CUNOASTERE PENTRU PRACTICA

CUNOASTERE PENTRU PRACTICA

"Nu avem nevoie de dovezi sau de teze dovedibile atat de mult pe cat avem

nevoie de intrebari si ipoteze care sa stimuleze intuitii printre practicieni.

Metodologia cercetarii in stiintele sociale poate sa-i incurajeze pe

administratori sa fie mai analitici si reflexivi in mod autoconstient

referitor la tipul de arta pe care ei cred ca il practica"

Gordon R. Clapp

In administrarea afacerilor publicului cine si de ce greseste? Preocuparea pentru succes, care a devenit centrala in cercetarea managementului public, pune in umbra o cale utila de identificare a punctelor esentiale ale unei practici bine gindite a managementului public: analiza esecului. Managerii publici incompetenti sint, in cele din urma, mai usor de identificat si, intr-adevar, daca nemultumirea publicului este un indicator, mult mai numerosi decit cei care au succes.

Sint tot atitea teme in criticile managerilor publici pe cat sunt si teorii ale succesului si esecului. Un functionar oficial concediat descris ca "intens, imprevizibil si aspru' poate fi urmat de unul ce va fi in curind criticat pentru ca este "rece, distant si indiferent la detalii, mai interesat de public decit de subordonatii sai, fara dinamism, fara energie, fara verva si fara stralucire.' Se sustine adeseori ca functionarii oficiali criticati "nu au reusit sa ofere o viziune', "s-au miscat prea lent si prea precaut', "nu au reusit sa-si creeze o baza de sprijin', "si-au indepartat sustinatorii importanti', "au jucat dupa reguli in loc sa foloseasca bunul simt' si asa mai departe.

Astfel de critici pot deveni convingatoare: un vizionar ager din punct de vedere politic, angajat si rezonabil este desigur preferat oricaruia dintre nefericitii ocupanti de posturi definiti mai sus. O implicatie aici ar fi ca functionarii de rang inalt alesi si numiti ar trebui sa faca numiri mai atent gindite in posturile publice executive decit o fac la ora actuala. Este de mirare de ce atit de multi angajati, prezentati triumfator publicului, esueaza destul de repede din cauza ca nu s-a facut o cercetare competenta in prealabil.

Odata aflati intr-un post, ce trebuie sa gindeasca si sa faca niste functionari numiti intr-un mod corect? Cum vor rezolva ei problemele specifice ale functiei lor? Din aceasta perspectiva, o alta tema, una mai potrivita pentru argumentul din aceasta monografie, se poate auzi in criticile aduse functionarilor executivi din domeniul public. Putem auzi de functionari oficiali care:

. "trag de la sold' sau decid pe baza unor "reactii viscerale';

. isi bazeaza deciziile pe "directia din care bate vintul' sau pe baza unor simple avantaje de moment;

. urmeaza sfatul u-ltimei persoane care a incercat sa-i convinga de ceva, sint "ocupati pina peste cap' sau sunt incapabili "sa se ridice deasupra problemei';

. "se pierd in detalii', nu pot "gasi pirghiile' problemei, nu pot lua o decizie sau nu pot face un anunt important;

. sunt "neseriosi' sau nu reusesc "sa-si faca temele';

. isi compartimenteaza gindirea, nu reusesc sa vada relatiile dintre probleme aparent disparate sau sunt incoerenti in explicatii si actiuni.

Functionarilor care ajung sa fie considerati astfel le lipseste cu siguranta o aptitudine elementara: aceea de a sti cum sa-si exercite disciplina mentala in postul respectiv. Astfel de functionari nu pot pune intrebari potrivite, nu pot aloca propriul timp sau pe acela al personalului in mod eficient in studierea problemelor si nu pot evalua dovezi si argumente conflictuale sau gresit concepute. Ei sint incapabili sa faca fata unei complexitati reale sau sa patrunda dincolo de detalii pentru a identifica problemele esentiale. Ei nu pot afla modurile in care probleme aparent disparate sunt de fapt intrepatrunse.

Ca rezultat al unor niveluri scazute de aptitudini intelectuale, performanta functionarilor publici poate deveni dezorganizata sau nesistematica sau reactionara. Functionarii executivi din domeniul public cu o pregatire mentala inadecvata pot fi determinati sa caute caile de minima rezistenta prin situatiile dificile impuse de cererile zilnice, de iritari si de frustrari, pot face rationamente pripite, lasand deciziile in seama altora, aminind sau pur si simplu esuand.

Competenta in acest sens inseamna abilitatea de a gindi sistematic si clar despre politicile complexe si nefamiliare sau despre problemele organizationale, apoi de a-si forma un punct de vedere independent si competent referitor la respectivele probleme, alternative si posibile consecinte ale diferitelor actiuni. Folosirea unor astfel de abilitati apare, in plus, intr-un mediu politic imprevizibil, care distrage atentia si care este puternic incarcat. Competenta inseamna sa ai incredere in capacitatea cuiva de a gindi si actiona rezonabil in fata nesigurantei, informatiei incomplete, obiectivelor multiple si concurente, conflictelor valorice si dezacordurilor de nerezolvat cu privire la ceea ce trebuie facut.

Aceasta caracterizare este, desigur, o imagine incompleta a competentei.

Asa cum am sugerat anterior, deficientele executive au o gama larga de manifestare, de la simpla lipsa de experienta pina la lipsa de caracter. in plus, notiunea ca "un bun manager poate gindi drept si poate sa-si fundamenteze actiunea pe aceasta gindire' trimite la o intrebare fundamentala: cum stim ca acest lucru este adevarat? Asa cum am insistat tot timpul, ne lipsesc dovezile.

Este adevarat, asa cum a sustinut James Q. Wilson, ca functionarii executivi trebuie sa faca fata unor provocari mentale si personale diferite in fiinctie de tipul de organizatie pe care o administreaza si nivelul guvernamental la care lucreaza. in ciuda lipsei de dovezi, este greu sa ne imaginam ca multe functii importante nu au o dimensiune analitica, reala, desi importanta relativa a acestei dimensiuni va fi variata in fiinctie de situatii.

Credinta ca, pentru managerii publici, "practica este analiza' este premisa pentru ceea ce urmeaza din trei motive. A-i ajuta pe manageri sa gindeasca drept si sa actioneze intr-o maniera bine gandita: 1) produce in mod necesar performante mai bune in conditii normale, intr-un mod in care un caracter superior sau niste valori mai inalte nu pot produce; 2) este un tel adecvat pentru educatia si pregatirea universitara intr-un mod in care caracterul si dezvoltarea personalitatii nu pot fi; 3) este esential pentru crearea unui concept viabil al profesionalismului in managementul public intr-un mod in care accentul pe credintele si calitatile personale nu este.

Invatarea managementului

Cind intram in desisul "invatarii pentru practica', este important sa recunoastem ca forma pe care o ia cunoasterea are implicatii semnificative pentru dificultatile invatarii si, eventual, pentru cei care pot sa invete mai bine.

Max Boisot (1986) a dezvoltat un cadru analitic care ne ajuta in identificarea problemelor de invatare. El incepe cu doua ipoteze: 1) "realitatea' este un construct social si nu unul obiectiv, care este la fel pentru toti observatorii si 2) organizatiile sunt sisteme de sensuri construite social si ordonate cognitiv. Pentru orice individ dintr-o organizatie, experienta si actiunea se bazeaza pe un amestec de cunostinte tacite sau necodificate si pe cunostinte structurate sau codificate.

Atit cunostintele tacite cat si cele codificate sunt considerate de actorii unei organizatii ca fiind valide atunci cind construiesc realitatea pentru ei insisi; ei accepta fapte, interpretari sugestive si sentimente intuitive ca fiind utile. Totusi, cunoasterea tacita este perceputa ca inerent vaga, ambigua si nesigura. Astfel, este mai dificil de comunicat cu ceilalti. Cuvintele "ai incredere in mine' sunt adeseori folosite ca un substitut pentru persuasiune cind se cauta acceptarea cunoasterii tacite. Datorita acestor proprietati ale cunoasterii tacite, acceptarea ei depinde de impartasirea unor asteptari si valori obtinute prin relatii esential sociale care se pot dezvolta in timp. Cunoasterea codificata, prin contrast, este mai impersonala, asociata mai putin cu o socializare sau experienta adecvata decit cu aptitudini de gindire abstracta si rationament linear. Cuvintele "asculta-ma' pot fi eficiente pentru cei care se pot impotrivi propunerilor din lipsa de intelegere.

O analiza a problemelor de invatare concepute intr-un spirit similar este aceea a lui Bolman si Deal (1991, 19). Ei noteaza ca acele cunostinte ce trebuie reamintite sau aplicate sunt cel mai usor de obtinut. Mai dificila este invatarea care creeaza asocieri - analogii, metafore - ce vor fi recunoscute ca valide in situatii viitoare. Cea mai dificila invatare este dezvoltarea diferitelor tipare care incadreaza si, cind sunt integrate cu arta, dau sens experientelor particulare. Primul tip de invatare ii poate permite cuiva sa produca solutii logice la probleme bine definite. Cind este produs de al doilea tip de invatare, un act managerial este o "opera de arta' unica.

Pe scurt - si simplificind in mod necesar - unele tipuri de cunoastere sint mai usor de abordat deoarece ele sunt mai lineare si impersonale decit altele.

