Modele ale democratiei - Forme de guvernare

Aceasta lucrare isi propune sa analizeze si sa compare constitutiille Marii Britanii si ale Danemarcei, analiza urmarind dimensiunile avansate de Arend Lijphart in "Modele ale democra tiei-Forme de guvernare si functionare in 36 de tari" si de Robert Dahl in"Poliarhiile" .

"Modele ale democratiei-Forme de guvernare si functionare in 36 de tari" este o carte de teorie democratica fundamentata pe o baza empirica solida. Printre cele 36 de democratii pe care Lijphart le analizeaza se afla atat democratii mai vechi, cu institutii deja consolidate dar si altele in curs de democratizare. Fostele tari din blocul de est sunt incluse intr-un tabel separat din care insa, divagand putin, observam ca Romania, lipseste. Sa fie doar o scapare? Ipoteza putin valabila, avand in vedere nivelul de cercetare de care vorbim. Cea mai potrivita explicatie o putem gasi in ideea avansata de autor, conform careia institutiile democratice se "maturizeaza" greu, fiind nevoie de o perioada indelungata pana cand acestea vor incepe sa aplice si sa se conduca dupa reguli intr-adevar democratice.

La Lijphart, definirea democratiei ca "guvernare de catre si pentru popor" naste o intrebare fundamentala: cine realizeaza guvernarea si intereselor cui trebuie sa raspunda ea, atunci cand poporul e in dazacord si are preferinte divergente?

Un raspuns la aceasta dilema: majoritatea poporului. Aceasta este esenta modelului majoritarist. Raspunsul majoritarist este simplu si direct, si totodata foarte atragator, pentru ca guvernarea de catre majoritate si in acord cu dorintele ei se situeaza evident mai proape de idealul democratic decat o guvernare de catre o minoritate si care sa raspunda intereselor acesteia.

Raspunsul alternativ: cat mai multi. Acsta este punctul central al modelului consensualist.

Din principiile consensualiste si majoritariste pot fi deduse zece diferente in privinta celor mai importante reguli si institutii democratice. Variabilele se separa pe doua dimensiuni clar diferentiate. Prima dimensiune ce grupeaza cinci caracteristici ale distrbuirii puterii executive, sistemelor de partide si electorale si grupurilor de interese este denumita dimensiunea executiv-partide. Cea de-a doua dimensiune se concentreaza asupra distinctiei federalism-guvernare unitara si este numita dimensiunea federal-unitara.

Cele zece diferente sunt formulate in termenii dihotomiei consensualism-majoritarism, dar ele toate sunt variabile, tarile putandu-se situa oriunde in continuum-ul definit in aceste limite.

Cele cinci diferente privind dimensiunea executiv-partide sunt urmatoarele:

1.         Concentrare a puterii executive in cabinete majoritare monocolore contra impartire a puterii executive in coalitii largi multipartidiste

2. Relatii executiv-legislativ in care executivul este dominant contra echilibru al puterii intre cele doua

3.         Sistem bipartidist contra sistem multipartidist

4.         Sistem electoral majoritar si dispropotional contra reprezentare proprtionala

5. Sistem pluralist al grupurilor de interese, competitie deshisa tuturor contra sistem coordonat si corporatist, al carui scop este compromisul si concertarea

Cele cinci diferente de-a lungul dimensiunii federal-unitar sunt urmatoarele:

6.         Guvernare centralizata si unitara contra guvernare descentralizata si federala

7. Concentrare a puterii legislative de catre un legislativ unicameral contra separare a puterii legislative intre doua camere cu puteri egale, dar diferit constituite

8. Constitutii flexibile care pot fi amendate de majoritati simple contra constitutii rigide care pot fi modificate numai de majoritati extraordinare

9. Sisteme in care legislativul are ultimul cuvant in privinta constitutionalitatii propriei legislatii contra sisteme in care legile sunt subiect al controlului constitutional de catre curti constitutionale sau supreme.

