AUTORITATILE CENTRALE SI PROCESUL DE GESTIONARE A FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE

Sistemul de accesare si gestionare a fondurilor europene nerambursabile este inca puternic centralizat, modul in care functioneaza institutiile de la Bucuresti implicate afectand buna desfasurare a lucrurilor pe plan local. Daca o institutie centrala are probleme de comunicare de exemplu intregul proces este compromis la toate nivelurile (national, regional, local), generand disfunctionalitati majore din punctul de vedere al aprobarii si derularii proiectelor si al transferului efectiv al fondurilor.

1. Probleme de comunicare

Afirmatia care se poate face la o privirea generala asupra acestui aspect este ca, desi procesul este complex si are la baza colaborarea intre diferite entitati, nu exista un circuit fluent si prestabilit al comunicarii nu numai intre autoritatile locale si regionale pe de o parte si cele centrale pe de alta parte dar si in cadrul palierului central. Aceasta este una dintre problemele majore care afecteaza derularea normala a proiectelor si fluxul banilor.

Surpriza vine din faptul ca institutiile care ar trebui sa fie liantul ce leaga toate celelalte organisme implicate sunt apreciate de catre toti actorii chestionati, inclusiv de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente din punctul de vedere al comunicarii, deseori fiind sursa unor blocaje greu de rezolvat. Este vorba despre Ministerul Dezvoltarii si Prognozei si Delegatia Comisiei Europene la Bucuresti. Surpriza este data in principal de faptul ca aceste institutii sunt dotate logistic mai mult decat satisfacator, iar functionarii beneficiaza de remuneratii net superioare functionarilor din celelalte institutii ale administratiei publice.

Ministerul Dezvoltarii si Prognozei este o institutie ermetica, avand o comunicare dificila cu celelalte ministere (Ministerul Integrarii, MAPM; MLPTL) si fiind caracterizata de reprezentantii acestora ca mai degraba ineficienta in derularea activitatilor legate de proiecte.

La nivel central exista un proces de consultare intre ministere pe diverse aspecte prin intermediul grupurilor interministeriale in special, dar procesul este formal, respondentii afirmand ca multe din observatiile lor nu se regasesc in documentele emise ulterior de MDP. Aceeasi concluzie este sustinuta si de reprezentantii institutiilor regionale care, pe langa aspectele de comunicare deja mentionate sunt deseori puse in situatia de a face fata tendintelor de centralizare manifestate tot mai des de minister.

Nu ermetismul caracterizeaza in principal Delegatia ci birocratia dublata de o organizare interioara ineficienta. Prin ricoseu, problemele pe care Comisia Europeana le are in prezent (fiind tot mai des vehiculata ideea reformarii ei in principal in vederea reducerii birocratiei) se reflecta in activitatea institutiilor deconcentrate care o reprezinta in statele candidate. O coordonare destul de slaba exista de exemplu intre Delegatie si Ministerul Integrarii Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabila pentru desfasurarea in conditii normale a procesului de integrare a Romaniei in Uniunea Europeana.

De altfel slaba cooperare si comunicarea defectuoasa existenta intre cele trei institutii centrale implicate in gestionarea fondurilor europene nerambursabile a putut fi observata cu prilejul descoperirii in noiembrie anul trecut a unor nereguli in alocarea fondurilor in regiunea Centru si mai precis in judetul Alba.

Modul in care sunt rezolvate asemenea evenimente care necesita o interventie rapida sunt un indiciu pentru functionarea sistemului. Cele trei institutii nu au avut un punct de vedere comun, ci o interpretare diferita asupra evenimentelor si propunand solutii diferite pentru rezolvarea situatiei.

Ministerele de specialitate implicate (MAPM si MLPTL) sunt mai bine apreciate din punctul de vedere al comunicarii atat de catre institutiile publice centrale cu care colaboreaza cat si de catre cele regionale. Autoritatile judetene in schimb considera ca nu exista o concordanta intre strategia de finantare a ministerelor si cele judetene, acuzand faptul ca decizia este foarte mult concentrata la Bucuresti.

In concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasa este una din principalele probleme cu care se confrunta actorii implicati in procesul de accesare si gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestatia institutiilor centrale din acest punct de vedere afecteaza autoritatile judetene in efortul lor de a-si spori resursele pentru investitii. Faptul ca nu exista inca o distributie foarte clara a responsabilitatilor (ex: Ministerul Dezvoltarii si Prognozei inca se ocupa de probleme financiare care ar trebui sa revina Ministerului Finantelor - intocmirea fiselor de finantare) agraveaza situatia din acest punct de vedere.