Consideratiile de incredere si deferenta nu creeaza probleme. Putem numi o astfel de cunoastere "stiintifica' sau "tehnocratica'. Cunoasterea necodificata si nedifuzata (de exemplu, cunoasterea tacita, intuitiva a unui manager intelept si experimentat care comunica mai ales in forumuri fata-in-fata si prin exemplul comportamental) este dificil de dobindit in orice sens conventional, deoarece aici sunt implicate si alte consideratii decit cele literale sau logice. Putem numi o cunoastere atit de greu de dobindit "artistica'.

Pentru cunoasterea codificata, tehnocratica, cursul universitar, atelierul supravegheat, problemele prezentate sau alte exercitii formale, toate accentuind realizarea telului individual, pot constitui cele mai eficiente abordari ale invatarii. Pentru cunoasterea tacita, artistica, existenta unui mentor, ucenicia si lucrul ca intern, tinzind spre socializare - si, probabil, spre o experienta mai indelungata la locul de munca - pot fi cele mai eficiente moduri de promovare a invatarii. Cind ambele tipuri de invatare sau integrarea lor subtila sunt necesare pentru succes, experienta in situatii de lucru simulate ce ofera atit cereri sociale cit si intelectuale - de exemplu, discutii de caz impunind aplicarea unui amestec de cadre analitice - poate reprezenta abordarea adecvata in invatare.

Arta administrativa si stiintele sociale

Cum pot contribui cercetatorii si profesorii din domeniul managementului public la competenta manageriala fundamentata pe exercitarea disciplinei mentale "prin Internet'? Care sunt instrumentele si materialele - euristica - managerului ca artist analitic? Cum invata cineva sa imbine aspectul tehnocratic cu cel artistic in moduri care duc la un management eficient?

Astfel conceputa, trusa de instrumente a managerului va contine in mod necesar o varietate de modele si cadre conceptuale impreuna cu regulile pentru aplicarea lor, constructe intelectuale care, atunci cind sunt folosite ca lentile prin care sa se interpreteze fapte neclare, reveleaza probleme fundamentale ce trebuie rezolvate si fapte stilizate, contrafactuale precum si alte instrumente intelectuale care descopera rationamentele incorecte si greselile ce blocheaza finalizarea unor sarcini sau realizarea unor rezultate. Managerul devine un investigator specializat, capabil sa examineze pretentii concurente, sa interogheze experti si sa rezolve incertitudinile intr-un mod rezonabil.

Citeva directii de cercetare din comunitatea stiintelor sociale par sa promita destul de mult ca surse de euristica explicativa referitoare la motivatiile, strategiile si alegerile managerilor publici. Unele dintre ele isi au originea in folosirea teoriilor alegerii rationale pentru a modela comportamentul economic, politic si social. Sociologii sunt responsabili pentru alte doua directii: asa-numitul nou institutionalism si teoria retelei, impreuna cu aplicatiile sale. Psihologia ofera teorii ale procesului de decizie, rationalitatii impuse si psihologiei sociale a comportamentului organizational. Se intentioneaza ca urmatoarele schite sa fie ilustrative, nu definitive: un loc de unde se poate incepe, nu unde se poate termina totul.

Calitatea de jucator

O problema importanta in managementul public este alegerea strategiilor in functie de alegerile pe care le pot face participantii intr-o lume cu mai multi actori. Utilizarea metaforica a termenului "joc' sau "calitate de jucator' este deja populara in rindurile cercetatorilor vietii politice. La un nivel mai formal, "dilema prizonierului' a fost larg folosita pentru a demonstra faptul ca actorii rationali pot produce rezultate ce nu sunt optime din punct de vedere social.

Teoria necooperativa a jocului ofera in general un aparat conceptual pentru intelegerea efectelor sociale care sunt determinate de participanti ale caror alegeri strategice se bazeaza pe o structura de profituri conditionale pentru alegerile altor participanti.

O intelegere a strategiilor si profiturilor ar fi valoroasa in evaluarea posibilitatilor de cooperare in anumite cazuri. O ramura importanta de cercetare a demonstrat ca posibilitatea unor interactiuni repetate ("umbra viitorului') tinde sa induca, eventual, cooperare chiar si in jocurile care nu se bazeaza pe cooperare. Gary Miller a observat ca Teorema Folk (conform careia exista stari multiple de echilibru in jocuri repetate) "ne obliga sa fim constienti de multiplele posibilitati ale vietii politice, impunind atentia asupra unui set de fenomene sociale care le permit actorilor politici sa se coordoneze intr-una din numeroasele posibilitati de echilibru disponibile'.

In ultimul timp, atentia s-a concentrat asupra jocurilor de comunicare si asupra posibilitatilor de "strategii coordonate' chiar si intr-un singur joc al dilemei prizonierului. O idee inrudita este aceea a "jocurilor incubate', in care efectele anumitor jocuri sunt influentate, prin intermediul unor strategii coordonate sau al unor profituri interdependente, de efectele unor jocuri adiacente.

Teoria jocului este astfel o sursa potentiala de euristica explicativa pentru problema manageriala a alegerii startegice: 1) cind managerul este simultan responsabil in fata mai multor actori sau opereaza in domenii cu mai multi factori; 2) cind un manager cauta rezultate prin intermediul unor ierarhii ce implica interactiuni separate, dar si interdependente (adica intre diviziune si domeniu, domeniu si lucratorul direct, lucratorul direct si dient) si 3) cind un manager este angajat intr-o serie de interactiuni repetate sau trebuie sa prevada comportamentul altor actori care sunt la fel angajati (Lynn 1993).

Actiune si performanta

Asigurarea performantei sigure in indeplinirea sarcinilor de catre actori este o alta problema comuna in managementul public. in mod specific, problemele apar in urma a doua posibilitati: 1) actiunea ascunsa, incapacitatea unui director de a observa masura in care actiunile unui actor se potrivesc asteptarilor sale si 2) informatia ascunsa, un agent avind informatii pe care nu le are directorul si oportunitatea de a le folosi intr-o maniera ce nu corespunde asteptarilor directorului (Arrow 1985). Problemele apar cind preferintele sau stimulentele unui actor sunt astfel orientate incit directorul nu se poate astepta la performante sigure.

Teoria director-actor a dat nastere unei analitici formale extensive a contractarii performantei. Extensiile modelului de baza au fost facute sa includa, de exemplu, problemele asociate cu directorii multipli, actorii multipli, sarcinile multiple si problemele de monitorizare si aplicare. Cu toate acestea, incercarile de a folosi teoria pentru a explica comportamentul din lumea reala l-au determinat pe Arrow (1985) sa observe ca puterea sa explicativa este relativ slaba.

"Costul comunicarii, varietatea si caracterul vag al monitorizarii si [existenta] recompenselor mediate social' trec dincolo de granitele obisnuite ale analizei economice. Bendor (1990) adauga o alta prevedere: ipoteza, necesara in teoria director-actor, ca directorul trebuie sa se angajeze in prealabil intr-o schema de stimulente poate fi o ipoteza nepotrivita cind este vorba de angajarea politica fata de anumite politici publice.

Totusi, Arrow ajunge la concluzia ca "ideea de a oferi o oarecare structura pentru mult urmaritul tel al integrarii acestor elemente [neeconomice] in structura impresionista a analizei economice poate fi, in cele din urma, una dintre cele mai mari realizari ale literaturii de specialitate pe tema actor-director'. Remarca lui Arrow sugereaza ca, in cazul in care teoria este slaba ca instrument al stiintelor sociale empirice, ea poate fi, totusi, puternica in calitate de sursa a euristicii explicative care integreaza factori numerosi de interes intr-un mod organizat conceptual.

Mai multe contributii sugereaza intuitiile posibile cind problema este una comuna - a "incompatibilitatii stimulentelor' intre directori si actori. Holmstrom si Milgrom (1991), de exemplu, au ajuns la rezultatul important conform caruia, atunci cind actorii au sarcini cu mai multe dimensiuni de complexitate variabila, plata unui salariu fix fara a tine cont de performanta masurata poate fi o actiune superioara contractelor de performanta, care, avind in vedere ca sint incomplete in ceea ce priveste aspectele relevante ale actiunii, distorsioneaza in mod clar stimulentele actorilor. in acelasi sens, Hammond si Miller (1985) ajung la concluzia ca atunci cind capacitatile lucratorilor trebuie masurate, [ei au] un stimulent in manipularea masurarilor Comportamentul incurajat de sistemul de stimulente formale ("cooperarea pentru binele organizatiei') poate sa functioneze impotriva celui incurajat de sistemele de promovare ("distinge-te in rindurile colegilor tai').

Acest rationament ar putea sugera mai multa prevedere atunci cind este vorba de consilierea managerilor pentru stabilirea unor teluri masurabile si a unor contracte de performanta.

Patrick Dunleavy a oferit intuitii de o natura similara prin identificarea problemelor de actiune colectiva care exista in interiorul birocratiilor si care influenteaza comportamentul organizatiilor. El sustine ca birocratii care incearca "sa maximizeze utilitatea sunt din punct de vedere empiric mai degraba orientati catre caracterul intrinsec al sarcinilor lor de lucru' pentru a urmari ceea ce el numeste "strategii de modelare a birocratiei' si nu catre strategii favorabile birocratiei in totalitatea ei (Dunleavy 1985, 300). El continua argumentind ca: in contrast cu administratia publica oarecum conventionala, cu accentul ei pe descrierea comportamentului actorilor in termeni de motivatii si intentii ale indivizilor realisti biografic, modelele economice ofera o relatare partiala a modului in care actorii opereaza ca purtatori de roluri in organizatii Un model al alegerii publice poate fi interpretat ca o analiza a logicii situationale cu care se confrunta un actor instrumental intr-un anumit rol, fara vreo conexiune necesara cu stilul voluntarist si dispozitional de explicatie folosit [de scriitori].