10.       Banci centrale care sunt dependente de executiv contra banci centrale independente.

Constitutia Danemarcei a aparut la data de 5 iunie 1953, si e structurata pe 11 parti, astfel:

Prescriptii generale

1.      Regele

2.      Puterile regelui

3.      Parlamentul

4.      Proceduri parlamentare

5.      Curtea Suprema

6.      Biserica oficiala

7.      Drepturi cetatenesti

8.      Guvernaminte locale. Islanda

9.      Amendamente

11.Promulgarea Constitutiei

Vom incerca in continuare sa analizam constitutiile daneza si britanica dupa dimensiunile executiv-partide si federal-unitar propuse de Lijphart, pentru a vedea in care din cele doua modele se incadreaza democratia acestei tari.

1. Concentrare a puterii executive in cabinete majoritare monocolore contra impartire a puterii executive in coalitii largi multipartidiste

Forma de guvernamant fiind monarhia constitutionala, puterea executiva apartine regelui, pe care acesta o exercita prin intermediul ministrilor. Corpul ministrilor se numeste Consiliul de Ministrii si e condus de primul ministru. Deasemenea, ministrii impreuna cu succesorul la tron (daca are varsta de cel putin 18 ani) formeaza Consiliul de Stat, prezidat de rege.

De-a lungul ultimei jumatati a secolului 20, perioada in care a fost in vigoare constitutia analizata, Danemerca a fost condusa in principal de cabinete monocolore si mai putin de coalitii formate din mai multe formatiuni politice.

In cazul Marii Britanii, cel mai puternic organism al guvernarii este cabinetul. Acesta este format in mod normal din membrii partidului care detin majoritatea locurilor din Camera Comunelor. Pentru ca in sistemul bipartidist britanic cele doua partide sunt de puteri aproximativ egale, partidul care castiga alegerile nu reprezinta de obicei mai mult de o majoritate restransa, in timp ce minoritatea este relativ numeroasa. Din acest motiv, guvernul monocolor si cu majoritate simpla este perfecta intruchipare a principiului majoritariste: exercita puterea politica, pentru a conduce ca reprezentant al unei majoritai care nu atinge proportii covarsitoare. O minoritate mare este exclusa de la guvernare si condamnata la rolul de opozitie.

Mai ales dupa 1945, au existat putine excepti de la norma britanica a cabinetelor monocolore. Singurele exemple de cabinete minoritare din perioada post-belica sunt cele doua cabinete minoritare laburiste din anii `70. La alegerile parlamentare din februarie1974, laburistii au castigat o pluralitate, dar nu o majoritate a locurilor, si au format un guvern minoritar, depinzand de conditia ca toate celelalte partide sa nu se uneasca pentru al rasturna. Noi alegeri au avut loc in octombrie, iar laburistii au castigat o clara, desi restransa majoritate a locurilor. Dar aceasta majoritate a fost erodata de migrari si de alegeri partiale, iar cabinetul laburist a devenit din nou minoritar in 1976. El a recastigat o majoritate legislativa temporara in 1977, ca rezultat al unui pact negociat cu cei 13 liberali in Camera Comunelor: liberalii au fost de acord sa sprijine cabinetul in schimbul consultarii lor asupra propunerilor legislative, inainte de sustinerea lor in parlament. Totusi, nici un liberal nu a intrat in parlament, guvernul laburist continuand mai degraba ca guvern minoritar decat ca guvern de coalitie. Asa numitul pact Lab-Lib a durat pana in 1978, iar in 1979, cabinetul minoritar al prim-ministrului laburist James Callaghan a fost rasturnat de un vot de neincredere in Camera Comunelor.

2.         Relatii executiv-legislativ in care executivul este dominant contra echilibru al puterii intre cele doua

Cu privire la relatiile legislativului cu executivul, constitutia daneza prevede consultarea Parlamentului de catre rege si Consiliul de Ministri in situatii privind afacerile externe si implicarea militara peste granitele regatului. Consultarea Parlamentului nu este obligatorie in caz de agresiune din partea altor natiuni.

Cu privire la Consiliul de Ministri, Parlamentul poate acorda un vot de neincredere fie unui singur ministru, fie intregului cabinet. De asemenea, fie Parlamentul, fie Regele poate acuza un ministru de proasta administrare, caz in care respectivul ministru va fi anchetat de catre Inalta Curte de Justitie.

