UE ca structurǎ si entitate federalǎ in devenire

UE ca structurǎ si entitate federalǎ in devenire.

Numerosi teoreticieni ai federalismului, printre care Friedrich, Courchene, Riker, Pinder, Schmitter au incercat sǎ demonstreze cǎ UE este o entitate politicǎ de tip federal, principalul argument fiind acela cǎ federalismul inseamnǎ in primul rand politici si decizii comune. Multe aspecte de ordin economic si social din UE s-ar regǎsi in statele federale, asa-numitul federalism economic cu caracteristicile sale specifice este comun UE si unor federatii care nu fac parte din UE. Watts aprecia recent cǎ UE este o entitate hibridǎ cu caracteristici predominant confederale, dar si cu unele caracteristici federale. Complexitatea procesului de integrare europeanǎ este evidentiatǎ de faptul cǎ totusi componentele unor federatii din cadrul UE, cum sunt landurile germane, sunt reprezentate nu numai in Comitetul Regiunilor ci si in Consiliile Ministeriale.

Exista insa si numeroase opinii contrare celor exprimate de adeptii federalismului, cum ar fi cea a lui Tanya Börzel si Madeleine Hosli (2003) care considera ca exista atributii importante ce lipsesc Uniunii Europene pentru a o putea considera o federatie: in primul rand statele membre au o libertate deplina in ce priveste adoptarea, revizuirea sau denuntarea tratatelor cu privire chiar la apartenenta lor la uniune, iar in al doilea rand din punct de vedere fiscal uniunea nu are un sistem propriu de impozite, in al treilea rand executivul uniunii nu este determinat direct si nici macar indirect de catre cetatenii europeni.

Thomas Courchene considerǎ cǎ in UE principiul fundamental care stǎ la baza integrǎrii economice este cel al pietei unice, in timp ce in cadrul NAFTA actioneazǎ principiul tratamentului national. Abordarea bazatǎ pe principiul pietei unice implicand reglementare la nivel comunitar si politici comune conferǎ un caracter cvasifederal UE, pe cand tǎrile NAFTA care aplicǎ principiul tratamentului national pot avea propriile politici, insǎ cu caracter nediscriminatoriu. Regiunile transfrontaliere sau euroregiunile sunt caracteristice entitǎtilor federale si desi conduc la descentralizare ele accentueazǎ asimetria la nivel subnational in cadrul federatiilor, ceea ce afecteazǎ conceperea si implementarea politicilor federale. Care ar fi insǎ liantul care leagǎ sau apropie cetǎtenii unei federatii si care totusi nu poate actiona in UE? Este vorba de limba comunǎ care face posibilǎ libera circulatie a fortei de muncǎ si care face din capitalul uman cheia dezvoltǎrii economice si sociale. Accesul la o educatie performantǎ si deplasarea liberǎ a fortei de muncǎ sunt elemente esentiale pentru prosperitatea prezentǎ si viitoare a oricǎrei federatii. De asemenea fǎrǎ o monedǎ comunǎ nu se poate concepe integrarea monetarǎ si stabilitatea unei economii atat in cadrul unei federatii cat si in cadrul unei comunitǎti (grupǎri) regionale avansatǎ pe calea integrǎrii economice, or moeda unica-euro nu a fost adoptata de toate statele membre ale UE.

Analiza structurii federative si a procesului de federalizare implicǎ considerente de ordin politic: subsidiaritate, alocarea puterilor, interguvernamentalism si codeterminare, transferuri de resurse, dar si cerinte economice: constrangeri bugetare severe, competitivitate la nivel federal, uniune economicǎ internǎ, precum si considerente de ordin social/cetǎtenesc: uniune socialǎ, mobilitatea capitalului uman, participare si legitimitate democraticǎ. Modelul federal este foarte flexibil, dovadǎ faptul cǎ realizarea competitivitǎtii economice si coeziunii sociale este compatibilǎ cu o gamǎ largǎ de valori si norme sociale. Problematica federalismului trebuie reganditǎ prin prisma provocǎrilor si cerintelor noii ordini economice mondiale. In acest context procesul de federalizare, caracteristic si UE, trebuie privit nu numai in lumina impǎrtirii puterilor (cadrul constitutional) ci si in ce priveste aspectele sale politice, institutionale, sociale. Inlǎturarea deficitului democratic, sporirea participǎrii cetǎtenilor, cresterea responsabilitǎtii institutiilor sunt teme de actualitate pentru procesul de federalizare si adancire a integrǎrii. Implicarea sporitǎ a cetǎtenilor este menitǎ a contribui la cresterea eficientei si performantelor structurilor federale.

