Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

Conditiile de valabilitate ale actelor administrative.

Prin regim juridic intelegem ansamblul regulilor de fond si de forma care dau particularitate unor acte juridice in circuitul juridic.

Actele administrative au in vedere conditiile de valabilitate ale acestora (validitatea), elementul central reprezentandu-l legalitatea, analizata diferit in doctrina in raport cu oportunitatea.

Specialistii in drept public de la Facultatea de Drept a Universitatii din Cluj, califica legalitatea ca o conditie de valabilitate a actelor administrative, alaturi de oportunitate.

Specialistii in drept public de la Facultatea de Drept a Universitatii din Bucuresti, considera ca oportunitatea este ea insasi o conditie de legalitate, fara de care nu pot vorbi de valabilitatea unui act administrativ.

Legalitatea actelor administrative inseamna obligativitatea conformarii acestora dispozitiilor constitutionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative care au o forta juridica superioara.

"Oportunitatea", potrivit doctrinei administrative occidentale, se regaseste chiar in puterea discretionara de care dispune administratia, inteleasa ca acea marja de libertate, de apreciere, lasata la latitudinea functionarului public de a alege intre mai multe cai posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.

Aprecierea legalitatii actelor administrative, se face prin raportarea actului in cauza la actul juridic acesta, avand o forta juridica superioara, inclusiv legea, dar in ceea ce priveste aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinta lipseste.

In doctrina postbelica, notiunea de oportunitate a fost considerata de unii autori ca fiind acea caracteristica a actului juridic care defineste o trasatura specifica a acestuia numita si actualitate.

"Actualitatea" unui act juridic exprima deplina concordanta, in cadrul si in limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative.

In doctrina romaneasca actuala, litera si spiritul Constitutiei, necesitatea asimilarii institutiilor europene democratice in practica instantelor de contencios administrativ din tara noastra, duc la concluzia ca indiferent cum privim oportunitatea in raport cu legalitatea, judecatorul in contencios administrativ are dreptul sa verifice daca administratia publica nu a actionat abuziv, contrar interesului public. Prin urmare, excesul de oportunitate va fi stabilit de judecator tocmai prin raportare la scopul legii.

Conditiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte numeroase si variate, de multe ori ele sunt prevazute expres pentru actul administrativ in cauza sau pentru categoria din care acesta face parte. Aceasta situatie i-a determinat pe autorii de drept administrativ sa analizeze tipuri ale conditiilor de legalitate, fie intr-o viziune sincronica, axata pe logica interna a sistemului normativitatii, fie intr-o viziune diacronica, axata pe fazele procesului administrativ.

Prima viziune teoretica, citeaza opinia profesorului Romulus Ionescu, dupa care conditiile-tip de legalitate se refera la: a) actul administrativ sa fie emis in baza si in executarea legii; b) actul administrativ sa fie emis pe baza tuturor actelor organelor de stat care sunt superioare organului administrativ emitent; c) actul administrativ sa fie emis de organul administrativ numai in limitele competentei sale; d) actul administrativ sa fie conform scopului legii ca si al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; e) actul administrativ sa respecte cerintele legale referitoare la forma sa; f) actul administrativ sa fie oportun.

Pentru cea de-a doua orientare teoretica, citam lucrarea profesorului Ilie Iovanas din 1977, cu precizarea ca in aceasta lucrare, oportunitatea este inteleasa ca o conditie de valabilitate de sine statatoare, care, la randul ei, poate fi determinata de o multime de criterii: a) momentul in care este adoptat un act normativ; b) locul si conditiile concrete in care urmeaza sa se aplice actul administrativ; c) mijloacele materiale si spirituale pe care le angajeaza decizia administrativa, precum si al duratei in timp pe care o reclama aplicarea ei; d) conformitatea actului administrativ cu conditiile generale de viata si de cultura; e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

Conditiile de legalitate ale actelor administrative se impart in doua categorii distincte: conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.