Pe de alta parte, atat Regele cat si primul ministru au prerogativele constitutionale de a cere si declansa noi alegeri pentru un nou Parlament.

Din punct de vedere al controlului exercitat asupra executivului de catre celelalte puteri, coalitiile minoritare au cea mai scurta viata, probabil pentru ca in sistemele multipartitiste astfel de coalitii rezista foarte putin. Danemarca face nota discordanta de la aceasta regula, coalitiile minoritare din aceasta tara avand o durata de viata usor sporita (7 cabinete minoritare, cu o durata aproximativa de 2,8 ani).

Regatul Unit are un sistem parlamentar de guvernamant, ceea ce inseamna ca guvernul este dependent de increderea parlamentului. Teoretic, deoarece Camera Comunelor poate vota indepartarea de la guvernare a acestuia, ea este cea care "controleaza" cabinetul. In realitate relatia este inversa: Pentru ca guvernul este format din liderii partidului majoritar in Camera Comunelor, este normal sa fie sustinut de majoritatea din Camera Comunelor si se poate baza pe aceasta cu increderea ca remane la putere si ca propunerile legislative sunt aprobate. In acest caz, cabinetul este in mod clar dominantt vizavi de parlament.

Pentru ca o guvernare puternica depinde de sustinerea majoritatii in Camera Comunelor si de coeziunea partidului majoritar, cabinetele pierd din pozitia lor predominanta cand aceste conditii lipsesc.

Dominatia cabinetului a fost mult restabilita in anii `80, sub conducerea conservatoarei Margaret Thatcher.

3. Sistem bipartidist contra sistem multipartidist

Politica britanica este dominata de doua mari partide: Partidul Conservator si Partidul Laburist. De asemenea si alte partide participa la alegeri si castiga locuri in Camera Comunelor, mai ales liberalii dupa fuziunea lor cu Partidul Social Democrat, dar acestea nu sunt atat de mari incat sa invinga singure.

O trasatura corolara a sistemelor bipartidiste este faptul ca ele tind sa devina sisteme unidimensionale. Cu alte cuvinte, programele si politicile principalelor partide difera, in general, in privinta unei singure dimensiuni: cea socio-economica. Intr-un spectru de la stanga spre dreapta, laburistii sunt situati spre stanga, iar conservatorii spre dreapta.

Multipartitismul din Danemarca este caracterizat pe mai multe coordonate, precum:

1.dimensiunea socio-economic (exista diferente la nivelul acestei dimensiuni privind politicile socio-economice sustinute de partidele de guvernare de stanga sau de dreapta) ;

2.dimensiunea religioasa (partide laice versus partide religioase, dihotomie ce are in centru probleme morale). Aceasta face ca in Danemarca sa existe un partid care se auto intituleaza crestin si care incepand cu anii 90 si-a afirmat potentialul de coalitie ;

3.dimensiunea urban-rural : Partidul Liberal Danez s-a nascut si s-a facut remarcat pe esichierul politic in calitate de partid agrar, incercand ulterior sa se situeze la centrul spectrului ideologic stanga-dreapta.

4.politica externa : pozitia privind calitatea de membru al Uniunii Europene diferentiaza partidele daneze

4.         Sistem electoral majoritar si dispropotional contra reprezentare proportionala

Sistemul electoral danez construit dupa formula reprezentarii proportionale pe liste.Aceasta este cel mai des intalnit tip de sistem electoral bazat pe reprezentare proportionala si e definit de urmatoarele caracteristici :

o       Partidele prezinta liste de candidati in circumscriptii plurinominale

o       Alegatorii voteaza pentru una din liste

o       Locurile sunt alocate listelor de partid proportional cu numarul de voturi obtinute