2. Importanta lobby-ului pe langa Bucuresti in procesul de accesare a fondurilor europene nerambursabile

Comunicarea este insa numai un aspect al relatiei intre institutiile centrale si cele de pe plan local. Datorita faptului ca sunt inca foarte dependente de centru, autoritatile judetene trebuie sa accepte influenta factorului politic si depun eforturi in consecinta pentru a-si consolida imaginea la Bucuresti. In cazul fondurilor de echilibrare acest lucru este evident dar el se poate observa si in cazul sprijinului pentru asigurarea fondurilor de co-finantare si chiar in cazul selectiei proiectelor.

Apartenenta politica a autoritatilor judetene la partidul de guvernamant si clientelismul politic in general s-au dovedit si inainte si sunt in continuare avantaje in obtinerea fondurilor sau garantiilor necesare. Pentru presedintii cu o afiliere politica diferita ramane la latitudinea si in puterea partidului sa asigure sprijinul necesar. O structura bine pusa la punct in teritoriu din acest punct de vedere o detin Partidul Democrat si Uniunea Democrata a Maghiarilor din Romania. Acestea merg pana la a asigura consultanta pentru scrierea si managerierea proiectelor autoritatilor locale.

Insa apartenenta politica potrivita nu este singurul ingredient necesar. La fel de importante sunt abilitatile autoritatilor judetene dar si ale parlamentarilor si altor demnitari din institutiile centrale de a promova cauza judetului natal.

Acest lucru contribuie esential de exemplu in cazul accesarii fondurilor ISPA in care decizia este, dupa cum am mentionat, centralizata.

Ce ar trebui sa faca autoritatile centrale

Accelerarea procesului de descentralizare financiara este un lucru pe care Guvernul il poate face pentru a sprijini comunitatile judetene in efortul lor de a-si suplimenta resursele. Actorii judeteni si locali se vor putea implica cu mai mult curaj in acest proces, efectul fiind in final o reala dezvoltare locala.

Un rol important in stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea de asemenea noile structuri asociative ale comunitatilor locale constituite la nivel national. Ele nu se regasesc inca in acest tablou al accesarii fonduri externe nerambursabile. in care ar putea avea un rol nu numai in crearea de baze de date cu privire la situatia investitiilor dar s-ar putea implica in diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor autoritatilor publice locale.

Se impune de asemenea intarirea controlului si procedurilor de audit asupra utilizarii fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut in acest sens initiativa de a infiinta un corp de control special care in cele din urma nu s-a concretizat, lucru ce demonstreaza inca o data faptul ca in situatiile de criza se lasa doar impresia ca lucrurile se vor rezolva prin crearea unor institutii care nu vor functiona niciodata.

Toate progresele ce pot fi facute in acest domeniu nu pot incepe decat cu completarea si armonizarea cadrului legal existent si adaptarea lui la standardele europene. Legile administratiei publice locale nu reglementeaza inca aspecte legate de gestionarea fondurilor europene nerambursabile de catre autoritatile publice locale. Poate si de aceea jumatate din prefecturi considera ca nu au posibilitatea legala de a accesa fonduri externe nerambursabile.

4. Recomandari

. obligativitatea consultarii de catre Guvern a reprezentantilor autoritatilor locale cu privire la obiectivele programelor destinate administratiei publice locale (ex: structurile asociative ale autoritatilor publice locale), (Guvernul Romaniei si Comisia Europeana)

. Guvernul sa ia masuri specifice pentru judetele care nu pot asigura fondurile de co-finantare creand un fond special in acest sens, (Guvernul Romaniei)

. crearea unor structuri speciale de audit si control pentru gestionarea corecta si eficienta a fondurilor europene nerambursabile, (Guvernul Romaniei)

. sa existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire la gestionarea fondurilor europene nerambursabile, (Parlamentul Romaniei)

. coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului Administratiei Publice si Ministerului Finantelor. In acest moment prima merge intr-un ritm mai alert provocand disfunctionalitati majore exprimate in principal in responsabilitati suplimentare fara resurse adecvate, (Ministerul Administratiei Publice si Ministerul Finantelor).

5. Indicatori de evaluare

Institutul pentru Politici Publice a elaborat un set de indicatori utili pentru o evaluare periodica a situatiei accesului administratiei publice locale la fondurile europene nerambursabile. Indicatorii sunt structurati pe doua nivele de analiza : actorii implicati si probleme.

