interna, precum si coeziunea economica si sociala (articolul 43 TUE). Ea putea fi utilizata doar ca o solutie ultima intr-o perioada rezonabila de timp si cu respectarea acquisului comunitar si a drepturilor si competentelor tarilor neparticipante (articolul 43 TUE), fara a se mai mentiona nediscriminarea cetatenilor. Procedura a fost relaxata, prevazandu-se minimum 8 state participante. Pe pilonii I si III posibilitatea franei de urgenta a fost eliminata, fiind inlocuita cu sesizarea Consiliului European, dupa care Consiliul UE se putea pronunta prin majoritate calificata asupra oricarei propuneri. Daca domeniul implicat comporta procedura de codecizie era nevoie de acordul PE, daca nu, atunci PE putea fi doar consultat. Pe pilonul II era necesara autorizarea Consiliului UE dupa primirea opiniei din partea Comisiei, cu informarea PE, dar se mentinea posibilitatea franei de urgenta. Insa si dupa Nisa folosirea cooperarii intarite ramanea restrictionata in multe privinte si erau necesare reforme substantiale ale prevederilor tratatului privind sfera sa, procedurile si conditionalitatile.

Prevederile tratatului constitutional in materie de cooperare intarita au adus in plus aplicarea acestei cooperari pe intreg spectrul politicii externe si de aparare a UE si abolirea dreptului de veto. Crearea Agentiei Europene de Armament, Cercetare si Capacitati Militare deschisa tuturor membrilor de catre Consiliul UE prin majoritate calificata era o alta noutate a tratatului. Pana la stabilirea unei politici comune de aparare urma a exista o cooperare intarita pe chestiunile apararii mutuale prin stransa cooperare cu NATO, iar o forta multilaterala putea fi creata pentru a sprijini politica comuna de securitate si aparare. Existau doar doua proceduri, una pentru PESC, alta pentru alte chestiuni, procedura speciala pentru al treilea pilon fiind abolita. Posibilitatea initiala de participare la actiuni de cooperare intarita depindea nu numai de dorinta expresa ci si de capacitatea tarii respective de a participa. Conditiile de participare erau aceleasi pentru primele tari si pentru celelalte tari, fiind reglementate strict de Comisie sau Consiliul UE pentru PESC.

Articolul I-43 se referea la unanimitate si majoritate calificata (3/5 din populatia statelor participante sau 2/3 din voturi si 3/5 din populatie cand nu exista o propunere a Comisiei sau o initiativa a ministrului de externe al UE). Era la latitudinea statelor membre de a recurge la votul majoritatii calificate si la codecizie in anumite domenii. Numarul minim de 1/3 din statele membre putea insemna o crestere a pragului stabilit la Nisa la 8 membri.

Giovanni Grevi (2004) de la European Policy Centre considera ca totusi conditiile restrictive privind cooperarea intarita au fost relaxate de tratatul de la Nisa si de tratatul constitutional, interpretarile juridice ale textelor ramanand oarecum problematice, ceea ce ar fi creat ferestre mai largi de oportunitate pentru aceasta metoda de guvernanta sub auspiciile cadrului stabilit de tratate. Printre inovatiile introduse de tratatul constitutional se numarau si rolul jucat de ministrul afacerilor externe pe chestiunile legate de PESC si posibilitatea utilizarii votului majoritatii calificate. Atributiile si responsabilitatile precise ale institutiilor comunitare, Comisia si Consiliul UE, de a analiza, aproba si concretiza initiativele de cooperare intarita, inclusiv pe linia asigurarii coerentei si consistentei acestora, precum si modalitatea de a realiza cooperarea intarita conferea transparenta, eficienta si legitimitate acestei metode de guvernanta.

Cooperarea intarita ar fi fost o forma cuprinzatoare de integrare flexibila, tintind direct consolidarea procesului de integrare prin realizarea obiectivelor Comunitatii si prezervarea intereselor sale. Cooperarea intarita este singura forma de integrare flexibila inzestrata cu o puternica dimensiune normativa, ceea ce i-ar fi conferit atat forta cat si anumite limite. Ea iesea din tiparele clasice ale metodei comunitare de guvernare si incearca sa valorifice initiative sau optiuni care tineau de diversitatea sau de diferentele existente intre tarile membre, dar nu putea asigura progrese politice majore. Exista si in cazul ei conditionalitati si limitari, posibilitatea unor interpretari diferite, dificultatea realizarii unor acorduri pe proiecte mai ambitioase, un numar relativ limitat de domenii pretabile initiativelor, indeosebi pe sfera competentelor ce revin tarilor membre. Unele domenii din sfera socialului si a fostului pilon III sunt poate cele mai pretabile unor actiuni de cooperare intarita.

In afara de acordul Schengen cooperarea intarita sau consolidata a mai fost folosita in cazul, discutabil de altfel, al Uniunii Europei Occidentale, protocolului privind politica sociala de la Maastricht, Uniunii Economice si Monetare, dar ea avea in principiu perspective de aplicare si in domeniul politicii fiscale, politicii mediului, apararii, PESC, ariei de libertate, securitate si justitie. Cooperarea consolidata este mentionata si de tratatul de la Lisabona, dar succesul oricarui proiect depinde mai mult de vointa politica si de competenta actorilor implicati. Accentuarea disparitatilor sau decalajelor in UE largita si reforma oarecum incompleta si inconsistenta de ordin institutional propusa de tratatul de la Lisabona pot favoriza procesul de integrare flexibila, mai ales in contextul creat de esecul ratificarii tratatului constitutional prin referendumuri nationale, care a relevat cu claritate limitele interactiunii intre supranationalism si interguvernamentalism.

Chestiunea nucelului dur sau a avangardei de state comunitare doritoare sa extinda si sa accelereze integrarea in unele domenii, pe baza prevederilor tratatului sau in afara acestora ramane un subiect discutat si disputat. Este metoda interguvernamentala eficienta pentru domenii din afara sferei celor economice? Experienta a demonstrat ca indeosebi pe pilonul 2 progresele au fost limitate si lente, doar pe pilonul 3 s-au inregistrat unele progrese mai notabile. O chestiune importanta ar fi cea a initiativei proiectelor de cooperare intarita, un grup de state, Consiliul European, alte institutii comunitare ar putea avea initiative, care pot varia ca amploare, instrumente, proceduri.

O alta problema este cea a raportului intre cooperarea intarita si coeziunea economica si sociala, ultima reprezentind un element fundamental al uniunii economice. Procesul de coeziune este unul de durata, care nu poate elimina diversitatea si eterogenitatea din cadrul UE pe termen scurt si mediu, fenomene ce ar favoriza in teorie cooperarea intarita sau integrarea flexibila. UE a fost confruntata cu o perioada de criza in primul deceniu al mileniului trei datorata esecurilor in ratificarea tratatului constitutional si relansarii greoaie a tratatului de la Lisabona, neintelegerilor pe tema bugetului comunitar si a reformarii unor politici comune, gen PAC, divergentelor pe tema politicii externe a UE, dificultatilor de indeplinire a prevederilor Pactului de Stabilitate si Crestere si de realizare a obiectivelor Strategiei de la Lisabona, dificultatilor majore de ordin economic create de criza financiara si economica, iar in acest context ea trebuie nu doar sa-si reevalueze modelul de dezvoltare economica si sociala, ci sa-si caute un model de uniune politica, care poate implica si schimbari majore in cazul guvernantei comunitare si a metodelor sale.