Drept

Index » legal » Drept
» NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

§1. Sistemul social normativ contine reguli, norme, care sunt destinate sa reglementeze diferite relatii sociale care exista intre membrii unei colectivitati. Prin intermediul acestor reguli, societatea cauta sa creeze posibilitatea de a se apara impotriva acelora care aduc atingere integritatii sale, normelor pe care ea le-a instituit.

Dreptul este o ordine normativa a comportamentului uman, adica un sistem de norme care regleaza comportamentul uman. In evolutia istoriei, relatiile dintre membrii unei comunitati au fost conduse de anumite comandamente ce exprimau nevoile elementare ale vietii in comun si care erau cuprinse intr-un sistem de norme sociale.

Definitiile date normei juridice in literatura de specialitate contin elemente comune. Astfel, norma juridica reprezinta o regula de conduita instituita de puterea publica sau recunoscuta de aceasta, a carei aplicare este asigurata prin constiinta juridica, iar, la nevoie, prin forta coercitiva a acelei puteri, de obicei a statului. Pastrand aceleasi elemente recunoscute cu valoare de constanta in doctrina (regula instituita sau sanctionata de stat, respectarea de buna voie sau cu ajutorul fortei de constrangere a statutului), norma juridica este definita ca reprezentand regula sociala de comportament caracterizata prin generalitate, impersonalitate si obligativitate, instituita sau recunoscuta de autoritatea publica avand acest atribut conferit de societate, si a carei aplicare se asigura prin acceptarea constienta de catre destinatarii ei, nerespectarea fiind sanctionata de catre forta de constrangere specializata a statului.

Majoritatea autorilor sunt de parere ca structura logico-juridica a normei este trihotomica, ea incluzand ipoteza, dispozitia si sanctiunea. Aceasta mai este denumita si structura interna a normei, deosebindu-se astfel de structura ei exterioara sau tehnico-juridica.

§ 2. Ipoteza normei de drept administrativ

Ipoteza reprezinta primul element al structurii acesteia si ea poate sa faca referire la:

imprejurarile, conditiile, situatiile in care se aplica norma juridica (art. 2 din Legea nr. 60/1991);

subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, care cad sub incidenta normei (art. I din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ);

definitii (art. l din Legea nr. 215/2001, a administratiei publice locale, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006);

principii (art. 3 din Hotararea de Guvern nr. 1209/2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarului public);

scopul unei anumite autoritati publice sau al unei anumite activitati (art. 2 din Ordonanta de Guvern nr. 81/2001 privind infiintarea si organizarea Institutului National de Administratie, aprobata cu modificari prin Legea nr. 106/2002);

explicarea semnificatiei unor termeni (2 din Legea nr. 195/22 mai 2006 a descentralizarii).

Ipoteza normei de drept administrativ este foarte dezvoltata, aceasta situatie fiind determinata de specificul administratiei, de a pune in practica marile comandamente politice, de a se adapta la situatiile variate, numeroase, in continua schimbare.

In practica, in linii mari, pot aparea doua categorii de situatii:

a) Cand legea impune cu precizie administratiei un anumit comportament, ii "dicteaza" ce anume trebuie sa faca, iar aceasta trebuie sa se supuna intocmai, fiind vorba de "competenta legata", iar ipoteza are caracter absolut determinat.

In doctrina franceza, competenta legata este calificata ca fiind situatia cand administratia este tinuta, pe de o parte, sa actioneze, iar pe de alta parte, este obligata sa actioneze intr-un sens determinat, fara posibilitatea de a alege.

b) Cand legea se multumeste sa creeze cadrul general si lasa posibilitatea agentului sa aprecieze, in functie de circumstante, daca va face sau nu ceea ce ea consacra in termeni generici. Se exemplifica, sugestiv, cu situatia unui juriu, care are deplina libertate sa decida o anumita selectie. Aceasta libertate de apreciere constituie ceea ce se cheama putere discretionara a administratiei publice.

In situatia in care ipoteza nu este precis conturata, lasand posibilitatea administratiei sa "cantareasca", sa "aleaga sau decida", ne aflam in prezenta ipotezei relativ determinate.

&3. Dispozitia normei de drept administrativ

Este acea parte a normei juridice care contine prescriptia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva. Dispozitia normei juridice, in general, reprezinta, "miezul normei juridice", ea cuprinzand drepturile si obligatiile subiectelor participante la raporturile sociale, conduita acestora, ceea ce formeaza continutul normei juridice.

Cum administratia publica se desfasoara in regim de putere publica si are ca scop realizarea unui bine de ordin general, a binelui public, este lesne de inteles ca dispozitia normei de drept administrativ va fi imperativa, categorica, impunand o anumita prestatie sau interzicand o anumita activitate.