I. Actori implicati in traseul accesarii si gestionarii fondurilor europene nerambursabile (fonduri externe nerambursabile.) de catre administratia publica locala

1. Situatia personalului implicat in acest proces in cadrul institutiilor administratiei publice locale

. numarul persoanelor responsabile de obtinerea si gestionarea proiectelor finantate prin fonduri externe nerambursabile;

. pregatirea profesionala a acestora;

. experienta (numarul de programe de acelasi tip gestionate anterior si rezultatele acestora);

. numarul si tipul cursurilor de specialitate organizate pentru personalul implicat in gestionarea fonduri externe nerambursabile.

2. Comunicarea intre autoritatile locale si institutiile regionale (agentiile si consiliile de dezvoltare) si centrale implicate in acest proces ;

. frecventa comunicarii;

. mijloacele de comunicare (ponderea intalnirilor, convorbirilor telefonice, etc)

. transmiterea informatiilor - promptitudinea (timpul scurs de la solicitarea informatiilor

de catre reprezentatii unei parti pana la primirea informatiilor) - transparenta (daca informatiile cerute sunt cele trimise si daca sunt complete) - comprehensibilitatea informatiilor - accesul la informatiile necesare accesarii fondurilor (publicitatea realizata ofertelor de proiecte) - frecventa cu care se modifica continutul pachetelor informative despre programele finantate prin fonduri externe nerambursabile.

Comunicarea si coordonarea intre birourile de integrare europeana din cadrul prefecturilor, consiliilor judetene si consiliilor locale. Alti indicatori in afara de cei mentionati mai sus sunt:

. armonizarea proiectelor derulate de aceste institutii pentru a se evita suprapunerea

6. Probleme

6.1. care privesc exclusiv administratia publica locala

1. Capacitatea de absorbtie a fonduri externe nerambursabile. de catre administratiile publice locale

. procentul fondurilor necheltuite si restituite autoritatii contractante din cadrul proiectelor finantate din fonduri externe nerambursabile.

Gradul de birocratizare a institutiilor administratiei publice locale.

Situatia parteneriatelor intre autoritatile administratiei publice locale in vederea obtinerii de fonduri externe nerambursabile.

. numarul parteneriatelor incheiate intre autoritatile publice locale in vederea accesarii fonduri externe nerambursabile.

. numarul proiectelor finalizate in cadrul carora doua sau mai multe autoritati locale au fost partenere.

. valoarea (in termeni bugetari) proiectelor derulate in parteneriat.

4. Evaluarea proiectelor gestionate de administratia publica locala :

. evaluare de rezultat

eficienta derularii proiectelor (raportul dintre rezultatele obtinute si resursele investite);

eficacitatea derularii proiectelor (concordanta rezultatelor obtinute cu obiectivele stabilite initial);

performanta manageriala a coordonatorilor proiectului;

. evaluare de impact:

modificari in situatia grupurilor tinta ale proiectului rezolvarea problemei identificate in momentul redactarii proiectului.

6.2 Probleme care privesc alti factori implicati

1. implicarea institutiilor centrale in oferirea cadrului de derulare a acestor finantari.

. stabilitatea legislativa - frecventa modificarii actelor normative referitoare la administratia publica locala, gestionarea nationala a fondurilor si programelor finantate prin fonduri externe nerambursabile., etc.

. gradul de armonizare a prevederilor legislative romanesti in domeniu cu cele ale Uniunii Europene.

. gradul de armonizare a legislatiei interne in domeniul gestionarii fonduri externe nerambursabile. cu legislatia in domeniul administratiei publice . tendinta de centralizare (ex: Ministerul Dezvoltarii si Prognozei fata de agentiile de dezvoltare regionala).

2. Gradul de birocratizare a institutiilor regionale, centrale si europene implicate.

Stadiul procesul de descentralizare (foarte important atat pentru autonomia privind accesarea si gestionarea programelor, cat si pentru posibilitatea asigurarii cofinantarii)

. numarul serviciilor descentralizate;

. gradul de descentralizare a resurselor financiare;

. ponderea veniturilor proprii in totalul veniturilor bugetare locale;

4. Selectia proiectelor spre a fi finantate:

. gradul de transparenta a procesului de selectie a proiectelor;

publicitatea facuta ofertelor;

durata perioadei de depunerea a proiectelor din momentul anuntarii licitatiei;

. gradul de politizare a procesului de selectie (ponderea rolului consiliilor de dezvoltare regionala in procesul de selectie);

5. Compatibilitatea intre programele in care administratia publica locala este eligibila si nevoile acesteia;

. armonizarea dintre continutul strategiilor de dezvoltare a regiunilor (care reprezinta o sinteza a celor locale) si continutul pachetelor informative pe programe.

. existenta si calitatea consultarii prealabile intre structurile asociative locale si reprezentantii Guvernului care negociaza impreuna cu Comisia Europeana continutul programelor de finantare.