Uniunea erupeana - model clasic de regionalizare

UNIUNEA ERUPEANA - MODEL CLASIC DE REGIONALIZARE

Pentru a se justifica necesitatea existentei unei politici regionale, la nivelul unei institutii supranationale precum Uniunea Europeana se pot oferi patru argumente importante:

* eficienta politicilor regionale ale statelor membre U.E. poate fi asigurata prin concentrarea fondurilor acolo unde acestea sunt necesare, adica la nivelul regiunilor defavorizate;

* in al doilea rand, pentru evitarea unei concurente excesive intre tarile membre ale U.E., acest organism indeplineste un rol de coordonare;

* in interiorul U.E. se urmareste realizarea unitatii sociale considerandu-se ca inacceptabila existenta unor dezechilibre majore in interiorul Uniunii;

* probabil cel mai important argument vizeaza faptul ca dezechilibrele majore la nivelul U.E. constituie o bariera importanta in calea integrarii europene.

In ceea ce priveste structura politicilor regionale a U.E. se poate spune ca aceasta, cel putin din punct de vedere teoretic a avut responsabilitati in domeniul politicilor regionale inca din anul 1957, an in care Tratatul de la Roma solicita Comunitatii Europene sa asigure "dezvoltarea armonioasa" a statelor membre, prin reducerea diferentelor dintre regiuni si a gradului de inapoiere economica a zonelor mai putin dezvoltate. Cu toate acestea, pana la adoptarea in anul 1985 a Pietei Unice, in primii ani de existenta Comunitatea Economica Europeana nu a adoptat nici o masura politica regionala adecvata, iar resursele financiare alocate acestui domeniu au fost reduse.

Adoptarea in anul 1985 a Programului Pietei Unice si a raporturilor privind integrarea uniunii economice si monetare a dus la cresterea importantei politicii regionale in cadrul U.E. De asemenea, opinia multor state membre ale Uniunii, cum ca acestea ar trebui sa se modifice in directia unei si mai stranse uniuni politice si economice a fost insotita si de recunoasterea faptului ca masurile in directia realizarii convergentei economice ar fi periclitate fara actiunea asociata coeziunii economice si sociale, adoptandu-se astfel cinci obiective specifice pentru politici regionale:

* dezvoltarea regiunilor ramase in urma din punct de vedere economic;

* conversia regiunilor aflate in declin;

* combaterea somajului pe termen lung;

* reducerea somajului in randul tinerilor;

* modificarea structurala a agriculturii si dezvoltarea zonelor rurale.

In decursul anilor si odata cu modificarile contextului economic, politicile de dezvoltare regionala au suportat modificari substantiale. Obiectivul primar, traditional al politicilor regionale si anume reducerea dezechilibrelor si disparitatilor regionale, a trecut in plan secund, in urma unui alt obiectiv global: mobilizarea prin restructurare.

O perspectiva generala asupra politicilor de dezvoltare regionala in Europa

Perioada care a urmat celui de-al doilea razboi mondial a subliniat faptul ca, in Europa Occidentala, instrumentele de politica regionala au cuprins masurile luate de catre guvernele nationale, pentru a oferi asistenta ariilor problema din fiecare tara, prin promovarea investitiilor si a crearii de noi locuri de munca in sectorul privat.

Realizarea acestor tipuri de politici regionale in tarile europene reprezenta, la momentul respectiv, rezolvarea sau atenuarea diferitelor tipuri de probleme locale si regionale, ce necesitau interventia directa a institutiilor guvernamentale. Astfel, masurile adoptate au fost caracterizate de tipologia fiecarui tip de problema care necesita interventia guvernului si de specificitatea fiecarei tari, in parte. Din punctul de vedere al tarilor din nordul industrializat al Europei Occidentale, natura problematicii regionale impunea stoparea declinului economic al zonelor industriale, declin datorat incapacitatii acestor regiuni de a se adapta la schimbarile structurale, problema care era asociata si cu niveluri ridicate ale somajului pe termen lung. Pentru restul Europei, respectiv pentru tarile Sud-europene si pentru Irlanda, problematica regionala era legata de subdezvoltare, respectiv niveluri mici ale valorii PIB/locuitor, competitivitate si productivitate scazuta a muncii, rate ridicate ale somajului, lipsa locurilor de munca, precum si a infrastructurii de baza.

Pe langa aceste aspecte ale provocarilor regionale, identificate de catre guvernele europene, in deceniile trecute alte probleme care trebuiau sa fie solutionate prin intermediul politicilor regionale, erau:

* probleme ale subdezvoltarii si lipsa infrastructurii de baza in mediul rural;

* cresterea si dominatia excesiva a marilor orase;

* regiuni foarte intinse care sufereau datorita migrarii populatiei spre alte zone.