Folosirea unor astfel de cadre conceptuale pentru a studia efectele de stimulare ale telurilor constituie desigur o baza mai buna pentru consilierea practicienilor decit sustinerea ideologic justiflcata a masurarii performantei ca principiu fara exceptie.

Organizare institutionala

Cum pot contribui managerii publici la crearea de aranjamente institutionale care servesc telurile politicilor publice? Cum ar trebui ei sa caute sa-si modeleze mandatele? Bazindu-se in mare parte pe economia costurilor de tranzactie (costurile de tranzactie sunt costurile masurarii si aplicarii acordurilor), analistii institutiilor incearca sa demonstreze modul in care aranjamentele institutionale apar pentru a crea ordine si a reduce incertitudinea in schimburile economice si politice (North 1991, 97). "O teorie politica a costurilor de tranzactie este construita pornind de la ipotezele informatiei costisitoare, modelelor subiective ale actorilor pentru explicarea mediului si aplicarii imperfecte a acordurilor. Alegerile ce folosesc astfel de modele duc la costuri politice de tranzactie ridicate, care fac pietele politice complet imperfecte.' (North 1990, 355) Institutiile stabilesc costuri de tranzactie intr-un anumit moment si determina evolutia schimbarilor politice si economice.

Folosind un cadru de costuri de tranzactie, Heckathorn si Maser (1990) isi pun intrebarea "Daca guvernul este intr-o anumita masura autonom cum ajunge sa fie implicat in unele activitati coercitive si nu in altele?' Guvernantii "privesc activitatile guvernamentale, printre care si statutele si organizatiile care le administreaza, ca pe niste contracte pe termen lung pe care oamenii le negociaza pentru a economisi costurile procesului de decizie'. Forma contractului depinde de problema care genereaza aceste costuri. Daca problema este lipsa de coordonare, contractul va impune servicii de planificare si diseminare a informatiei. Daca problema este conflictul, contractul va impune servicii de negociere si alocare de resurse. Daca problema este lipsa sau esecul actiunii colective, contractul va impune servicii reglementative si de aplicare. Astfel, misiunile si formele institutiilor si, eventual, natura rolurilor manageriale, sunt influentate de caracterul esecurilor personale de a coopera.

O contributie ingenioasa a lui William Ouchi (1980) incepe cu observatia ca, "apar costuri de tranzactie mai ales cind este dificil de determinat valoarea bunurilor sau serviciilor'. Trei forme institutionale distincte se refera la aceasta problema: pietele, birocratiile si clanurile. Pietele functioneaza atunci cind toata informatia necesara este exprimata in preturi si predomina norma reciprocitatii (valoare data pentru valoare primita). Cind contractele nu pot acoperi toate contingentele sau incertitudinile, birocratiile apar pentru a permite substituirea relatiilor de angajare (un contract incomplet) pentru contracte cu prevederi spot sau contingente. O norma de autoritate este adaugata la norma de reciprocitate si informatia necesara este prezentata sub forma de reguli. Totusi, "cind sarcinile devin unice, complet integrate sau ambigue din diferite motive, atunci chiar si mecanismele birocratice esueaza (Ouchi 1980,134-35). Un mecanism de clan poate rezolva problema controlului daca poate fi stabilit un sistem de valori si credinte comune, reprezentate prin traditii, ritualuri si simboluri.

Organizatiile birocratice exista deoarece, in anumite conditii specificabile, sint mijloacele cele mai eficiente pentru o mediere echitabila a tranzactiilor dintre parti Organizatiile de piata si de clan exista deoarece fiecare dintre ele, in anumite conditii, ofera cele mai scazute costuri de tranzactie.

Wilkins si Ouchi (1983) sustin ca administrarea culturilor organizationale este echivalenta cu crearea mecanismelor de clan pentru controlul organizational:

Daca perspectiva tranzactiilor de cost este in mod util corecta, formele de control ale clanului vor fi mai putin eficiente decit formele birocratice sau de piata concurente in conducerea tranzactiilor acolo unde nivelul de complexitate sau incertitudine este relativ scazut sau moderat. Clanul poate impune dezvoltarea si intretinerea unui prea mare acord social pentru a fi eficient in conditii de tranzactie mai putin ambigue. Pe de alta parte, clanul va fi mai eficient, asa cum am aratat, in conditii de ambiguitate, complexitate si interdependenta a tranzactiilor.

Susan Rose-Ackerman (1986), prin contrast, sustine ca, in timp ce propria ei tendinta "este de a controla comportamentul birocratic prin plati de stimulente accesibile, care nu interfereaza direct cu detaliile comportamentului individual', este adevarat de asemenea ca "riscuri considerabile exista si in cazul unui sistem bazat intru totul pe incredere si profesionalism'. Ea ajunge la conduzia ca "dezvoltarea creativa a sistemelor de stimulente bazate pe performanta ar trebui sa fie o prioritate pentru reforma birocratica', dar si ca "o schema functionala de stimulente economice depinde de caracterul masurabil al rezultatelor, de cei care pot observa aceste rezultate si de aversiunea fata de risc a functionarilor oficiali.'

Ostrom, Schroeder si Wynne (1993) au aratat in ce fel o analiza institutionala bazata pe costuri de tranzactie poate lamuri consecintele modurilor alternative de creare a infrastructurii rurale (vezi si Ostrom [1986]). Este deci adecvat, in lumina unor astfel de analize, ca functionarii executivi din domeniul public sa propuna (cum a facut administratia Clinton in cazul bancilor de dezvoltare comunitare) repetarea in mai multe locuri a unui anumit model structural considerat de succes intr-un anumit loc? Cercetatorii institutiilor pot arata cum diferite tipuri de reguli modeleaza efectele: cine participa, in ce scop si fara ce consecinte posibile.

Organizatia non-profit - adica organizatia formata in scopuri caritabile si supusa unor constringeri de distributie (considerata probabil ca un fel de clan) - este un raspuns economic la "esecul contractului', situatie in care costurile de tranzactie ale asigurarii indeplinirii telurilor caritabile sunt atit de mari incit nu se formeaza piete (Hansmann 1986). Organizatia non-profit le inspira incredere donatorilor asigurindu-i ca orice excedent temporar al veniturilor asupra costurilor va fi redirectionat spre misiunea organizatiei si nu dispersat sub forma de dividende si bonificatii.

Astfel, formele institutionale nu sunt arbitrare sau exogene. Ele sunt endogene in procesul alegerii politice. Se poate considera ca managerii publici participa intentionat la acest proces de decizie. Ei pot fi invatati sa inteleaga problemele si alternativele precum si implicatiile lor pentru modul in care ei ar trebui sa administreze.

Intr-o organizatie ce produce bunuri si servicii, se folosesc tehnologii pentru a transforma resursele in rezultate. Procesul de transformare impune structuri de organizare si distribuire a muncii si responsabilitatii: aceste structuri definesc centrul tehnic al organizatiei. Natura acestor structri depinde in parte de natura rezultatelor. sunt acestea bunuri manufacturiere, servicii individualizate sau bunuri colective? sunt ele standardizate sau ramin fiecare in felul sau?

In cazul bunurilor realizate manual, tehnologiile sunt mai degraba "concrete' si schimbarile tehnologice duc la schimbari structurale. in cazul serviciilor, tehnologiile sunt mai degraba "abstracte' - integrate in structurile organizatiei - si sageata cauzala poate sa se intoarca: este nevoie de schimbare structurala pentru schimbarea tehnologica.

Organizatiile tind sa-si apere centrul tehnic (sau sistemul primar de lucru) impotriva schimbarilor exogene. in cazul tehnologiilor abstracte, unde cistigurile de eficienta sunt greu de demonstrat, schimbarea structurala intr-o organizatie poate fi deosebit de dificila.

Preferinte sociale si responsabilitate

Fata de cine sau fata de ce directori sunt responsabili actorii manageriali? Cata autonomie au ei? Este deja acceptat in mod conventional ca: 1) managerii si in special functionarii executivi de rang inalt sunt responsabili fata de multe interese si 2) exista o masura a autonomiei sau puterii discretionare aproape in orice pozitie. Din punct de vedere analitic, problemele de putere discretionara si responsabilitate sunt privite din mai multe perspective.

Pe baza logicii actiunii colective, de exemplu, Mancur Olson (1971) a studiat rolul antreprenorului politic - adeseori functionar executiv - care din motive diferite incearca sa solicite sau sa sustina efortul in numele producerii si furnizarii continue de bunuri colective. Aceasta teorie acorda o pozitie destul de puternica functionarilor executivi din domeniul public. impotriva parerii ca indivizii rationali isi manifesta preferintele prin preturile pe care sint gata sa le plateasca pe piata sau prin voturile lor, logica actiunii colective sugereaza ca, intr-un numar mare de cazuri importante, beneficiarii potentiali ai actiunii guvernamentale pot sa nu aiba stimulente pentru a-si revela preferintele daca nu sunt convinsi de un antreprenor sa faca acest lucru. Ca arhitecti ai unor astfel de convingeri, functionarii executivi din domeniul public sunt actori semnificativi in aranjarea efectelor colective, rol care ii separa decisiv de omologii lor din sectorul privat, al caror rol este sa identifice si sa raspunda la (sau sa creeze) cereri ale pietei (Lynn 1992,5).