Sunt recunoscute trei categorii de dispozitii, care se regasesc intr-un mod specific si in sfera acestui tip de norma juridica:

dispozitii imperative, prin care se impune o anumita conduita subiectului de drept;

dispozitii prohibitive, prin care se interzice o anumita conduita subiectului de drept;

dispozitii permisive atunci cand se prevede o anumita actiune, lasandu-se la alegerea subiectului de drept daca va face sau nu ceea ce norma ii permite, dar nu-1 obliga.

Aceasta clasificare a dispozitiei normei de drept administrativ nu trebuie privita in mod dogmatic, in sensul ca un izvor de drept va contine numai dispozitii onerative, prohibitive sau permisive. In general, in mod concret, un izvor de drept poate contine dispozitii de toate categoriile.

&4. Sanctiunea normei de drept administrativ

In teoria dreptului, conceptul de sanctiune este analizat din doua puncte de vedere: in sens larg, prin sanctiune se intelege orice masura de natura sa asigure respectul regulii de drept, prin masuri de natura sa asigure respectul regulii de drept, fie prin a impiedica violarea normei (sanctiune preventiva), fie prin a reprima aceasta violare (sanctiune represiva); in sens restrans, prin sanctiune se intelege orice masura de represiune impotriva violarii regulilor de drept.

Ca si sanctiunea normei juridice, in sens restrans, sanctiunea normei de drept administrativ reprezinta consecintele, urmarile care intervin, ce urmeaza a se produce in cazul nerespectarii dispozitiei normei juridice. In continutul ei sunt astfel precizate consecintele care urmeaza a fi luate impotriva destinatarilor normei care nu se conformeaza prescriptiilor impuse de aceasta. Aceste consecinte, masuri luate impotriva subiectului care nu a respectat norma nu presupun intotdeauna interventia fortei de constrangere statala. De aceea se impune a se face "o distinctie intre sanctiune ca element al structurii logico-juridice si sanctiune ca element al raspunderii juridice, mai exact a raspunderilor juridice in dreptul administrativ".

Rezulta ca, daca norma, in structura ei, nu prevede expres consecintele in cazul nerespectarii unei norme, aceasta nu inseamna ca aplicarea ei este lasata la voia intamplarii. Aplicarea ei este garantata in permanenta si asigurata la nevoie prin coercitia statala.

Se cuvine insa sa subliniem faptul ca norma nu trebuie respectata sau dusa la indeplinire numai prin forta de constrangere a statului. Ea trebuie respectata si dintr-un spirit de responsabilitate, din constiinta ca asa trebuie facut, ca aceasta este conduita care trebuie urmata. Eugeniu Sperantia arata ca atunci cand doar frica de pedeapsa constituie temei al aplicarii legilor, in viata sociala apare un flux si un reflux, dupa urmatoarea schema logica: cand creste frecventa pedepsei, creste frica; cand creste frica, creste respectul legii; cand creste respectul legii, scade frecventa pedepsei; cand scade frecventa pedepsei, scade frica; cand scade frica, scade respectul legii.

Consideram, din ratiuni didactice, ca operatia de identificare a tipurilor de sanctiuni trebuie sa se fundamenteze pe existenta unor criterii care genereaza diferitele categorii de sanctiuni.

I. Un prim criteriu, l-ar reprezenta obiectul la care se refera, astfel incat distingem urmatoarele tipuri:

Sanctiuni cu privire la acte juridice (anulari, suspendari etc.);

Sanctiuni cu privire la persoane, institutii, autoritati publice (amenda, avertisment);

Sanctiuni cu privire la bunuri (demolarea unei constructii ilegale);

Sanctiuni mixte (destituirea si anularea actului emis de un functionar public).

II. Din punct de vedere al temeiului obiectiv, identificam:

Sanctiuni administrativ-disciplinare (intervin in cazul savarsirii ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);

Sanctiuni administrativ-contraventionale (intervin in cazul savarsirii ilicitului contraventional);

Sanctiuni administrativ-patrimoniale (atunci cand s-a savarsit o fapta cauzatoare de prejudicii materiale si morale).

Desi ar mai putea fi identificate si alte criterii, credem ca acestea sunt relevante pentru problema, in sine, si pentru un curs universitar, in general.

&5. Clasificarea normelor de drept administrativ

Aceasta problema este analizata din unghiuri diferite de autorii contemporani, regasind criterii comune sau criterii care diferentiaza conceptiile diferitilor autori.

1. Un prim criteriu il reprezinta obiectul de reglementare, putand fi identificate mai multe categorii de norme:

norme de drept material, care vizeaza drepturile si obligatiile corelative ale autoritatilor administratiei publice sau agentilor autorizati implicati in activitatea administrativa;

norme de drept procedural (procesual) al caror obiect il reprezinta procedura de concretizare a activitatii administrative.