In cazul Marii Britanii, cel mai important rol il are Camera Comunelor, corp legislativ mare, al carui numar de membrii a variat de la 625 in 1950 la 659 in 1997. Membrii sunt alesi in circumscriptii cu un singur vot eligibil , dupa metoda pluralitatii, conform caruia castiga candidatul care are majoritatea voturilor, sau daca nu se intrunest emajoritatea, cu cea mai mare minoritate. Acest sistem tinde sa produca rezultate disproportionate. De exemplu Partidul Laburist care a castigat majoritatea parlamentara absoluta, adica 319 din 635 de locuri cu numai 39,3 % din voturi la alegerile din octombrie 1974. Incepand cu 1945, toate partidele invingatoate au beneficiat de astfel de majoritati fabricate. Sistemul electoral disproportional s-a dovedit a fi dezavantajos pentru liberali si liberalii-democrati, care militeaza de mult timp pentru introducerrea unei forme de reprezentare proportionala. O prima victorie in aceasta privinta au avut-o partidele din Irlanda de Nord, care au beneficiat de reprezentare proportionala. La fel a procedat si prim-ministrul Tony Blair cand a decis ca pentru alegerea reprezentantilor britanici in Parlamentul European se va folosi sistemul reprezentarii proportionale.

5.         Sistem pluralist al grupurilor de interese, competitie deshisa tuturor contra sistem coordonat si corporatist, al carui scop este compromisul si concertarea

Din punct de vedere al pluralismului grupurilor de interese, Danemarca beneficiaza de unul din ceI mai mici indici : 1. Aceasta inseamna ca Danemarca se inscrie in sfera sistemelelor corporatiste :exista un sistem de grupuri de interese care se implica in viata politica.

Prin concentrarea puterii in mainile majoritatii, modelul Westminster instituie un raport guvern contra opozitie, raport concurential si adversativ. Competitia si conflictul caracterizeaza, de asemenea, sistemul grupurilor de interese tipic modelului majoritarist.

Sistemul britanic al grupurilor de interese este clar unul al pluralist, singura aexceptie este reprezentata de Contractul Social privitor la salarii si preturi, incheiat in 1975 intre guvernul laburist, principala federatie sindicala muncitoreasca (Congresul Sindicatelor) si cea mmai importanta federatie patronala (Confederatia Industriei Britanice). Anii `80 au fost caracterizati de confruntarile rigide intre guvernul conservator al lui Margaret Thatcher si sindicatele muncitoresti - exact opusul concertarii si corporatismului. Dupa cum evidentiaza si Michael Gallagher (1995, pag 370), Marea Britanie nu este un sistem corporatist din doua motive: lipsa generala de integrare a sindicatelor si conducerii intr-un proces decizional si aparenta preferinta a ambelor parti pentru confruntare, prin care isi solutioneaza disputele.

In continuare ne vom ocupa de interpretarea celor doua constitutii urmarind dimensiunea federal-unitar propusa de Arend Lijphart in lucrarea sa, dimensiune urmarita la nivelul a cinci diferente.

6.         Guvernare centralizata si unitara contra guvernare descentralizata si federala.

Printre numeroasele democratii care au o forma de organizare statala unitara, Danemarca este printre putinele considerate descentralizate.

Avand in vedere ca Danemarca are sub guvernamantul ei, in afara teritoriului continental, si Insulele Feroe si Groenlanda, un grad ridicat de descentralizare e imperios necesar. Cu toate acestea, Danemarca ramane un stat unitar, astfel Danemarca nu se poate inscrie in unul din tiparele propuse de Lijphart

Regatul Unit este un stat unitar si centralizat. Autoritatea executiva locala indeplineste o serie de functii importante, dar reprezinta "crreatia" guvernului central, iar puterile ei nu sunt garantate constitutional. Din punct de vedere financiar este dependenta de guvernul central. Nu exista arii functionale si geografice clar desemnate, autonome de majoritatea parlamentara si de cabinet. Comisia Regala Constitutionala, condusa de Lordul Kilbrandon, concluziona: Regatul Unit este cel mai mare stat unitar din Europa si printre cele mai centralizate dintre tarile puternic industrializate din lume.

Trebuie retinute doua exceptii: Irlanda de Nord a fost condusa de propriul parlament si de un cabinet cu un inalt grad de autonomie - mai mare decat au cele mai multe state din sistemul federal din 1921, cand Republica Irlanda a devenit independenta, pana la impunerea guvernarii directe a Londrei, in 1972. A doua exceptie este deplasarea graduala spre o mai mare autonomiea a Scotiei si a Tarii Galilor.