Economia alegerii publice ofera o perspectiva diferita asupra rolurilor executive si puterii discretionare. Membrii unei coalitii se confrunta cu o problema de reprezentare: asigurarea ajutorului birocratilor in sensul intentiilor membrilor. Mathew McCubbins, Roger Noll si Barry Weingast (1987, 1989) sunt interesati de ceea ce ei numesc "deriva birocratica' si de modul in care coalitiile pot stabili aranjamente administrative si se pot angaja in monitorizare pentru a opri aceasta "deriva'. (Ei isi sustin argumentele, de fapt, cu material de caz extensiv si detaliat.) Horn si Shepsle (1989) identifica cea mai importanta contributie a lui McCubbins, Noll si Weingast dupa cum urmeaza:

Autorii arata nu numai ca politicile implementate de actorii birocratici pot fi diferite de acelea implementate de coalitii (deriva birocratica), ci si ca anumite conflicte de interes intre membrii acestor coalitii ii pot impiedica sa foloseasca in mod eficient dispozitive corective standard ex post - sanctiuni bugetare, audieri si asa mai departe - pentru a reinstaura politica implementata [Din pacate], nici specificitatea legislatiei de implementare, nici negarea flexibilitatii actorilor si nici participarea partilor interesate nu este optima sau autosuficienta in mod necesar; astfel, ele nu asigura obedienta actorilor.

Intr-adevar, birocratii pot exploata aceasta poblema a directorilor in avantajul lor.

Cadrele de alegere publica, in special cind inglobeaza teoria director-actor, se pot dovedi extrem de sugestive pentru tipul de dinamica ce afecteaza modelarea si executia mandatelor legislative si modeleaza rolurile executive. Ar trebui sa fie clar ca responsabilitatea este, in cel mai bun caz, un concept complex, depinzind in mare masura de contextul politic si fiind ireductibil discretionara.

Politica politicilor publice

Instantele legislative creeaza mandate imperfecte sau incomplete. Astfel, birocratiile au putere discretionara destul de mare pentru "a incheia' procesul stabilirii politicilor publice (Brodkin 1986, 1987-88, 1990). in timp ce angajatii unei organizatii pot recunoaste o incercare de a indeplini un program sanctionat democratic, ei pot urmari si anumite interese "birocratice', desi ei pot masca aceasta activitate "nedemocratica' sub forma exercitiului legitim al specialistilor sau al competentei neutre. De fapt, angajatii organizatiei, in special la nivelurile inferioare, se afla intr-o pozitie privilegiata pentru a-si urmari propriile interese datorita naturii structurilor birocratice; problemele generate de asimetria informatiei si de actiunea colectiva din cadrul unei organizatii inseamna ca, eventual, controlul instantelor legislative si al functionarilor executivi de rang inalt este in mod necesar imperfect si costisitor de imbunatatit (Mechanic 1962).

Intrebarile cu care se confrunta analistii managementului public sint: Cind devine o problema autonomia personalului de rang inferior? Cind este ea o solutie?

Cum pot fi depasite "problemele de responsabilitate' 1) de catre corpurile legislative; 2) de catre functionarii politici executivi si 3) de catre managerii de nivel mediu? Gruber (1987) sugereaza citeva abordari: participare, relatii intre clienti sau consumatori, definirea interesului publicului, responsabilitatea formala si autocontrolul. Solutiile pot sa depinda de situatiile particulare dintr-un anumit context.

Conducere

Care este natura esentiala a conducerii politice intr-o foarte buna monografie, Gary Miller (1990) demonstreaza imposibilitatea generala a construirii unui set corect de stimulente pentru modelarea comportamentului actorilor. "Ierarhiile pot sa se indrepte spre alinierea corecta a stimulentelor individuale si de grup. Dar nici un sistem de stimulente care sa echilibreze bugetul dintr-o ierarhie nu poate alinia perfect stimulentele individuale si de grup.' in conduzie, el spune ca: " managerii care pot introduce norme de cooperare si incredere intre angajati pot obtine mai multe avantaje din productia in echipa decit managerii care se bazeaza doar pe un sistem de stimulente formale Descrierea de catre [Chester]^.

Barnard a responsabilitatii executive de a sugera asteptarea sacrificiului reciproc si de a oferi un exemplu de moralitate pare o formula pentru a juca de mai multe ori cu succes jocuri de genul dilemei prizonierului. Ea este si o descriere a tipului de conducere politica activa care transcende limitele managementului mecanic.

Modelatorii formali au produs alte teoreme ale imposibilitatii sau dovezi ca astfel de criterii dezirabile intuitiv ca descentralizarea, flexibilitatea si ordonarea coerenta a alegerilor sunt incoerente intern (Bendor 1991, 399-403). Integrarea unor astfel de rezultate si a Teoremei Folk accentueaza ideea ca si in lumea actorilor rationali strategiile conducatorilor pot fi decisive in evitarea angajarii fata de teluri imposibile, stabilind premise realiste sau modele organizationale si formulind misiuni care sa reconcilieze idealuri concurente.

Noul institutionalism

Sociologii au sustinut multa vreme ca principiu ideea ca un comportament individual nu poate fi considerat numai sau mai ales ca un calcul in lumina unui set redus de factori. Constructe "sociale' cum ar fi rolurile, regulile, normele si asteptarile impun restrictii alegerilor individuale (Powell si DiMaggio 1991).

Dupa cum arata Jane Fountain, "noul institutionalism in stiinta politica si sociologie reprezinta individul ca actor obligatoriu rational, cu baza culturala, "practic', care are teluri economice si neeconomice deopotriva si ale carui actiuni sunt integrate atit in structurile sociale cat si in relatiile sociale continue'.

Institutiile pot fi conceptualizate ca regimuri de reguli care inglobeaza "credintele, paradigmele, codurile, culturile si cunoasterea care sustin rolurile si rutinele' (March si Olsen 1989, 22). Astfel, alegerea individuala intr-un cadru institutional este o problema de potrivire a interpretarii situatiei cu normele sau regulile adecvate situatiilor interpretate astfel. Alegerea este, astfel, o problema de cunoastere (si poate de calcul) si de obligatie, datorie sau colegialitate.

Alte teorii institutionale se ocupa de relatiile intre organizatii si mediile lor si in special de sursele de legitimare ale unei organizatii si de suportul extern.

Mentinerea acestor relatii este apta sa devina codificata sub forma ritualurilor, miturilor si ceremoniilor care au fost probabil disociate de justificarile lor originare, poate chiar rationale. Pe de alta parte, institutiile astfel legitimate se pot dovedi foarte rezistente la schimbare. De asemenea, institutiile pot ajunge sub presiune pentru a se adapta asteptarilor schimbatoare, poate chiar efemere referitoare la misiunile adecvate, la practici si structuri. De exemplu, credintele populare ca organizatiile "bune' (de exemplu, corporatiile de succes) urmeaza cele mai noi doctrine manageriale se pot traduce in presiuni asupra organizatiilor diferite pentru a urma aceleasi doctrine, organizatiile devenind astfel mai izomorfe fara un motiv justificabil contextual.

Consideratiile economice si tehnice (de exemplu, costurile de tranzactie) determina forma "originara' a organizatiilor. Dar formele organizationale se pot mentine de-a lungul timpului chiar si atunci cind nu mai sunt "economice' si mai ales cind concurenta este redusa sau chiar inexistenta. Ele sunt sustinute de forte traditionale, cum ar fi interesele implicate si cristalizarea ideologiilor. Organizatiile ajung sa reprezinte "drepturi de proprietate', adica drepturile angajatilor si ale investitorilor de a participa la decizii si la alocarile de resurse.

Dupa Stinchcombe (1986), propunerile de a restructura organizatiile pot sa fie ierarhizate din punctul de vedere al dificultatii de la "organizatii administrative elementare' (care sunt rareori cu totul libere de tensiuni) pina la reorganizari dificile ale drepturilor de proprietate. Cu cat este mai mare dificultatea schimbarii, 1) cu atit mai mult trebuie legitimata de forte exterioare; 2) cu atit sint necesare o mai mare concentrare de putere la centru, entuziasm si conducere extraordinara pentru a pune totul in practica si 3) cu atit va fi mai costisitoare schimbarea respectiva.

Pentru organizatii (cum ar fi scolile) sau pentru sisteme complexe de organizatii (cum ar fi sistemele scolare), in care 1) participantii (profesori, directori, administratori, parinti, rezidenti ai comunitatii) au teluri diferite, adeseori conflictuale (incongruenta telurilor) si 2) evaluarea performantei (a determina daca organizatia este eficienta sau eficace) este inerent dificila (ambiguitatea performantei), supravietuirea unei organizatii este cel mai bine asigurata de adoptarea structurilor si practicilor formale ce se conformeaza asteptarilor sociale referitoare la modul in care astfel de organizatii ar trebui sa arate si sa functioneze.

In astfel de organizatii, structurile si regulile formale nu reprezinta solutii pentru problemele de coordonare si control si nici nu reflecta rationalizarea relatiilor de schimb cu mediul. Dimpotriva, se poate observa uneori o slaba articulare a subunitatilor organizatiilor si increderea intr-o logica a increderii, bunei credinte si a celor mai bune eforturi ca substitut pentru increderea in sisteme formale de coordonare si responsabilitate. Aceste sisteme formale au un scop diferit: sa convinga comunitatile interesate ca totul este bine adeseori prin imitarea structurilor si practicilor altor organizatii considerate in general eficiente (izomorfism cu institutiile din mediu).

