Teoriile federaliste si modelul federalist pentru Europa
Teoriile federaliste au incercat sa
analizeze Comunitatea Europeana prin prisma unei entitati
politice de tip federal, dar termenul federal a fost contestat mereu, uneori
vehement, pentru ca Uniunea Europeana nu s-a nascut ca o uniune
politica federala. Andrew Moravcsik(2001)considera ca
Uniunea Europeana este o federatie mai ingusta si mai
slaba decat orice stat federal existent si ca poate fi
descrisa mai bine drept o comunitate, o organizatie, o
institutie internationala axata pe promovarea
comertului cu marfuri si factori, pe coordonarea si
armonizarea reglementarilor nationale in domeniu. Definirea UE drept
o comunitate economica supranationala este evident mai
corecta decat cea a unui stat federal, pentru ca nu exista o
ordine constitutionala sau o constitutie care sa
consfinteasca acest lucru. Desi miscarea federalista
pan-europeana are deja in spate un secol de activitate si
initiative si a fost animata de un puternic ideal normativ (Mark Pollack, 2005), totusi realizarile
ei sunt modeste si nu s-au putut concretiza in crearea unei federatii
pan-europene din cauza opozitiei puternice a guvernelor(statelor)
nationale. In Europa nationalismul a fost in mod evident mult mai
influent si mai puternic decat federalismul, dovada fiind si
destramarea unor federatii dupa 1990 (URSS, Yugoslavia,
Cehoslovacia). Exista in cadrul UE state federale, cum sunt Germania,
Austria, Belgia si exista state care au refuzat modelul federal, cum
sunt Marea Britanie, Italia, Spania. In afara UE exista in Europa state
federale cum sunt Elvetia, Bosnia-Hertegovina si Rusia, in
America de Nord sunt SUA si Canada, in America Latina sunt Mexic,
Brazilia, Argentina, Venezuela, in Asia sunt India, Pakistan, Malayezia, Nepal,
Emiratele Arabe Unite si mai recent Irakul(2005), Australia este de
asemenea stat federal, in Africa Nigeria, Etiopia, Sudan si Tanzania sunt
state federale.
Integrarea
europeana este un proces care a debutat pe plan economic si nu
politic, pentru ca in fata rezistentei inversunate a
guvernelor nationale la ideea federalizarii, parintii
fondatori ai Comunitatii Europene, in frunte cu Jean Monnet si
Robert Schuman, au optat pentru o abordare economica sectoriala
si graduala de tip functionalist si nu pentru una
politica de tip federalist, complet irealizabila la vremea
respectiva. Incepand cu Actul Unic European si terminand cu Tratatul
de la Maastricht integrarea a avansat sensibil in domeniul social si
politic, Comunitatea Europeana capatand trasaturi
specifice unei entitati federale, indeosebi prin institutiile de
tip federal- Curtea Europeana de Justitie, Parlamentul European,
Banca Centrala Europeana, ceea ce a sporit importanta teoriilor
federaliste, care in afara idealului normativ promovat au asigurat si un
cadru teoretic important pentru explicarea si intelegerea
functionarii UE ca un sistem politic.
Daca
termenul federalism a fost subiectul multor dispute si definitii
contradictorii el se bazeaza pe un aranjament institutional specific
in care autoritatea publica este divizata intre guvernul central
si guvernele statelor componente, fiecare nivel de guvernanta
detine domenii de competenta exclusiva, exista o curte
federala care solutioneaza disputele din cadrul federatiei
(Daniel Kelemen, 2003). Exista asemanari, dar si
diferente pregnante intre modelul federal anglo-saxon si cel european
continental, cum este cel german. Asemanarile tin in principal
de structura de reprezentare parlamentara, existand de regula
doua camere, una inferioara aleasa in mod direct si
reprezentand cetatenii sau alegatorii (interesele populare)
si una superioara, reprezentand interesele unitatilor sau
statelor componente, ai carei membrii pot fi alesi direct ca in cazul
Senatului SUA (doi membri de fiecare stat) sau pot fi numiti de guvernele
landurilor ca in cazul Bundesratului german. Toate statele federale au regimuri
parlamentare puternice, dar in timp ce sefii statelor au functii de
reprezentare in Europa, in SUA presedintele este si prim ministru,
iar in cazul Canadei si Australiei seful statului este regina Marii
Britanii (ambele fac parte din Commonwealth). Singurul stat confederal este
Elvetia, care nu face parte din UE, fiind condusa de un colegiu
prezidential, cu presedintele ales prin rotatie. Daca in
cazul SUA vorbim de un federalism centralizat, Administratia si
Congresul avand puteri foarte mari de decizie, in cazul statelor federale
europene si al Canadei putem vorbi de un federalism cooperativ, in care statele componente joaca un rol
important in procesul decizional realizat prin cooperarea stransa intre
guvernele statelor. Acest federalism cooperativ este asociat unui federalism executiv, punerea in aplicare
a legislatiei federale fiind de competenta exclusiva a statelor
membre ale federatiei. A. Sbragia face o distinctie clara intre
federalism, care se refera la entitati politice in care
deciziile importante se iau la nivel central de institutii care nu sunt
sub controlul partilor componente, si confederalism, care ar fi
o notiune opusa federalismului si apropiata
interguvernamentalismului, ea referindu-se la grupari de state unde
partile componente detin o mare parte din controlul
atributiilor cheie si unde putine atributii sunt delegate
la nivel central. Pe termen lung confederatiile tind sa se transforme
in federatii din cauza faptului ca nu pot functiona
corespunzator sau eficient din cauza disensiunilor aparute intre
membrii ei, mai ales cand numarul lor sporeste sensibil(vezi cazul
SUA).