7.         Concentrare a puterii legislative de catre un legislativ unicameral contra separare a puterii legislative intre doua camere cu puteri egale, dar diferit constituite

Constitutia daneza stipuleaza faptul ca Parlamentul danez trebuie sa aiba o structura unicamerala, acesta unica camera fiind formata din nu mai mult de 179 de membrii, din care doi vor fi alesi in Insulele Feroe, iar alti doi in Groenlanda.

In organizarea legislativului, principiul majoritarist al concentrarii puterii presupune ca puterea legislativa sa fie concentrata intr-o singura camera. In aceasta privinta Regatul Unit se abate de la modelul majoritarist pur. Parlamentul este compus din doua camere Camera Comunelor, aleasa prin vot popular, si Camera Lorzilor, formata in priincipal din membrii nobilimii ereditare, dar si un numar mare de asa-zisi pairi-pe-viata, numiti de guvern. Relatia lor este asimetrica: aproape toata puterea legislativa apartine Camerei Comunelor. Singura putere pe care a pastrat-o Camera Lorzilor este aceea de a intarzia legislatia: legile fiscale pot fi amanate o luna, iar toate celelalte legi timp de un an. Limita de un an a fost stabilita in 1949. Intre 1911 si 1949, cand a avut loc prima reforma majora, puterea lorzilor de a amana se intindea la doi ani.

Asadar, desi legislativul bicameral britanic deviaza de la modelul majoritarist, el nu difera mult: in discutiile zilnice din Marea Britanie, "parlament" inseamna aproape exclusiv Camera Comunelor, iar sistem bicameral pronuntat asimetric poate fi numit si cvasi-unicameralism. De asemenea, puterea lorzilor poate fi redusa si mai mult. Mai ales in Partidul Laburist se manifesta un sentiment puternic in favoarea reformelor, care merg de la eliminarea dreptului de vot pentru membrii ereditaripana la desfiintarea Camerei Lorzilor. Trecerea de la casi-bicameralism la pur unicameralism nu ar fi un pas dificil: ar putea fi decisa o majoritate simpla in Camera Comunelor, iar daca Lorzii obiecteaza, intarzierea n-ar fi mai mare de un an.

8.Constitutii flexibile care pot fi amendate de majoritati simple contra constitutii rigide care pot fi modificate numai de majoritati extraordinare

Calitatea de constitutie flexibila sau rigida e data de usurinta sau dificultatea modificarii ei. Constitutiile ce pot fi modificate prin majoritati normale sunt considerate a fi flexibile, iar cele a caror modificare necesita supermajoritati sunt clasificate drept rigide.

Constitutia daneza este una relativ rigida, ea putand fi amendata cu acordul a doua treimi din numarul membrilor Rigsdag-ului.

Marea Britanie are o Constitutie "nescrisa" in sensul ca nu este doar un singur document care stipuleaza compozitia si puterile institutiilor guvernametale si drepturile cetatenilor. Acestea sunt definite de un numar de legi fundamentale - ca Magna Charta din 1215, Bill of Rights din 1689 si Parliament Acts din 191 si 1949 - conventii, practici, si principii legislative obisnuite. Datorita faptului ca este nescrisa, constitutia este astfel complet flexibila, deoarece poate fi modificata de Parlament ca orice alta lege - cu majoritate normala, nu cu supermajoritati, cum e cea formata din doua treimi, cerute de multe alte democratii pentru a amenda constitutiile lor scrise. O usoara abatere de la aceasta flexibilitate este ca opozitia Camerei Lorzilor poate forta amanarea cu un an a modificarilor constitutiei.

9.         Sisteme in care legislativul are ultimul cuvant in privinta constitutionalitatii propriei legislatii contra sisteme in care legile sunt subiect al controlului constitutional de catre curti constitutionale sau supreme.