Astfel, din acest punct de vedere, organizatii de tipul scolilor si sistemelor scolare devin structuri sociale institutionalizate si eficacitatea este un fenomen social construit cu scopul de a mentine sustinerea societatii si de a asigura supravietuirea organizatiei.

Retele

Analiza retelelor accentueaza relatiile intre actori, unitati administrative sau organizatii, importanta indivizilor ca persoane cu propriile lor drepturi fiind in general considerata epifenomenala. Teoreticienii retelelor sustin ca "ceea ce este cu adevarat interesant si important in legatura cu structurile sociale si procesele lor interne nu este presupusul comportament independent al indivizilor, ci modurile in care respectivii indivizi sunt influentati si constrinsi de relatiile lor sociale pentru a actiona intr-un anumit fel' (Schumm 1990). Conceptele retelei sint folosite pentru a caracteriza structuri de relatii, induzind aici natura si dimensiunile comunicarii si influentei. Proprietatile retelelor sunt folosite pentru a explica influenta si comportamentul cumulativ din cadrul lor.

Teoria retelelor este potential complementara atit pentru teoriile rationale cit si pentru cele normative ale relatiilor intraorganizationale si interorganizationale. in mod special, modelele retelelor faciliteaza analiza modului in care comunicatiile informale modifica si rearanjeaza relatiile ierarhice formale si relatiile intre egali realocind resursele (Knoke 1990). De exemplu, actorii pot sa depinda de forme de alocari de resurse ale retelei in conditii de ambiguitate si incertitudine care inving mijloacele rationale de control si comunicare (Powell 1990). Odata obtinuta o structura de retea stabila, aceasta "devine un fapt al vietii organizationale' (Knoke 1990, 109).

Conceptele de retea au implicatii semnificative pentru managementul schimbarii, pentru crearea de coalitii, pentru negocierea si rezolvarea conflictelor, pentru evaluarea si monitorizarea activitatii organizationale si interorganizationale precum si pentru semnificatia proceselor de influenta. Astfel, teoria retelei este o sursa de euristica valoroasa pentru intelegerea unora dintre sarcinile cele mai generale ale managementului public.

Actorul cognitiv/emotional

Indivizii difera destul de mult in functie de modul in care prelucreaza informatia. Ei difera in tipuri si complexitate a strucurilor pe care le folosesc pentru a ordona si simplifica realitatea si in modurile prin care creeaza, modifica sau valideaza aceste structuri (adica invata).

Oricare ar fi stilurile lor de invatare, indivizii, in situatii de decizie si de alegere, incearca sa-si implineasca anumite nevoi cognitive si emotionale. Ei lupta in mod tipic pentru siguranta, stabilitate, simplitate si coerenta in interpretarile pe care le dau realitatii si in credintele lor despre lume. Ei vor folosi numeroase mijloace psihologice si de alta natura pentru a se proteja de amenintari fata de aceste stari mentale foarte apreciate. Confruntat cu complexitatea, conflictul si incertitudinea, un factor de decizie poate sa intre intr-o stare de stres, frustrare, anxietate si lipsa de incredere in sine. Aceste raspunsuri emotionale fata de situatie pot sa nu fie evidente pentru personal si colegi, dar prezenta lor poate explica mult comportamentul observat al factorilor de decizie. in fata incertitudinii si a realizarii faptului ca trebuie asumate anumite riscuri calculate, un factor de decizie poate amina, sperind ca ceva mai bun se va intimpla. Pe de alta parte, factorul de decizie poate decide prematur, sperind sa elimine situatia stresanta sau poate decide observind doar avantajele unui anumit curs al actiunii si doar dezavantajele altor cursuri ale actiunii, minimizind astfel dificultatea alegerii si magnitudinea perceputa a riscurilor. Indvizii pot adopta o mare varietate de rationalizari care distorsioneaza evaluarea informatiei existente si toate acestea in scopul cresterii increderii ca acel curs al actiunii ales este cel corect.

Aplicarea succesiva a patru "teorii' distincte ale organizatiilor - structurala, a resurselor umane, politica si simbolica - le va permite managerilor (si analistilor de management) sa-si formuleze mai bine analizele si strategiile de management decit in cazul in care numai unul sau doua cadre sunt folosite. Amestecul aproximativ de cadre va fi, totusi, variabil de la o situatie la alta.

Rationament pentru management

Sa presupunem ca mintea unui manager este, asa cum afirma Chester Barnard, informata cu euristica aplicabila. Cum este rationamentul managerial conditionat euristic? Acest stil de rationament poate fi ilustrat prin compararea sfatului pornit din increderea in invatarea experientiala, tacita cu sfatul care are o baza mai analitica. Urmeaza apoi un set de argumente circumscrise, partiale, alese pentru a ilustra valoarea notiunii ca bunii manageri pot gindi direct.

Trasatura de unire

In excelenta sa lucrare "Graduate Education in Public Management: Working the Seams of Government' (invatamint universitar in managementul public:gasirea trasaturii de unire a guvernarii), Richard Elmore (1986) sustine ca managerii din domeniul public sunt reprezentanti ai functionarilor oficiali constitutionali care stiu sa descopere trasatura de unire a guvernarii: trecind granitele dintre organizatiile administrative $i corpurile legislative, dintre nivelurile guvernarii, dintre organizatii administrative si grupuri de interes, mass media si restul. Tehnica gasirii acestei trasaturi de unire - sustine el - impune, printre altele, buna stapinire a unui centru tehnic de abilitati analitice si manageriale.

Notiunea trasaturii de unire este o metafora utila. Ea le va oferi studentilor un mod de a intelege intuitiv sursele problemelor care ii preocupa pe managerii publici. Lucrurile pot ramine foarte bine aici: ginditi-va la "trasatura de unire'.

Totusi, metafora lui Elmore ridica intrebari mai profunde. Ce tipuri de probleme apar la granitele dintre departamentele guvernamentale si cum se manifesta aceste probleme impunind folosirea unei parti din timpul si talentul managerului din sectorul public? Este aceasta metafora mai utila sau mai adecvata descriptiv sau mai sugestiva intelectual decit alte moduri de a caracteriza problema managementului public?

Cercetatorii si profesorii au inventat numeroase metafore prevazute sa identifice problemele generice ale managementului public. Eu sustin, de exemplu (Lynn 1982), ca managerii publici pot fi considerati participanti ai unor jocuri multiple, continue, ce se desfasoara la diferite niveluri ale guvernarii. Vickers (1983) formuleaza postulatul conform caruia functia executiva "consta partial in mentinerea cursului actual al afacerilor in directia relatiilor de guvernare asa cum se intimpla ele sa fie in momentul respectiv si partial in relatiile modificate de guvernare astfel incit sa "maximizeze valorile' ce pot fi realizate prin urmarirea acestor relatii, mentinind complexul de activitati in limitele posibilului'.

Cu alte cuvinte, managerii din domeniul public mentin si modifica relatiile de guvernare pentru a maximiza valoarea. Lindblom ii considera pe functionarii executivi din domeniul public participanti la un proces de adaptare partizana reciproca. Heclo (1977, 1979) ii considera straini care participa in retelele deprobleme.

Edelman (1964,1988) ii considera actori inpiese de teatru publice in care cuvintele si actiunile au valoare simbolica. Cohen, March si Olsen (1972) ii considera actori in anarhii organizate ale caror procese de decizie au loc in tomberoane de gunoi.

Kaufman (1981) le priveste ca elemente ale unui sistem de interdependente organice cu tendinta de staza (in contrast cu un sistem modelat de forte centrifuge).

Fiecare metafora poate sa ofere intuitii diferite cu privire la management in anumite cazuri. Kaufman arata, de exemplu, ca metafora stazei conduce in mod logic la descentralizare in timp ce metafora fortelor centrifuge conduce la centralizarea autoritatii. Adaptarea partizana reciproca sugereaza o logica a negocierilor al carei tel este schimbarea treptata. Anarhiile organizate sugereaza o logica a oportunismului si flexibilitatii. Daca trebuie sa serveasca un scop educational util, metaforele utilizate ca euristica impun ca pretentiile lor de utilitate sa fie justificate empiric in clase importante de cazuri.

Metaforele lui Elmore - actori, trasatura de unire, centru tehnic - sugereaza, in plus, puncte de contact cu o serie de abordari intelectuale sau traditii de cercetare mai formale. Considerindu-l pe managerul public reprezentant al autoritatii constitutionale sau director al angajatilor, de exemplu, problema managementului public devine o problema de asigurare a unui comportament corect din partea subordonatilor-ca-actori prin specificarea comportamentului adecvat, de creare de stimulente (si frine) pentru a introduce comportamentul adecvat si de monitorizare si organizare a comportamentului rezultat. Granitele dintre domenii sugereaza ca managerii din domeniul public lucreaza la granitele dintre organizatii privite ca sisteme deschise si mediile lor, invocind astfel structurile intelectuale si descoperirile de cercetare ale sistemelor deschise, contingentelor si teoriilor dependentei de resurse (Scott 1992). In cele din urma, conceptul de activitate esentiala implica necesitatea ca fiecare organizatie sa aiba o sarcina primara sau un sistem de munca primar, care este ratiunea de a fi a organizatiei si sursa de legitimare sau de sens pentru angajatii organizatiei (Scott 1992). Asa cum am aratat in alta parte (Lynn 1985, 187a), conceptul de activitate esentiala poate fi folosit pentru a evalua sistematic performantele managerilor publici in functie de alte criterii decit telurile si realizarile raportate de ei insisi.