Interventiile guvernelor centrale pentru solutionarea acestor probleme au fost justificate in diverse moduri. Prin argumente de ordin economic, care aratau ca diferentele de dezvoltare a regiunilor pot afecta negativ performantele si eficienta economiei nationale; prin vehicularea principiului "echitatii sociale" si prin argumente politice care reliefau potentialele efecte negative ce puteau rezulta din cauza dezechilibrelor regionale.

Drept urmare, majoritatea guvernelor occidentale au aplicat in cadrul societatii politici de dezvoltare regionala, in cea mai mare parte a perioadei postbelice, folosind instrumente politice diverse. Structura si intensitatea aplicarii politicilor regionale au inregistrat fluctuatii mari de-a lungul timpului, dar este posibil de a se identifica o imagine generala a acestora in Europa postbelica.

Din punct de vedere istoric, primele masuri de politica regionala au fost introduse in Regatul Unit, in anul 1934, ca o necesitate de solutionare a somajului extrem de ridicat din zonele industriale. Cu toate acestea, restul tarilor europene au adoptat primele masuri de politica regionala in decursul perioadei 1948-1960, respectiv in urma reconstructiei postbelice. Dezvoltarea politicilor de dezvoltare regionala a avut loc intre anii 1950-1960, cuprinzand o serie de masuri experimentale in domeniu. Tot in aceasta perioada s-a conturat ideea ca guvernele nationale au atat datoria, cat si responsabilitatea de a sustine si directiona dezvoltarea economica.

Perioada de varf a dezvoltarii regionale a fost inregistrata in decursul anilor '70. In acest timp bugetele alocate, nivelul subventiilor, marimea zonelor carora li se acorda asistenta, precum si numarul si varietatea instrumentelor de politica regionala erau la apogeu. Totusi, incepand cu primii ani de implementare al politicilor regionale guvernele inregistrau capacitati reduse in directionarea firmelor si a fortei de munca inspre anumite regiuni ale unei tari.

Perioada anilor '80 a reprezentat pentru tarile vest-europene decada reevaluarii costurilor si impactului politicilor de dezvoltare regionala. Acestea la fel ca si alte tipuri de politici economico-sociale trebuiau, acum, sa fie definite si evaluate in termeni de eficienta economica. Ca un rezultat al acestui nou proces multe tari europene si-au reformulat programele de dezvoltare regionala.

In urma acestui proces, obiectivele politicilor regionale au devenit orientate dinspre optimizarea utilizarii resurselor regiunilor catre realizarea cresterii economice prin intermediul promovarii competitivitatii economice si adoptarea unor masuri de combatere a somajului.

In intreaga Europa Occidentala, obiectivele initiale ale politicilor regionale au fost initial orientate inspre reducerea dezechilibrelor regionale. Aceste obiective au fost initial concepute pentru reducerea dezechilibrelor geografice sau de tip centru-periferie, crestere economica, refacerea si consolidarea infrastructurii si combaterii somajului. Drept consecinta in anii '80 s-a observat in tarile vest-europene reducerea masurilor de politica regionale axate pe redistribuirea veniturilor inspre regiuni in favoarea unor masuri de incurajare a schimbarilor structurale in interiorul regiunilor mai slab dezvoltate, precum si a promovarii diversitatii si inovatiilor tehnologice in cadrul acestor regiuni, masuri care urmaresc sporirea aporturilor acestor zone in ponderea economiilor nationale.

Schimbarea obiectivelor initiale ale politicilor de dezvoltare regionala a fost adoptata de catre toate tarile Europei Occidentale. Initial aceasta mutatie de obiective a fost un raspuns la un proces de adaptare structurala pentru anumite regiuni industriale aflate in declin. Pe langa acest aspect, factorii de decizie implicati in derularea politicilor regionale au recunoscut faptul ca acest tip de politici trebuie sa mai includa, pe langa masurile cunoscute si o componenta dinamica clar precizata, care sa raspunda cerintelor foarte diverse si in continua modificare, in ceea ce priveste restructurarea economica locala si regionala, cresterea competitivitatii si a productivitatii muncii, inovarea si internationalizarea continua. Toate aceste aspecte au fost mai evidente in cazul tarilor mai mici din cadrul Uniunii Europene (Austria, Olanda si Danemarca), tari in care diferentele interregionale au fost mai reduse si in care pozitia concurentiala internationala a economiilor nationale a reprezentat un domeniu primordial, subordonand astfel "egalizarea" nivelului de dezvoltare regionala unor obiective de eficienta globala menite sa asigure o crestere economica robusta.