Joseph Weiler a analizat federalismul prin prisma constitutionalismului. El il citeazǎ pe Daniel Elazar care aprecia in 1979 Comunitatea Europeanǎ drept o entitate federalǎ. Federalismul este vǎzut ca un proces de naturǎ politicǎ si juridicǎ cu douǎ coordonate principale: a) realizarea unitǎtii componentelor statale b) pǎstrarea autonomiei si respectul intereselor legitime ale acestora. Compararea UE cu statele federale americane in privinta aranjamentelor institutionale relevǎ caracterul supranational al institutiilor comunitare si rolul decisiv al guvernelor nationale in cadrul guvernantei comunitare. Multi ani puterea Parlamentului European, institutie de tip federal, a fost estompatǎ de cea a Consiliului, institutie de tip interguvernamental si confederal. Comisia Europeanǎ este un executiv de un tip special, dificil de comparat cu executivul american sau cu cel canadian.

Aranjamentele constitutionale au in schimb tangentǎ mai mare cu experienta statelor federale. Constitutiile statelor federale au creat de regulǎ o triplǎ ierarhie verticalǎ: o ierarhie de norme inrǎdǎcinatǎ intr-o ierarhie verticalǎ a autoritǎtii normative care este ancoratǎ intr-o ierarhie a puterii reale. Caracteristic federatiilor este concentrarea puterii constitutionale si institutionale la nivel federal. In opinia lui J.Weiler principiile continute de tratate si cele dezvoltate de Curtea Europeanǎ de Justitie au condus la un set de norme constitutionale care reglementeazǎ raporturile sau relatiile intre UE si statele membre, care-si gǎsesc similitudini cu normele constitutionale din statele federale. Diferenta ar consta in aceea cǎ in statele federale institutiile sunt incluse intr-un cadru constitutional ce presupune existenta unui demos constitutional, a unei singure puteri constituante, cu o autoritate supremǎ si in care aranjamentul constitutional specific este ancorat. Desi constitutia federalǎ garanteazǎ drepturile statelor membre si federatia este o creatie a acestora si a popoarelor respective, totusi suveranitatea si autoritatea ingemǎnate intr-o putere constituantǎ sunt deasupra oricǎror alte suveranitǎti si de aici autoritatea supremǎ a constitutiei si principiilor federale.

In Comunitatea Europeanǎ arhitectura constitutionalǎ nu a fost validatǎ de un proces constitutional implicand un demos constitutional european si prin urmare disciplina constitutionalǎ europeanǎ nu are aceiasi autoritate ca in statele federale. Constitutia UE a fost panǎ in 2003 o constitutie fǎrǎ elemente clasice de constitutionalism. A existat o ierarhie a normelor, normele comunitare fiind peste cele nationale, dar ea nu a fost ancoratǎ intr-o ierarhie a autoritǎtii normative sau o ierarhie a puterii reale. Federalismul comunitar este construit pe o ierarhie descendentǎ a normelor si pe una ascendentǎ a autoritǎtii si puterii reale.