Termenul "trasatura de unire' poate sa aiba sau nu valoare euristica. In acest caz, de ce sa nu-i oferim posibilului practician un repertoriu de euristica pentru ordonarea unei realitati haotice si sugerarea regulilor pentru aplicabilitatea lor?

Realizarea telului

Intr-un caz de predare cu o buna tehnica, "Homestead Air Force Base' (Baza fortelor aeriene Homestead), Behn (1991) descrie modul in care colonelul William Gorton a marit productivitatea departamentului de lupta tactica din Fortele Aeriene ale Statelor Unite prin stabilirea unui tel clar, masurabil si unui management astfel prevazut incit sa-1 realizeze. Pe baza datelor din ace; caz, Behn a extras "Some Principles of Public Management' (Unele principii al managementului public) pe care le ofera ca pe un raport scris participantilor 1 incheierea discutiilor. Aceste principii sunt reproduse in tabelul 5.1.

TABELUL 5.1

HOMESTEAD AIR FORCE BASE (BAZA FORTELOR AERIENE HOMESTEAD):

UNELE PRINCIPII ALE MANAGEMENTULUI PUBLIC

I. Managementul pentru performanta

1. Stabilirea unei misiuni generale pentru organizatie.

2. Crearea de teluri specifice pentru masurarea realizarilor misiunii.

3. Monitorizarea personala si frecventa a progresului.

4. Recompensarea publica a succesului.

5. Vigilenta impotriva distorsiunilor.

6. Modificarea misiunii, telurilor, monitorizarii sau a recompenselor

pentru corectarea defectelor in comportamentul organizational.

II. Gorton si Creech despre management

1. Aparenta este critica.

2. Trebuie sa se acorde atentie detaliilor.

3. Sa se creeze o concurenta prieteneasca, productiva, controlata - concurenta in functie de un tel astfel incit fiecare unitate sa poata invinge, nu concurenta impotriva altor unitati, in care exista un singur cistigator.

4. Programul trebuie sa fie vizibil. Nu se obtine credit pentru o realizare daca nu se face un angajament anterior pentru realizarea lui.

5. Sa se creeze proprietate: nimeni nu spala o masina de inchiriat.

6. Personalul trebuie sa serveasca linia. Dar cum poate fi convins personalul sa se concentreze asupra activitatii de servire a liniei si sa serveasca astfel misiunea organizatiei?

III. Analiza strategiilor de management

1. O strategie generala de management se poate aplica intr-o serie larga de situatii manageriale specifice si aparent foarte diferite.

2. Sa fiti atenti in folosirea oricarei aplicari a strategiei managementului general la o situatie noua. Mai degraba adaptati-o la circumstantele specifice ale situatiei.

IV. Managementul calitatii totale

1. Pentru a imbunatati performanta, un manager trebuie sa angajeze pe

fiecare din organizatie in sarcina de a imbunatati produsul organizatiei.

2. Pentru a deveni o organizatie excelenta este nevoie de o imbunatatire continua.

3. Este mult mai eficient sa se faca totul corect de prima data decit sa se verifice mai tirziu.

4. Managerii trebuie sa-i determine pe cei din organizatie - mai ales pe cei ce lucreaza in pozitii de sprijin - sa inteleaga cine sunt dientii.

5. Calitatea trebuie sa aiba rnasuri explicite ale succesului.

6. Managementul calitatii totale este desemnat sa imbunatateasca rezultatele.

In contrast cu aceasta "lista de principii' deja cunoscute (si virtual fara exceptii), ceea ce urmeaza este o distilare a intuitiilor studentilor dupa ce au aplicat o varietate de euristica de tip conceptual la datele cazului.

. Colonelul Gorton a trebuit sa planifice cu mult inainte pentru a se asigura ca telurile stabilite de el - un numar specific de zboruri de antrenament in fiecare luna - erau realizabile si nu puteau fi subminate de evenimente ce nu se mai aflau sub controlul sau. Un eveniment nepre- vazut putea distruge viabilitatea sistemului de teluri in ochii oamenilor lui Gorton si astfel sa submineze motorul productivitatii pe care incerca sa o dezvolte. Credibilitatea telurilor sale a fost sprrjinita de implicarea de catre el a personalului de la baza, care ar fi afectat de ele si care ar putea sa-l sfatuiasca cu privire la valoarea lor practica in analiza ce duce la selectia telurilor.

O data ce fiecare unitate de administratie a avioanelor era atasata unui escadron, fiecare echipaj era atasat unui avion si fiecare era legat de posibilitatea cistigarii unei zile libere daca se realiza un anumit numar de zboruri de antrenament, se crea un mecanism de stimulente si responsabilitate. Astfel, mindria individuala, responsabilitatea si interesul personal erau legate de telurile organizatiei: o solutie puternica pentru problema director-actor.

. Daca nu sunt bine monitorizati, subordonatii pot raspunde la stimulentele de performanta prin accentuarea cantitatii rezultatelor si nu a scopului mai complex al activitatii. Astfel, colonelul Gordon trebuia sa-si supravegheze echipajele, asa cum explica el insusi, "ca un soim' pentru a se asigura ca nimeni nu "lucreaza de mantuiala'.

. Colonelul Gorton a folosit simboluri si forta prezentei sale pentru a-si accentua intentiile si a micsora incertitudinea si neintelegerile referitoare la misiune si teluri. Angajarea sa publica, entuziasta fata de noul sistem de stimulente si recurgerea constanta la simboluri ii dadea credibilitate.

. Fiind gata sa riste propria sa relatie cu superiorii in numele calitatii si sigurantei, oprind temporar toate zborurile la baza pina cind se discutau problemele de siguranta, Gorton a trimis un semnal puternic oamenilor sai ca numerele erau masura performantei, dar nu si esenta a ceea ce urma sa fie realizat.

. Analiza ar fi putut fi aplicata, dar nu a fost, pentru a stabili daca telul real al bazei - antrenamentul pilotilor - putea fi realizat mai eficace prin alte mrjloace decit marirea numarului de zboruri. Care sunt factorii care determina invatarea pilotilor? Care este modul cel mai eficient de a oferi pregatirea necesara? Esecul de a pune astfel de intrebari arata lipsurile unei puternice culturi organizationale cum ar fi departamentul de lupta tactica al fortelor aeriene: unele intrebari valide nu se pun.

. Gorton a profitat implicit de traditiile de comanda militara care afectau tot personalul de la baza. Abordarea sa specifica ar putea sa nu functioneze sau ar putea functiona in acelasi fel, in alte contexte, unde legitimitatea ierarhiei si comenzii nu poate fi considerata importanta de la sine.

Calitatea unor astfel de intuitii este aceea ca ele prezinta tipul de gindire pe care se bazeaza actiunea eficace si masura in care o astfel de gindire este explicit contextuala. Un profesor se poate opri foarte bine aici. Daca formatul "principiilor' este considerat un dispozitiv pedagogic eficient, o abordare cu baza analitica pentru studierea acestui caz de management a dus la o lista de principii diferite de ale lui Behn:

. Alegeti teluri pe care analiza atenta le prezinta ca fiind legate de si realizabile prin efortul sustinut al angajatilor; nu expuneti angajatii la riscuri de esec asupra carora nu au nici un control.

. Recunoasteti ca sistemele de stimulente orientate spre teluri nu se autosustin; managerii trebuie sa-si sustina intentia si sensul prin repetare si accentuare simbolica, actiuni si comportamente exemplare. Altfel, este posibil sa se distorsioneze telurile.

. Nu permiteti telurilor ingust concepute sa va distraga atentia de la scopurile fundamentale. Datele legate de performanta nu dau informatii complete. Este nevoie de efort pentru a le depasi. Indicatorii de performanta sunt doar atit - indicatori - si nu performanta insasi.

. Schimbarea structurala, masurile motivationale, analiza atenta si conducerea flexibila si inspirata se sustin reciproc; nici una dintre acestea nu este de ajuns.

Astfel, bunul management inseamna:

a) minimizarea incertitudinii referitor la obiectivele organizatiei si la modurile adecvate de a le obtine;

b) oferirea unor anumite sanse de recompensare legate de realizarile repetate, observabile;

c) stabilirea unor norme puternice de cooperare, sustinute de monitorizare eficienta, pentru motivarea personalului de nivel inferior;

d) legarea reputatiei managerului de modul in care functioneaza organizatia.

Alegerea principiilor este o problema de gust, dar cred ca a doua lista, derivata din aplicarea unor cadre conceptuale la datele din cazul respectiv, este mai potrivita decit prima lista in vederea pregatirii practicienilor pentru exercitarea disciplinei mentale.

De la bunastare la munca

Poate ca nici un domeniu al managementului public nu are mai multa nevoie de cunostinte intuitive decit cel preocupat de ajutorarea saracilor pentru a deveni autosuficienti prin munca. intr-o carte bazata pe experienta cistigata in implementarea programului Family Support Act's JOBS (Servicii conform Legii sprijinirii familiei), Nathan (1993) sustine ca functionarii publici trebuie sa ofere mai multa atentie managementului daca vor sa satisfaca asteptarile legitime ale cetatenilor. Din experienta in implementarea politicilor domestice, el obtine zece lectii pentru managementul programelor de la bunastare la munca :

. Implementarii ar trebui sa i se ofere mai multa atentie.