Si in tarile mai mari ale Uniunii Europene, Regatul Unit si Franta, s-au observat in ultimii ani o preocupare mai profunda asupra eficientei macroeconomice, deoarece si aceste tari au avut de suferit de pe urma somajului ridicat, in special in ultimii 15-20 de ani, si care aveau, deasemenea, in interiorul granitelor zone foarte extinse care se confruntau cu un declin economic accentuat, inclusiv cu aparitia unor probleme sociale grave. Acest tip de probleme, desi dintr-o alta abordare, a fost observat si in cazul tarilor sarace ale Uniunii Europene. Pentru Portugalia, de exemplu, corelarea dintre politicile industriale si cele de dezvoltare regionala reprezentau optiuni dificile pentru o tara saraca, in contextul U.E., in care doar zonele prospere, dar sarace fata de standardul european, erau probabil capabile sa faca fata concurentei din interiorul Uniunii Europene.

Cu toate aceste diferente, obiectivele care privesc echitatea intre regiuni nu au disparut din cadrul politicilor regionale ele fiind mai des intalnite in cazul tarilor nordice.

Majoritatea tarilor nordice membre ale Uniunii Europene, inregistreaza un declin al politicilor regionale traditionale. In schimb fata de aceste tari, in tarile mai putin dezvoltate ale Uniunii politicile de dezvoltare regionala s-au dovedit, intr-o foarte mare masura, mai stabile si, de-a lungul timpului, s-au extins ca sfera de cuprindere, ca valoare a ajutoarelor acordate si ca volum de cheltuieli efectuate. Dar, trebuie remarcat faptul ca si in aceste tari politicile de dezvoltare regionala se confrunta in aceste momente cu unele dificultati.

Pe langa aceste diferente care se observa intre masurile de politica regionala utilizate in cadrul Uniunii Europene de catre tarile membre, si intre tarile mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate, exista, practic, si teme comune tuturor statelor. Cea mai reprezentativa dintre acestea fiind selectivitate din ce in ce mai mare in acordarea ajutorului regional, fenomen devenit vizibil in ultimul deceniu.

Ca urmare a acestor evolutii inregistrate de-a lungul timpului, precum si a diferentelor de abordare a problematicii regionale intre diferite state, a devenit deosebit de acuta intrebarea daca politicile regionale au avut vreun efect in tarile unde au fost aplicate. Cu toate ca s-au facut incercari frecvente si extinse de evaluare a efectelor si impactului politicilor regionale, in special prin incercarea de-a se determina numarul de locuri de munca nou create ca efect al utilizarii acestui tip de politici, s-a dovedit a fi greu de tras concluzii economice pertinente si de substanta referitoare la aplicarea politicilor de dezvoltare regionala. Dar cu toate acestea, se pare ca aplicarea si diversitatea politicilor regionale atat la nivel national cat si la nivelul Uniunii Europene va continua.

Dupa cum s-a aratat politicile regionale au suferit mutatii semnificative in obiective si au avut impact diferit in fiecare tara. Acest fapt a fost determinat de coordonarea politicilor regionale de la nivelul Uniunii Europene prin folosirea fondurilor structurale de dezvoltare regionala ca instrumente principale de implementare al acestui tip de politici. Practic in toate tarile membre, principala componenta a pachetului de stimulente pentru regiuni a fost reprezentat de un grant corelat cu crearea de noi locuri de munca si cu investitii pentru demararea unor noi afaceri si firme. Alte stimulente ale dezvoltarii regionale au fost mai putin influente, deoarece putine tari se pot incadra in limitele stabilite de catre Comisia Europeana in acordarea ajutoarelor. Domeniul in care se inregistreaza cea mai sustinuta activitate si in care au loc cele mai mari controverse il reprezinta repartizarea in teritoriu a ajutoarelor. Exista o serie de argumente pentru aceasta stare de fapt dar, probabil, cel mai important este acela ca fiecare largire a Uniunii Europene a marit de fiecare data gradul de eterogenitate al membrilor sai, ingreunand posibilitatea de elaborare a unor criterii clare si unitare de repartizare a ajutoarelor financiare. Intr-un astfel de mediu devine foarte greu, de multe ori chiar imposibil, sa se proiecteze si sa se deruleze sisteme de masuri pentru acoperirea zonelor asistate, care sa cuprinda toate preocuparile regionale individuale, ale tuturor tarilor membre.

Situatia mentionata poate fi exemplificata de negocierile purtate cu tarile nordice referitoare la aderarea acestora la Uniunea Europeana si de impactul acestora asupra metodologiei elaborate in 1988. Abordarea intalnita in cazul tarilor nordice nu se potriveste, la fel de bine, cu posibilele largiri ale Uniunii.

Din acest motiv, se inregistreaza o tendinta puternica pentru intarirea aranjamentelor actuale din cadrul Acordurilor Europene incheiate cu tarile central si est-europene si plasarea lor intr-o asa numita "sala de asteptare" in vederea integrarii acestora in cadrul Uniunii, deoarece este considerata necesara compatibilizarea acestora din punt de vedere institutional si functional cu tarile din interiorul Uniunii Europene.