2. Din punct de vedere al caracterului normelor, identificam:

norme imperative - care impun subiectelor de drept anumite obligatii. Obligatiile continute de normele imperative pot fi:

fie sa impuna subiectului sa faca ceva, caz in care ne aflam in prezenta normelor onerative;

fie sa interzica subiectului sa faca un anumit lucru, caz in care ne aflam in prezenta normei prohibitive , care interzice o anumita conduita.

norme permisive - care ingaduie o conduita determinata, care prevad pentru subiectul de drept posibilitatea de a avea o anumita conduita, de a uza de anumite drepturi, fara insa sa-i impuna acest lucru.

3. Din punct de vedere al intinderii sferei lor de aplicare, identificam:

norme cu caracter general, care se aplica tuturor organelor administratiei publice sau unei sfere mari de organe;

norme speciale, care se refera la un organ determinat, exemplu Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare.

4. Din punct de vedere al izvoarelor de drept care le consacra, identificam:

norme cuprinse in Constitutie;

norme cuprinse in legi organice si ordinare;

norme cuprinse in ordonante de Guvern, simple sau de urgenta;

norme cuprinse in hotarari de Guvern si acte ale autoritatilor centrale de specialitate;

norme cuprinse in acte ale autoritatilor autonome locale etc.

&6. Codificarea normelor de drept administrativ. Interesul si actualitatea problemei

Dificultatea si riscurile codificari

Codificarea juridica reprezinta, fara indoiala, chintesenta sistematizarii dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun in materie.

Problema codificarii dreptului administrativ a preocupat si continua sa-i preocupe pe specialisti. Aceasta cu atat mai mult cu cat, in ultimele decenii, multe state precum Germania, Grecia, Polonia, si-au elaborat coduri in domeniu administrativ, mai exact al procedurii administrative.

Exista state cu practici administrative puternice, consolidate, cu doctrina, legislatie si jurisprudenta avansata, care reprezinta si pentru Romania un reper, unde nu s-a realizat inca o codificare a dreptului administrativ. Ceea ce este denumit prin sintagma "cod administrativ" este, in realitate, o culegere de acte normative aplicabile administratiei publice, realizate la initiativa cutarui sau cutarui editor, cum se exprima profesorul GeorgesVedel. In ierarhia sistemului actelor administrative, Codul are forta juridica a unei legi, neputand fi insa conceput ca o lege obisnuita: el trebuie sa reflecteze structura interna a ramurii de drept respective.

Operatiunea de codificare intr-un domeniu nu este deloc una simpla, insa rezultatele sunt pe masura. Ca lucrare de referinta pentru toate vremurile si toate disciplinele juridice este si va ramane Codul civil francez, despre care Napoleon marturisea pe insula Sfanta Elena "Am castigat 40 de batalii, dar asta nu inseamna nimic, Waterloo va sterge amintirea tuturor victoriilor mele; gloria mea vesnica insa va fi Codul civil".

Dificultatile pe care le ridica o eventuala codificare a dreptului administrativ au fost sustinute de diferiti autori, si ele ar consta in:

diversitatea si caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept;

numarul mare de autoritati publice competente sa edicteze reguli administrative;

multitudinea textelor care reglementeaza activitatea administratiei;

specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administratia publica, aflata intr-o continua schimbare, transformare, pentru a putea sa faca fata situatiilor in continua devenire.

Pornind de la aceste dificultati, se si opineaza in sensul existentei unui pericol pe care l-ar atrage codificarea in dreptul administrativ, deoarece "un cod devine repede o " biblie" in care administratia crede si de la care nu se mai abate".

&7. Avantajele codificarii. Realitati si perspective

Unul din argumentele pentru care Codul civil francez a rezistat timpului si ramane, fara indoiala, una din cele mai importante legi ale tuturor timpurilor, din care s-au inspirat, cu prisosinta, si legiuitorii din alte state, inclusiv autorii Codului civil din Romania, este faptul ca el este o opera de moderatiune, este o tranzitiune intre ideile revolutionare ale dreptului intermediar si ideile conservatoare ale vechiului drept francez. Daca Codul civil s-ar fi votat cu cativa ani inainte de 1804, ar fi fost prea revolutionar, daca s-ar fi votat cu cativa ani mai tarziu ar fi fost prea reactionar, caci un cod facut sub un imperiu nu putea fi atat de ocrotitor al democratiei, cum este Codul civil francez. Va sa zica fatalitatea istorica a vrut ca, Codul civil sa vina la momentul oportun. Calitatile lui sunt: unitatea, metoda, precizia si claritatea".