Ceea ce conteaza in controlul constitutional nu este mediul juridic care permite acest lucru, ci capacitatea si dorinta Curtilor de Justitie care au aceasta prerogativa de a o folosi.

Pe o scara a intensitatii controlului constitutional ce ar cuprinde o gradatie de la puternic(Statele Unite ale Americii), mediu (Spania) la lipsa (Regatul Unit), Danemarca se situeaza intre ultimele doua, cu un control constitutional slab (alaturi de Grecia, Franta, Suedia). Cazul danez se inscrie in tiparul scandinav, caracterizat de un slab control constitutional. Conform lui Mauro Cappelletti, judecatorii din Danemarca si din celelalta tari scandinave isi exercita puterea descentralizata de control constitutional «cu o grija si moderatie extrema».

In Marea Britanie, o alta implicatie majora a unei constitutii nescrise este absenta controlului constitutional. Nu exista nici un document constitutional cu statut de lege prevalenta in raport cu care tribunalul sa poata determina constitutionalitatea vre-unei legi. Desi, in mod normal, parlamentul accepta regulile impuse de o constitutie nescrisa, el nu este formal restrans de aceasta. Asadar, in privinta modificarii si interpretarii constitutiei, se poate spune ca parlamentul - mai bine zis majoritatea parlamentara - este cea mai inalta autoritate sau autoritatea suverana. Suveranitatea parlamentara insemnand "nici mai mult, nici mai putin decat atat, adica parlamentul. (A.V.Dicey - 1915, pp 37-38). Adica parlamentul are. Potrivit constitutiei engleze, dreptul de a face si desface orice lege; si, mai mult decat atat, nici unei persoane sau corp nu ii este recunoscut dreptul de a incalca sau ignora legile adoptate de parlament.

O exceptie care atinge suveranitatea parlamentului se datoreaza faptului ca atunci cand Marea Britanie a intrat in Comunitatea Europeana in 1973, a acceptat, in mai multe domenii, intaietatea autoritatii institutiilor si legilor Comunitatii in fata celor ale parlamentului. Deoarece suveranitate inseamnaautoritate definitiva si suprema, parlamentul nu mai poate fi considerat asadar, pe deplin suveran. Apartenenta Marii Britanii la Comunitatea Europeana - astazi Uniunea Europeana - a atras, de asemenea, introducerea unui anumit grad de control al legislatiei si la CurteaEuropeana de Justitie si in tribunalele britanice. Suprematia parlamentului este atacata de dreptul institutiilor comunitare de a da legi obligatorii pentru Regatul Unit. Si de dreptul tribunalelor de a decide acceptabilitatea viitoarelor acte normative ale parlamentului.

10.       Banci centrale care sunt dependente de executiv contra banci centrale independente.

Cu privire la ultima diferentiere din cadrul dimensiunii federal-unitar, urmarim atat gradul de independenta fata de Executiv a bancilor centrale, cat si puterea de care se bucura acestea.

Coordonatele dupa care se interpreteaza dependenta sau independenta unei banci centrale sunt: durata mandatului guvernatorului, politica bancii, obiectivele majore ale bancii si limita imprumuturilor acordate. Pe o scara in care gradatia 0 reprezinta dependenta totala fata de executiv, iar 1 reprezinta o independenta totala, Danemarca se bucura de un indice de 0,48, iar Marea Britanie de un indice de 0,31.

Constitutiile celor doua tari nu fac referire la acest subiect, deoarece el nu necesita o reglementare constitutionala.

Din punct de vedere al modelelor propuse de Arend Lijphart, nu se poate face o asociere clara a Regatului Danemarcei cu consensualismul sau majoritarismul ; cel mai mult sistemul democratic danez se apropie de consensualism, existand insa puncte in care puem categorisi acest sistem drept majoritarist.

Cazul Marii Britanii este mai putin alambicat, aceasta tara avand un sistem democratic inscriindu-se aproape total modelului majoritarist ; avem de-a face deci cu o varianta aproape pura a acestui model.

In analiza constitutiilor celor doua tari am incercat sa urmarim cel mai bine referirile la coordonatele pe care Arend Lijphart isi construieste teoria consensualismului si a majoritarismului.