In sfera conditiilor generale de legalitate retinem:

a)                                actul administrativ sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forta juridica superioara.

b)                               actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale.

c)                                actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazute de lege.

1. In prima conditie generala de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constitutia, legile si celelalte acte normative cu forta juridica superioara, este vorba de un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice.

Avantajul consacrarii chiar din primul articol al Constitutiei, consta in faptul ca, pe langa o obligatie fundamentala a cetatenilor, principiul suprematiei Constitutiei, se intemeiaza pe pozitia sa supraordonata in varful piramidei sistemului juridic, generand supralegalitatea Constitutionala, aplicabila intregului sistem, astfel incat legea insasi exprima vointa generala numai cu respectarea normei constitutionale.

Este vorba despre obligatia care trebuie sa se regaseasca nu doar in comportamentul persoanelor fizice, ci si in activitatea oricaror subiecte de drept public sau privat, de unde necesitatea unui comportament constitutional din partea autoritatilor publice, a oricarui subiect de drept public sau privat.

O precizare care se regaseste si in doctrina postbelica, si anume aceea ca, actul administrativ sa fie emis nu numai cu respectarea textului legal, ci si a scopului urmarit de legiuitor, un act care nu realizeaza acest scop, neputand fi considerat legal.

2. Conditia emiterii actului administrativ de autoritatea competenta si in limitele competentei sale  este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege, ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate de catre autoritatea respectiva.

Competenta reprezinta ansamblul drepturilor si obligatiilor ce revin unei autoritati a administratiei publice sau unui functionar public pentru realizarea carora poate adopta sau emite acte juridice administrative.

Competenta adoptarii sau emiterii de acte administrative este conferita prin lege si este strans legata de o anumita functie. Ea ia nastere o data cu functia respectiva si exista chiar daca aceasta functie nu este ocupata de o persoana.

Competenta poate fi: personala, materiala si teritoriala.

a)                             Competenta personala (calitatea persoanei) determina in mica masura si in putine cazuri competenta autoritatii administratiei publice care adopta sau emite actul.

b)                             Competenta materiala determina, de regula, in cea mai mare masura, dreptul unei autoritati a administratiei publice de a adopta sau emite un act administrativ.

c)                             Competenta teritoriala determina autoritatea administratiei publice de a adopta sau emite actul administrativ de autoritate. Ea se pune numai cu privire la autoritatile locale, intrucat cele centrale pot actiona valabil pe intreg teritoriul tarii. Autoritatile administratiei publice locale au o competenta teritoriala limitata la unitatea administrativ-teritoriala in care functioneaza, potrivit legii, ele nu vor putea emite acte juridice ale caror efecte sa se produca si sa fie obligatorii pentru subiectii de drept din alte unitati administrativ-teritoriale.

Competenta adoptarii sau emiterii unui act administrativ constituie in acelasi timp un drept si o obligatie a celui caruia ii este conferita.

Actele administrative, pentru a produce efecte juridice pe intreg cuprinsul tarii, trebuie sa fie adoptate sau emise de Guvern ori de un organ de specialitate al administratiei publice centrale; tot astfel, actele administrative care produc efecte juridice in cadrul unei unitati administrativ-teritoriale (judet sau comuna),   trebuie sa fie adoptate sau emise de organele administratiei publice locale - consiliile judetene sau locale, presedintii consiliilor judetene ori de primarii oraselor si comunelor sau de prefectii judetelor, de serviciile publice descentralizate in unitatea administrativ-teritoriala in care aceste organe functioneaza, precum si serviciile publice comunale, orasenesti si judetene.

Exercitarea unor atributii si adoptarea ori emiterea, in acest scop, a unor acte administrative, cu nerespectarea competentei personale, materiale sau teritoriale atrage nulitatea actelor respective.

3.Conditia referitoare la forma emiterii actului administrativ.