. Bateti fierul cat este cald.

. Institutiile conteaza.

. Oamenii conteaza si ei.

. Priviti in jur.

. Stabiliti teluri ce pot fi folosite ca baza pentru recompense si pedepse.

. Evitati sa va pierdeti in detalii.

. Respectati-i pe carieristi, dar urmariti-i indeaproape.

. Fiti subtili cind este vorba de instantele legislative.

. Faceti ce trebuie facut.

In lucrarea lui Bardach Improving the Productivity ofJOBS Programs (imbunatatirea productivitatii programelor JOBS) (1993), managementul eficient al aceluiasi tip de programe se reduce la "stabilirea telurilor si masurarea efectelor'. Sfatul sau cu privire la modul in care trebuie sa se comporte un manager - prezentat intr-un discurs ce trebuia rostit de un manager de curind numit in domeniul public in fata unui grup restrins de manageri subordonati - reflecta, dupa cum spune el, "cunostinte academice conventionale referitoare la schimbarea organizationala'. Un paragraf important este urmatorul:

Ar trebui sa continuam sa ne concentram asupra telului angajarii, dar ar trebui sa ne straduim sa obtinem mai mult - fara a ne distorsiona telul lucrind doar cu clientii cel mai usor de angajat. Daca asteptam mai mult de la noi insine, avem mai multe sanse sa obtinem mai mult.

Pozitia lui Bardach este optimista si mai ales normativa, reflectind un sentiment tacit al "cunostintelor' si "valorilor'. Printre resursele sale intelectuale se afla in special lucrarea lui Behn Leadership Counts (Conducerea conteaza). El este de asemenea gata sa sustina punctul de vedere conform caruia "afacerile au raspunsul', citindu-i favorabil pe Osborne si Gaebler (1992) si Barzelay (1992), la care emulatia reinventarii corporative de succes este un laitmotiv. in general, literatura de cercetare pe care o citeaza pare sa ramina in ceea ce Bolman si Deal (1991) ar numi "cadrul resurselor umane'; el pare, in mesajul sau conduziv, sa foloseasca prea putin cadrele politice, structurale sau simbolice.

Cat de utile sunt principiile lui Nathan sau "concluzia' relatata de Bardach referitoare la programele de management? Ma indoiesc ca managerii practicieni vor gasi o inspiratie mai mult decit superficiala cind se vor confrunta cu probleme specifice de management. Bardach ar fi fost mult mai util daca si-ar fi tras concluziile prin aplicarea gindirii sale mult mai coerente si contingente asupra managementului. Mai devreme, in cadrul acestei monografii, el se refera la propria lui lucrare (scrisa in colaborare cu Kagan) Regulatory Unreasonableness (Irationalitate reglementativa) (1982). Notind ca JOBS include si caracteristici contradictorii - a fi amabil si a fi dur - el spune ca, "din cauza ca amenintarea sanctiunilor (adica a unei mari reduceri) poate provoca opozitie, programul ar trebui folosit economic' si ca "orice constringere reprezinta un mediu pentru comunicarea normelor de responsabilitate ca si a sanctiunilor cu care se ameninta.' El noteaza de asemenea importanta fundamentala a modului in care recompensele sunt stabilite si administrate. Daca nu se procedeaza corect, spune el, "toate problemele asociate cu stabilirea telurilor si masurarea performantei vor fi si ele amplificate' (p. 46). Donahue (1989), Lax si Sebenius (1986), precum si Kelman (1990) sunt citati ca sustinatori intelectuali, desi aceasta se intimpla pentru comentarii specifice de confirmare si nu pentru logica cadrelor lor analitice.

Bardach ar fi putut incheia cu urmatorul sfat pentru manageri:

. Administrarea unui program JOBS iti impune sa faci fata unei tensiuni fundamentale: aceea dintre a fi amabil si a fi dur. incurajarea constiintei de sine explicite referitoare la aceasta tensiune dintre subalternii dumneavoastra va va spori sansele de a o rezolva. Cind va confruntati cu un comportament uimitor din partea clientului intrebati-va: "De ce se comporta aceasta persoana in acest fel?' inainte de a ajunge la un rationament final.

. Un mod de a stabili orientarea adecvata a lucratorilor din servicii (sau contractorilor) fata de clienti este de a stabili teluri de performanta si de a le monitoriza. Termeni ca "amabil' sau "dur' se pot discuta apoi in relatie cu un scop valid, minimizind astfel sansa ca diferite tipuri de comportamente ale lucratorilor din servicii sa fie percepute de management ca fiind rezistente la schimbare.

. Managementul orientat spre teluri este o problema inselatoare, totusi. Datorita tensiunilor aflate la baza sa, care nu pot fi eliminate pur si simplu prin stabilirea de teluri si care nu pot fi intotdeauna detectate prin monitorizare, sinteti capabili sa intelegeti bine, dar si sa intelegeti gresit.

Trebuie sa intelegeti de asemenea ca unele "contracte' sunt un mod imperfect de a stabili comportamentul orientat spre teluri deoarece multe aspecte ale managementului eficient de caz nu pot fi reduse la limbajul contractual. Veti dori, deci, sa folositi mai multe cadre manageriale in combinatie - simboluri, simpatie si sinergie - si sa intelegeti ca monitorizarea continua si detectarea si inlaturarea unei defectiuni sunt esentiale.

Managementul in domeniul sanitar

Sa luam in considerare doua sfaturi pentru cei care vor sa reformeze oferta de servicii sanitare. intr-un raport al Centrului Institutului Brookings pentru management public (Brookings Institution's Center for Public Management), John J. Dilulio, Jr., Donald F. Kettl si Richard P. Nathan au stabilit "sase seturi de principii de lucru pentru crearea unei politici sanitare nationale rationale' (Dilulio et al. 1994a):

. Nu se poate scapa de complexitatea administrativa.

. Reforma sanatatii se va baza pe organizatii hibride.

. Inainte de a reinventa domeniul sanitar, redescoperiti statele.

. Planuri diferite impun poveri manageriale diferite.

. Definiti rolurile federale si statale.

. Organizati concret tranzitia.

La sfirsitul lucrarii lor, Dilulio, Kettl si Nathan ii indeamna pe creatorii de politici publice sa urmeze patru pasi: sa defineasca rolurile, sa stabileasca instrumentele, sa construiasca o capacitate si sa-i serveasca pe cetateni. intre timp, autorii au de invatat din varietatea de incercari de reformare a sistemului de sanatate. Iata un exemplu:

Reforma trebuie construita pe baze solide, pasii critici trebuind facuti primii. Acei pasi ce nu pot fi facuti nici nu trebuie incercati si toti pasii trebuie sa faca sistemul cat mai simplu de utilizat de catre cetateni. Un management atent va minimiza costurile de tranzitie.

Intr-o lucrare aflata in legatura cu prima (1994 b), aceiasi autori adauga la abordarea lor principiala: "Faceti totul in ordinea sa fireasca' si "Limitati reforma la ceea ce se poate face'.

Se poate stabili un contrast intre aceasta abordare a consilierii functionarilor executivi din domeniul public angajati in reforma sanatatii si o alta abordare cu acelasi tel, dar cu o agenda intelectuala cu totul diferita. Edward Lawlor (1994) propune un cadru pentru evaluarea uneia dintre trasaturile cheie ale reformei sanatatii propuse de presedintele Clinton, Regional Health Alliances (Aliantele Sanitare Regionale), in comparatie cu alte aranjamente institutionale pentru finantarea serviciilor sanitare:

. sondaje de risc

. brokeri si agenti pentru informatia sanitara

. mediatori ai costurilor de tranzactie in serviciile sanitare

. servicii de aprovizionare

. reglementatori ai comportamentului strategic pe piata serviciilor sanitare

Sfatul implicit al lui Lawlor pentru functionarii executivi din domeniul politicilor publice este de o natura foarte diferita fata de cel al lui Dilulio, Kettl si Nathan. Lawlor spune, in consecinta: comparati (adica cereti si studiati) caracteristicile institutionale importante ale planurilor reformei sanatatii si implicatiile lor posibile. intr-o astfel de analiza comparativa, folositi o varietate de lentile si cadre analitice relevante; altfel nu veti reusi sa observati probleme manageriale importante. Daca urmati acest sfat, veti descoperi ca aceste planuri au un amestec complex de avantaje si dezavantaje si trebuie sa decideti la care anume tineti mai mult. Numai in acest fel veti obtine tipul de intelegere a alternativelor si consecintelor lor, care vor conduce la o alegere ce va rezista unei analize critice, unei sustineri efective si unui management cu teluri clare al organizatiilor sanitare.

Invingerea birocratiei

Ca si in cazul analizei lui Bardach (1993) discutate mai inainte, Barzelay incepe cu o cale analitica in Breaking Through Bureaucracy (A depasi obstacolul birocratic) (1992). El identifica diferite tipuri de probleme de responsabilitate. Rezumand solutiile, el spune: "Aplicarea noilor strategii a schimbat in general rutinele organizationale in arii ca productia, marketingul, managementul resurselor umane, managementul financiar, conducerea executiva si supravegherea politica. in unele circumstante, strategiile au fost sustinute de readaptarea structurilor organizationale formale si de schimbarile in autorizarea statutara".