Aranjamentul constitutional comunitar a conferit stabilitate politicǎ sistemului de guvernare comunitar si s-a bazat din start pe respingerea modelului politic federal. Pe mǎsurǎ ce integrarea economicǎ a avansat odatǎ cu Actul Unic European si cu Tratatul de la Maastricht federalismul a avansat pe plan economic fǎrǎ corespondent pe plan politic, unde puterea a rǎmas in mana statelor membre. Aranjamentul constitutional si institutional realizat de Conventia Europeanǎ putea oare insemna reconstruirea unei guvernante de tip federal avand in spate legitimitatea conferitǎ de intreg electoratul comunitar? Dezbaterile din cadrul Conventiei si draftul final al tratatului constitutional au inseamnat un progres remarcabil pe linia adoptǎrii unei constitutii europene dar nu si pe linia integrǎrii politice sau federalizǎrii. Sperantele pe care cercurile academice si miscarea federalistǎ si le-au pus intr-o nouǎ ordine constitutionalǎ sau intr-o veritabilǎ constitutie clasicǎ de tip federal nu au fost insǎ confirmate de realitate. Includerea Cartei Europene a Drepturilor Omului (partea II-a) a reprezentat fǎrǎ indoialǎ un pas inainte, la fel si partea I a constitutiei, unde erau prezentate divizarea competentelor, principiile fundamentale si cadrul institutional.

Profesorul Gunther Frankenberg de la Universitatea din Frankfurt vedea beneficiile procesului de adoptare a unei constitutii europene prin prisma aliantelor si regrupǎrilor din cadrul UE, a dezbaterilor democratice intense, a etosului civic si a practicii sistemului de guvernare. Alti autori, gen Koen Lenaerts, considerau constitutia europeanǎ drept un instrument eficace pentru a limita cresterea puterilor Comunitǎtii Europene, care in timp a redus suveranitatea statelor nationale la niveluri inacceptabile.

Constitutia europeanǎ urma a legitima constitutional sistemul de guvernare comunitar, a introduce disciplina constitutionalǎ necesarǎ functionǎrii acestuia, a elimina confuziile juridice si constitutionale, precum si incertitudinile privind viabilitatea aranjamentului constitutional existent panǎ in 2003, a impune ca autoritate supremǎ de ordin constitutional textul tratatului ce urma a fi adoptat in 2004. Dacǎ incertitudinile privind adoptarea tratatului constitutional au fost in mare parte risipite, desi acesta n-a fost ratificat in final si a fost inlocuit cu Tratatul de la Lisabona, totusi au persistat cele privind un viitor stat european federal. Putem vorbi oare de un statu-quo in ce priveste federalismul constitutional european, clǎdit pe un set de norme juridice si valori politice, care n-ar face neapǎrat necesarǎ adoptarea unei constitutii europene oficiale (Joseph Weiler) sau putem vorbi de un progres notabil pe plan constitutional realizat de Conventia Europeanǎ, care a deschis poarta federalismului politic? Rǎspunsul la aceastǎ intrebare nu poate fi dat fǎrǎ a analiza si alte doctrine ale integrǎrii europene Totusi dupǎ o analizǎ sumarǎ a textului draftului tratatului constitutional se poate concluziona cǎ exista un statu-quo in privinta cadrului institutional si a raporturilor intre statele membre si Uniune, de asemenea autoritatea institutionalǎ constitutionalǎ la nivel comunitar rǎmanea divizatǎ intre Consiliul European, care ia deciziile, si Curtea Europeanǎ de Justitie, care ar fi interpretat prevederile Constitutiei Europene. Constitutiile statelor nationale isi pǎstrau rolul si importanta lor, fiind evident cǎ puterea constitutionalǎ si institutionalǎ nu era concentratǎ la nivel comunitar ca in cazul federatiilor clasice.