Inca din primele lucrari de drept administrativ din secolul al XIX-lea s-a impus teza dupa care, actului de drept administrativ i se aplica o forma specifica, intelegandu-se atat aspectul exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii actelor administrative.

Autorii romani din perioada postbelica, au apreciat ca forma scrisa este un principiu al regimului juridic al actelor administrative, fiind privita ca o dimensiune a legalitatii.[6]

Actele administrative normative sunt elaborate intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale in vigoare prevazand obligativitatea publicarii lor.

Actele administrative individuale sunt elaborate in forma scrisa, cu unele exceptii, cand ele pot imbraca si forma orala in conditiile prevazute de lege. De exemplu, avertismentul, care este cea mai usoara sanctiune contraventionala, acesta aplicandu-se oral, potrivit articolului 7 din Ordonanta nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor. Conform acestei dispozitii legale, avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

Ori de cate ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui considerata o conditie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenta unei dispozitii care sa sanctioneze cu nulitatea lipsa formei scrise.[7]

Asadar, consideram ca actele administrative, indiferent ca sunt acte normative sau individuale, ar trebui sa fie emise in mod obligatoriu in forma scrisa, propunere care se regaseste si in proiectul Codului de procedura administrativa, forma scrisa fiind prevazuta ca o regula a elaborarii actului administrativ. Chiar si in perioada postbelica, a fost subliniata utilitatea formei scrise, profesorul Romulus Ionescu argumentand ca aceasta este necesara din mai multe puncte de vedere: a) pentru a i se putea cunoaste exact continutul; b) pentru a putea fi executat intocmai de catre toti cei ce intra sub incidenta efectelor sale; c) pentru a se putea dovedi in caz de litigiu existenta si efectele pe care trebuie sa le produca, servind astfel ca dovada; d) pentru a se putea stabili legalitatea lui si a fi sanctionati cei care nu l-au respectat sau executat; e) pentru a se putea realiza rolul sau educativ.

Prin urmare, ideea rolului educativ al actului administrativ nu numai ca nu trebuie abandonata, ci dimpotriva, trebuie intarita cu ideea motivarii actului, cu ideea transparentei administratiei publice, care sunt elemente ale dreptului la informatie al cetateanului roman, prevazut in articolul 31 din Constitutie.

In legatura cu forma actelor administrative, in doctrina postbelica, au fost identificate doua categorii, preluate ca atare si de doctrina actuala.

O prima categorie o constituie conditiile de forma exterioara mai importante, a caror nerespectare poate atrage nulitatea sau anulabilitatea actului administrativ precum: a) autoritatea de la care emana; b) antetul autoritatii; c) data emiterii; d) data la care ar urma sa intre in vigoare, daca este o data ulterioara publicarii (pentru actele normative) sau comunicarii (pentru actele individuale); e) sigiliul (stampila) institutiei emitente; f) semnatura institutiei emitente, precum si numarul sub care a fost adoptat sau emis.

O a doua categorie de cerinte o constituie conditiile de ordin tehnic, de redactare (de exemplu recomandarea de a fi intrebuintati termeni tehnici cat este strict necesar) care au importanta mai redusa, iar nerespectarea acestora nu atrage sanctiunea nulitatii.

Fiind vorba de cerinte exprimate prin norme de recomandare, datele problemei se schimba in cazul in care legea, in primul, rand legea fundamentala impune un anumit limbaj, o anumita terminologie. De pilda, referirea la autoritatile publice nu ar putea fi considerata corecta daca se face prin expresii care schimba sensul si logica interna a edificiului constitutional, cum ar fi "seful suprem al executivului", in loc de "Presedintele Romaniei" sau "Presedintele Republicii".

Un alt exemplu poate fi si elaborarea unui act de catre o autoritate a administratiei publice in alta limba decat limba romana, el fiind considerat inexistent deoarece incalca dispozitiile articolului 13 din Constitutie referitoare la limba oficiala a statului.