Barzelay sustine de asemenea ca: "Majoritatea, daca nu toate, problemele de-a lungul granitei dintre personal si linie pot deriva mai degraba din culturi organizationale maleabile, restrictii, stimulente si rutine decit din factori aparent neschimbatori cum ar fi natura umana sau trasaturile individuale de personalitate. in acest mod, deliberarea se poate concentra asupra rezolvarii problemelor si nu asupra conditiilor nefavorabile. Ar trebui sa fim pregatiti sa facem distinctia intre tipurile de probleme care merita solutii si sa identificam unele concepte care pot ghida eforturile de rezolvare a problemelor".

Ulterior, in carte, Barzelay reduce, totusi, un argument complex, dar comprehensibil, la un set de principii didactice pentru managementul organizatiilor de personal: 1) dispersarea responsabilitatii pentru economisire si conformitate; 2) conceptualizarea muncii in oferta de servicii; 3) identificarea clientilor cu atentie; 4) raspunderea fata de clienti; 5) reorganizarea in servicii separate fata de control; 6) lasarea dientilor sa finanteze furnizorii.

Este greu de imaginat ca managerii practicieni din diferite medii ar fi in stare sa traduca aceste principii in actiuni efective. Nu exista nici o logica aparenta prin care cineva sa porneasca de la principii si sa ajunga la intuitii nuantate, contingente intr-o analiza anterioara. Procesele prin care managerii se pot gindi la munca lor de reforma organizationala nu sunt foarte clare. Barzelay a rezumat probabil totul in sfaturi proactive de genul: Evitati tentatia de a personaliza rezistenta la schimbare; subordonatii incearca probabil sa continue sa faca ceea ce ei considera a fi de datoria lor. Managerii trebuie sa lucreze cu ei pentru a redefini sau restructura aceste indatoriri si trebuie sa ofere stimulente pentru noile indatoriri, asigurindu-se ca sistemul de recompense este bine inteles deoarece este eficient administrat.

Reinventarea organelor administratiei publice

Am analizat un caz in care directorul Departamentului de gerontologie din Illinois (Illinois Department on Aging), Victor Wirth, parea sa obtina un succes extraordinar. Mostenind o organizatie sfisiata de conflicte interne si cu o proasta reputatie in fata contractorilor si circumscriptiilor electorale,Wirth a reconcentrat cu succes operatiunile din departamentul sau asupra serviciilor catre clienti si asupra cooperarii cu contractorii respectind in acelasi timp directivele guvernatorului de a micsora bugetul departamentului. Aceasta demonstratie aparenta ca guvernul poate fi mai bun si poate costa mai putin pare sa fie un caz clasic de "reinventare a guvernului'.

Cercetatorii "celei mai bune practici' pot spune ca Wirth si-a transformat organizatia prin accentuarea satisfactiei clientilor. Predecesorul sau avea acelasi accent, totusi, dar nu-1 putea face operativ. Alti cercetatori ai celei mai bune practici pot sustine ca, spre deosebire de predecesorii sai, Wirth avea un tel specific si el a reusit sa si-1 atinga mergind pretutindeni si repetindu-si telul pana cand a fost inteles si adoptat. Asta a facut el. Dar era de ajuns sa ai un tel si sa mergi pretutindeni pentru a transforma o organizatie?

Am analizat datele din cazul respectiv folosind teoria jocului ca euristica. in modelul nostru, am identificat trei niveluri distincte de interactiune in cadrul organizatiei lui Wirth, participantii de la fiecare nivel comportindu-se strategic, adica alegind o strategie in functie de profiturile totale. In analiza, cele doua niveluri superioare ale organizatiei, Wirth si managerii sai de divizie precum si managerii de divizie si sefii lor de birou, au stabilit un echilibru necooperativ in detrimentul eficientei serviciilor. Potentialul pentru cooperare exista la nivelul inferior, unde lucratorii si clientii erau angajati ideologic sa coopereze. Totusi, o astfel de cooperare aparea foarte rar.

Analiza a aratat ca obstacolele importante in obtinerea unor rezultate de cooperare, orientate spre client, pentru organizatie in totalitatea ei erau managerii de departamente. intr-o serie de miscari abile, Wirth a indus cooperarea pentru prima data in domeniu - aceasta a realizat el prin deplasarile sale - si, in cele din urma, printre managerii de departament acum izolati.

Implicit, el a inteles ce trebuie facut pentru a schimba strategiile subordonatilor sai de nivel mediu, manevra prin care el a eludat ceea ce facuse predecesorul sau mai conventional si mai conformist.

Folosind cadrul nostru analitic, putem sustine ca problema lui Wirth a fost necooperarea care pornea de la nivelul superior al organizatiei si era institutionalizata in special la nivelul managerilor de departament, de unde era transmisa mai departe pe teren. La nivelurile inferioare, Wirth avea aliati ideologici pe care ii putea mobiliza usor (miscindu-se mult in jur) pentru a-i forta pe managerii de departamente sa se conformeze.

Acesta nu este, totusi, un principiu universal al managementului public. Intr-o organizatie de servicii sociale, unde necooperarea apare la niveluri inferioare, miscarile lui Wirth pentru a-si sustine scopurile puteau foarte bine sa esueze. O mai buna strategie intr-o astfel de organizatie ar putea fi una opusa celei adoptate de Wirth: de a recruta managerii de nivel mediu pentru a monitoriza domeniul si a oferi recompense si sanctiuni suficiente pentru a depasi rezistenta la schimbare. Ceea ce functioneaza, deci, va depinde de dinamica interna a organizatiei.

Sfatul nostru catre manageri este urmatorul: cind incercati sa schimbati comportamentul la nivelurile inferioare, evaluati mai intii stimulentele si credintele care-i motiveaza pe lucratori la diferite niveluri in organizatia dumneavoastra. De ce fac ei alegeri gresite? Apoi puneti in locul lor stimulente care sa-i conduca pe lucratori sa aleaga voluntar comportamentul pe care-1 doriti.

Predare si invatare

Rationamentele mai deschis analitice ar trebui sa fie in principiu mai directe in comunicarea cu practicienii actuali si viitori decit cunostintele tacite, intuitive. Daca Barnard, Vickers, Selznick si cu mine avem dreptate ca managementul eficient depinde de disciplina mentala si de tehnici, atunci cei inclinati spre practica ar trebui sa considere binevenite eforturile de a identifica si produce o buna stapanire a acestor tehnici. Succesul in exercitiile ce presupun o ordonare cauzala a unor situatii incurcate ar trebui sa aduca mai multa satisfactie decit pretentia ca unele principii nu gresesc niciodata si ca participantul ramine esential neschimbat.

Totusi, aceasta nu este experienta multor profesori de management public.

Toti devin circumspecti la scoala cind profesorii fac efortul sa aplice "teorii'. Mult mai bine primite sunt povestirile angajante, discutiile care ilustreaza folosirea ordinii taxonomice si sustinerea puternica a principiilor de management despre care se poate demonstra ca au functionat in practica. intilnirea cu colegi care au probleme si experiente similare cu ale lor este mai mult apreciata de participanti in activitatile de pregatire decit intilnirea cu un profesor care nu are de oferit cu mult mai mult decit teorii si date sociale.

In parte, acumularea unor astfel de experiente se leaga de factori care nu sunt cu totul magulitori pentru nici una dintre partile aflate in tranzactie. Inducerea unei discipline mentale bazate pe euristica de tip conceptual impune o inalta tehnica pedagogica. Acest nivel de tehnica este obtinut numai dupa eforturi sustinute de tipul incercare-si-eroare; exista multe zile dificile cind invatam cum sa devenim profesori eficienti ai unor tehnici practice. Multi profesori sunt tentati sa urmeze cai de minima rezistenta, fle nerenuntind la metodele clasice de predare si incercind sa le perfectioneze (un curs magistral poate deveni foarte placut), cautind moduri de a deveni populari in rindurile unui public sceptic, evitind abstractiunile sau provocarile intelectuale sau, daca nimic altceva nu conteaza, abandonind deopotriva efortul de a preda managementul. In ce-i priveste, multi practicieni sau doar cei neexperimentati, care aspira mai mult sa actioneze decit sa gindeasca, provoaca pe oricine incearca sa-i invete: convinge-ma, dar te avertizez ca nu va fi usor. Ei constituie un public dur, in cel mai bun caz acceptand o provocare valida cu o atitudine de tipul sa-incercam-si-sa-vedem, jucind un rol de Lucy in fata profesorului Charlie Brown si retragindu-si promisiunea unui interes autentic la fiecare noua miscare intelectuala. Practicienii pot sa-i priveasca uneori de sus pe cei ce nu au cunostintele tacite si atitudinile celor din interior, care vin dupa mai mult timp petrecut pe teren. Dispretul fata de teorie poate masca si o oarecare insecuritate sau, mai rau, un adevar neplacut: unii practicieni cred ca altii au nevoie sa se schimbe, dar ei nu.

Povara dovezilor, desigur, cade asupra celor care aspira la o practica manageriala analitica si nu la una omiletica. Provocarea lor este de a descoperi acele metode si materiale pedagogice care, folosite adecvat, conving pe cei orientati spre actiune ca vor fi mai eficienti daca gindesc mai mult decit daca nu o fac. Este util daca astfel de convingeri pot fi sustinute cu dovezi plauzibile ca practica analitica mareste intr-adevar sansele de succes.

Ar fi de asemenea de ajutor pentru managementul bine gindit daca cei din comunitatea managementului public ar identifica mai clar bazele pretentiilor lor la un rol legitim in educarea practidenilor.