Chiar in cadrul Conventiei Europene dezbaterile pe tema titlului I din partea I-a au relevat controverse puternice si persistente privind continutul articolului 1 unde initial se fǎcea o mentiune la competentele comune bazate pe modelul federal. Cel mai inversunat adversar al includerii oricǎrei mentiuni referitoare la federalism a fost reprezentantul guvernului britanic, Peter Hain, care a admis cǎ termenul federal pune probleme. El a relevat cǎ existǎ un acord unanim asupra conceptelor de Constitutie Europeanǎ si Tratat Constitutional, precum si asupra integrǎrii Cartei Europene a Drepturilor Omului si asupra personalitǎtii juridice a Uniunii, dar existau dezacorduri asupra includerii termenului federal. Dar si reprezentanti din partea Portugaliei, Cehiei, Irlandei, Estoniei au respins acest termen, iar reprezentantul parlamentului sloven a declarat cǎ tara sa nu a pǎrǎsit o federatie pentru a intra in alta si cǎ a votat da pentru Uniune si NATO dar nu pentru o federatie.

Totusi au existat partizani ai federalismului in cadrul Conventiei chiar mai numerosi decat oponentii acestuia. Printre ei a fost si comisarul Michel Barnier care s-a declarat in favoarea termenului federal considerand cǎ Uniunea in care vor intra tǎrile candidate nu este comparabilǎ cu federatiile din care ele au fǎcut parte anterior. Reprezentantul parlamentului roman Adrian Severin si cel al parlamentului polonez Proinsias de Rossa au sustinut cǎ:"este timpul ca sǎ le spunem clar cetǎtenilor nostri cǎ Uniunea la care vom adera are o vocatie federalǎ". In Romania si dupǎ terminarea lucrǎrilor Conventiei Adrian Severin a declarat cǎ respingand fǎtis federalismul unele guverne europene nu tin cont sau nu reprezintǎ in mod adecvat interesele popoarelor lor. Reprezentantul guvernului olandez Gijs de Vries a spus: "nu trebuie sǎ ne ghidǎm dupǎ presa de scandal britanicǎ, termenul federal neinsemnand crearea unui superstat european ci gestionarea anumitor competente delegate la un nivel supranational", iar reprezentantul parlamentului austriac Caspar Einem a considerat cǎ oponentii termenului federal ar dori suprimarea semnificatiei sale reale, constand in transferul de competente la nivelul Uniunii. Vicepresedintele Conventiei Jean Luc Dehaene a concluzionat:"dacǎ considerǎm neutilizarea termenului federal trebuie in acelasi timp sǎ precizǎm in mod clar cǎ existǎ un mod special de gestionare a competentelor transferate de statele membre cǎtre Uniune".

Desi majoritatea membrilor Conventiei a agreat termenul federal aceasta nu a putut asigura succesul partizanilor federalismului, dovada ca el nu a fost inclus deloc in textul Tratatului Constitutional; rezultatul nu are legǎturǎ cu democratia bazatǎ pe votul majoritar ci cu caracterul consensual al procesului de luare a deciziei pe probleme de ordin constitutional la nivelul UE, trǎsǎturǎ specificǎ guvernantei multinivel. In confruntarea dintre federalisti si interguvernamentalisti, vizibila si in cadrul Conventiei Europene, ultimii au avut castig de cauza prin pozitiile de forta adoptate de Marea Britanie si Franta, care au pus accent pe rolul de prim rang al institutiilor reprezentand statele nationale, Consiliul European si Consiliul de Ministri. Reluarea multor prevederi ale Tratatului Constitutional neratificat din cauza Frantei si Olandei in cadrul noului Tratat de reforma institutionala a UE (intrat in vigoare la 1 decembrie 2009), indeosebi pe linia partajarii competentelor intre nivelul comunitar si nivelurile nationale, reprezinta fara indoiala un progres notabil catre federalizarea constitutionala a UE, dar mai raman multi pasi importanti dificil de realizat catre acest obiectiv. Totusi crearea functiilor de presedinte al Consiliului European si cea de Inalt Reprezentant pentru Politica Externa, care va prezida Consiliul Afacerilor Externe, ar putea fi interpretata ca o consolidare a interguvernamentalismului in detrimentul federalismului in cadrul UE. Primul presedinte al Consiliului European, fostul prim ministru belgian Herman Van Rompuy, s-a declarat un federalist convins, fara insa sa fie un fundamentalist, ceea ce pare normal pentru o personalitate care a condus un stat federal.