Problema federalizarii Europei a fost
legata mereu de modelul de stat federal avut in vedere, existand
preferinte pentru modelul german, elvetian, nord-american(SUA si
Canada). Toate modelele au facut obiectul unor critici si unor
propuneri de perfectionare si nici unul nu este considerat adecvat
situatiei complexe din Europa, mai ales ca statele care au facut
parte din foste federatii comuniste, la care se asociaza Marea
Britanie, resping categoric orice incercare de federalizare a Uniunii Europene.
Spre exemplu pentru reforma
sistemului comunitar de guvernare s-au avansat in anii'90 solutii care
aveau in vedere forme consacrate de guvernantǎ politicǎ, cum
sunt sistemul colegial, sistemul (neo)parlamentar, si sistemul
(quasi)prezidential. Sistemul colegial ar fi sistemul practicat in Elvetia,
sustinut de profesorul Jean Blondel de la Universitatea din Florenta
care a invocat realismul si eficenta solutiei si atitudinea
favorabilǎ a opiniei publice. El are implica constituirea unei
confederatii de tip elvetian, cu Consiliul de Ministri in
postura de colegiu guvernamental si Comisia Europeana in postura de
executant al deciziilor, care are insǎ neajunsul major al utilizǎrii
excesive a referendumurilor precum si pe cel al rotatiei frecvente a
presedintelui Consiliul federatiei. Consiliul European a fost
pana recent un organ de decizie de tip confederal, presedintia fiind asigurata pe
6 luni de tara care detinea presedintia Consiliului de
Ministri (in prezent exista un presedinte ales pe 2 ani si
jumatate) dar asta nu a inseamnat neaparat cǎ totusi
Comunitatea Europeanǎ era sau este o confederatie de un tip aparte,
chiar dacǎ Walter Hallstein (primul presedinte al Comisiei CEE)
credea acest lucru.
Sistemul neoparlamentar era o solutie
agreatǎ de multi politicieni francezi si olandezi, dar si
de fostul presedinte al Comisiei Europene, Romano Prodi. El ar fi insemnat
un rol sporit al Parlamentului European, inclusiv alegerea Comisiei din
randurile sale si ar fi presupus existenta unui parlament bicameral de
tipul statelor federale (dupǎ modelul SUA si cel si cel al RFG),
Consiliul devenind a doua camerǎ care ar fi reprezentat statele membre.
Totusi o Comisie dependentǎ de parlament, unde nici un partid nu are
majoritatea absolutǎ, nu inseamna neapǎrat un executiv puternic si
eficient (vezi situatia din unele tǎri membre), implicit aceasta
ar afecta performantele guvernantei comunitare.
Simon Hix a fost sustinǎtorul
sistemului prezidential al UE, adicǎ al alegerii unui presedinte
prin vot secret direct al cetǎtenilor europeni, cu un cabinet
reprezentat sau nu de actuala Comisie, Consiliul UE devenind o a doua camerǎ
a PE, similarǎ cu Senatul SUA si nu cu cele europene, unde el este de regulǎ o camerǎ
slabǎ cu puteri repetitive. Presedintele ar fi trebuit sǎ fie o
personalitate bine cunoscutǎ, consacratǎ la nivel european, propusǎ
de 5 partide politice din 5 state diferite si el n-ar fi putut dizolva
parlamentul dupǎ cum nici parlamentul n-ar fi putut da vot de neincredere
presedintelui. Sistemul, similar cu cel din SUA, este insǎ greu
aplicabil in Europa, unde spectrul politic mai divers si specificitatea
mai accentuatǎ de ordin etnic, religios, cultural isi pune amprenta
asupra pozitiilor guvernelor nationale la nivel comunitar. In SUA
nationalismul este asociat unor simboluri nationale, in Europa el are
o dimensiune etnicǎ foarte pronuntatǎ si de aici apare
dificultatea creǎrii unui model statal de tip american. Tratatul
Constitutional si ulterior Tratatul de reforma
institutionala de la Lisabona au inclus functia de
presedinte permanent al Consiliului European, ales pe doi ani si
jumatate cu posibilitatea
realegerii pentru un nou termen, cu majoritate calificata de catre
Consiliul European, care va prezida summiturile Consiliului, se va implica in
trasarea directiilor strategice si in asigurarea
continuitatii strategiilor si politicilor UE si va asigura
reprezentarea externa a UE pe chestiuni legate de politica comuna
externa si de securitate.
Propunerile avansate de
specialisti consacrati in domeniul integrǎrii europene s-au
dovedit a fi excelente exercitii teoretice dar fǎrǎ nici o
finalitate practicǎ, nici mǎcar in lucrǎrile Conventiei
privind viitorul Europei din perioada 2002-2003. Concluzia ar fi cǎ nu
trebuie avansate solutii de reformǎ pe baza asteptǎrilor
optimiste ci mai degrabǎ ar trebuie avute in vedere asteptǎrile
pesimiste. De asemenea o transformare radicalǎ a structurii institutionale
comunitare si implicit a guvernantei presupune fǎrǎ indoialǎ
integrare politicǎ, care este respinsǎ fǎtis de
adeptii interguvernamentalismului. Pericolul pentru viitorul UE nu-l reprezintǎ Europa cu mai multe
viteze ci disolutia posibilǎ a Comunitǎtii in cazul grǎbirii
procesului integrǎrii politice prin adoptarea unor solutii de genul
celor mentionate mai sus.