Cata dreptate sunt in cuvintele de mai sus vedem in zile noastre, cand s-au elaborat asa zise coduri in unele materii, care se schimba insa de la o guvernare la alta, si chiar in mandatul aceleiasi guvernari, de mai multe ori. In conditiile in care un cod, indiferent de domeniul pe care il reglementeaza, trebuie sa se caracterizeze prin stabilitate, este evident ca fluctuatiile acestea legislative sunt o dovada nu numai de inconsistenta a actului de guvernare, ci si a faptului ca nu ne aflam in nici un caz in prezenta unui act normativ care sa aiba fie si vocatia de Cod, ca sa nu mai spunem ca ar putea sa corespunda unui asemenea statut.

Una din calitatile pe care trebuie sa le indeplineasca orice cod, este unitatea de conceptie, care obliga pe toti autorii unui act normativ de o asemenea importanta sa aiba capacitatea de a depasi disensiunile, diferentele de conceptie, pentru a putea sa contribuie la elaborarea unei opere legislative unitare. Codul civil francez, desi a fost facut de mai multe persoane, Napoleon a fost mereu prezent si a avut grija ca micile divergente de pareri sa se topeasca si Codul sa fie animat de un suflet unic de la inceput pana la sfarsit. Napoleon a fost insa unic si irepetabil. Cei care concep azi acte normative sunt manati de ambitii politice si personale care fac ca viata noastra publica sa fie alimentata de conflicte permanente, din care nu au de castigat nici democratia, nici statul de drept si cu atat mai putin procesul de legiferare.

In ciuda tuturor dificultatilor si riscurilor, ne raliem la parerea conform careia "o administratie publica moderna, intr-un stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea si pluralismul politic sunt valori supreme si garantate, nu poate fi decat o administratie transparenta, iar transparenta nu este de conceput fara norme clare, pe cat posibil unitare, cunoscute de toata lumea. Statul de drept nu inseamna pluralitate de proceduri administrative, dimpotriva, reguli pe cat posibil identice si cand este vorba de colectorul de taxe si cand este vorba de Guvern".

&8. Pentru Romania zilelor noastre, caracterizata printr-o societate democratica bazata pe pluralismul politic, pe separatia puterilor in stat, precum si pe statul de drept, problema codificarii administrative, mai ales a celei procedurale, se pune cu o deosebita stringenta, iar exigentele legislative ale preaderarii comunitare au pus in fata noastra cu o mare acuitate si intr-o lumina cu totul noua si aceasta tema.

De acest adevar s-au dovedit a fi constiente si guvernele care s-au succedat in Romania dupa 1990, cu precadere cele din actuala legislatura si din cea trecuta, care au inclus in programele de guvernare si adoptarea unui Cod de procedura administrativa si, respectiv, unui Cod administrativ. Pe linia acestor preocupari, s-a constituit un colectiv stiintific compus din cadre universitare, cercetatori, practicieni, in general specialisti in domeniul administratiei publice, in cadrul Centrului Regional de Formare Continua pentru Administratia Publica Locala Sibiu, in colaborare cu Academia Functionarilor Publici din Germania, care in perioada 2000-2003 a elaborat doua lucrari stiintifice, doua proiecte de Coduri, unul pentru Codul de procedura administrativa si altul pentru Codul administrativ.

In finalizarea proiectului Codului de procedura administrativa s-a implicat si Institutul de Stiinte Administrative "Paul Negulescu", in colaborare cu Institutul National de Administratie, dar, din pacate, la data redactarii prezentei lucrari nu suntem nici macar in prezenta unui proiect de lege care sa fie inregistrat la Parlament, desi proiectul elaborat de specialisti a fost inaintat Guvernului pentru ca acesta sa declanseze procedurile de adoptare. Problema ramane insa de actualitate si ne exprimam speranta ca ea va deveni, intr-un viitor nu foarte indepartat, o realitate juridica in tara noastra. Nu este mai putin important insa ca munca de codificare este un proces indelungat, auster, uneori ingrat, iar sarcina este de o importanta majora. Ne exprimam speranta ca un asemenea demers anevoios dar important ca si finalitate va fi asumat de proaspatul Institut de Drept public si Stiinte administrative, a carui misiune, astfel cum se desprinde din ea art. 2(1) al Legii nr. 246/2007 este de fundamentare stiintifica a solutiilor de perfectionare a organizarii si functionarii autoritatilor publice centrale si locale, iar realizarea acestei misiuni face obiectul unor rapoarte stiintifice, prezentate anual Parlamentului si, dupa caz, Guvernului si Consiliului Superior al Magistraturii.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Elementele structurii normei de drept administrativ sunt:

ipoteza si dispozitia;

dispozitia si sanctiunea;

ipoteza, dispozitia si sanctiunea.

2. Ipoteza normei de drept administrativ poate face referire la:

imprejurarile, conditiile, situatiile in care se aplica norma juridica, subiectele de drept;

drepturile si obligatiile partilor;

consecintele nerespectarii normei.

3. Ipotezele normelor de drept administrativ pot fi:

numai cu caracter absolut determinat;

numai cu caracter relativ determinat;