Anularea si inexistenta actelor administrative

Anularea si inexistenta actelor administrative.

Consecintele nerespectarii conditiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative sunt stabilite prin lege, iar atunci cand legea nu le prevede, consecintele sunt determinate de principiul legalitatii ce guverneaza adoptarea sau emiterea actelor administrative, acte ce reglementeaza raporturile juridice dintre un serviciu public administrativ si un alt serviciu public administrativ, precum si dintre acestea si particulari (persoane fizice sau juridice).

In functie de importanta conditiei de validitate nerespectate, cu alte cuvinte, in functie de gravitatea incalcarii, vom constata ca sanctiunile sunt si ele corespunzatoare. In raport cu acest criteriu, sanctiunile aplicabile actelor administrative de autoritate sunt: a) anulabilitatea; b) nulitatea; c) inexistenta.

In dreptul administrativ, ramura a dreptului public, problema nulitatii actelor pe care le adopta sau le emit autoritatile administratiei publice si conducatorii acestora, se pune oarecum in alti termeni decat in dreptul privat, in primul rand datorita existentei mai multor categorii de interese, si anume: interesul general, interesul statal, interesul local, al judetelor, al oraselor si comunelor, precum si interesul individual, adica interesul administratiilor .

Legea trebuie sa tina seama de aceste interese si sa le concilieze. Uneori ea declara inexistenta actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fata de anumite persoane.

Astfel, incalcarea prevederilor legale atrage sanctionarea activitatii ilegale, in concret, a actului administrativ, prin anularea sau inexistenta sa .

Anularea unui act juridic este definita, de regula, ca reprezentand operatia juridica prin care se dispune desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a producerii de efecte juridice de catre acesta.

Anularea actului administrativ poate fi dispusa, in conditiile legii, de un organ al administratiei publice ierarhic superior sau de un organ al puterii judecatoresti, in urma judecarii unei cereri intemeiate pe prevederile Legii contenciosului administrativ 554/2004. Astfel, instanta judecatoreasca de contencios administrativ, solutionand actiunea, poate sa anuleze in tot sau in parte actul administrativ care a cauzat unui particular un prejudiciu.

Anularea este o forma specifica de incetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ce nu poate fi aplicata faptelor materiale juridice care produc transformari in lumea materiala, pentru ca bunul transformat printr-un fapt material juridic nu poate fi readus in starea initiala printr-un act de anulare, ci, tot printr-un fapt material juridic .

Fata de preocuparile specialistilor in drept civil si in teoria generala a dreptului vizand problema nulitatii, in doctrina postbelica, autorii de drept administrativ au cautat sa lamureasca urmatoarele aspecte.

a)      posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative.

b)      posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii.

c)      posibilitatea admiterii teoriei inexistentei.

d)      raportul dintre nulitate si revocare.

a) In prima problema, opinia dominanta este axata pe raspunsul pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ au admis ca si in materia actelor administrative opereaza nulitatea absoluta, respectiv nulitatea relativa, in functie de: interesul ocrotit, de norma incalcata prin actul ilegal, de gravitatea viciilor de ilegalitate sau de "opozitia care exista intre legile imperative si cele dispozitive".

b) In ce priveste teoria anulabilitatii, in raport de gravitatea nerespectarii conditiilor de valabilitate ale unui act administrativ, in doctrina postbelica, s-a sustinut ca sunt nule acele acte care nu intrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta si, anulabile, actele ce contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor si care, fara a inceta sa fie obligatorii, pot fi contestate pe cale administrativa sau judecatoreasca.

In doctrina actuala, anulabilitatea, este definita ca reprezentand acea forma a nulitatii actelor administrative, care se aplica atunci cand acestea au fost adoptate sau emise cu nerespectarea unor conditii de valabilitate pentru care legea prevede ca aceste acte sunt anulabile, adica pot fi anulate daca cei interesati cer organului competent anularea actului, iar daca nu se solicita acest lucru, actul respectiv produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis .

a)     Teoria inexistentei a fost in mod constant sustinuta de doctrina interbelica si cea postbelica, fiind pe deplin mentinuta si in doctrina actuala.

b)   Cu privire la relatia dintre nulitate si revocare sunt autori, atat dintr-o orientare teoretica, cat si din alta, care inteleg revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o privesc distinct, ca o institutie de sine statatoare.

Distinctia dintre nulitatea in dreptul civil si nulitatea in dreptul administrativ, o identifica profesorul Ioan Santai, printr-o serie de deosebiri pe care le vom evoca succint in continuare.

In primul rand, nulitatea in dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii si de neoportunitate, in timp de nulitatea in dreptul civil este antrenata, de incalcarea legii.

In al doilea rand, in dreptul administrativ, nulitatea deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma ale actelor administrative, fara sa mai fie necesara existenta unor prevederi legale expres in acest sens, cum este regula in dreptul civil.

In concluzie, in cazul distinctiei dintre nulitatile totale si partiale exista unele diferentieri dupa cum actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, in cazul actelor administrative normative care includ, mai multe norme, nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului juridic, adica una sau mai multe norme care contravin normelor cu forta juridica superioara. In cazul actelor administrative individuale, este mai greu sa se faca o distinctie atat de exacta intre nulitatea totala si nulitatea partiala, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur obiect, motiv pentru care nulitatea nu poate fi decat totala.

Potrivit doctrinei actuale, viciile de ilegalitate care afecteaza actele administrative nu au toate aceeasi gravitate. Daca viciul de ilegalitate este consecinta nerespectarii unei forme procedurale de elaborare a actului administrativ stabilita in scopul asigurarii ilegalitatii acestuia sau daca viciul de ilegalitate rezulta din incalcarea unor dispozitii legale de fond, aceste vicii se sanctioneaza cu nulitatea actului. Daca in schimb, unele vicii, sunt rezultate din neindeplinirea unor forme procedurale stabilite de lege in vederea asigurarii operativitatii activitatii administrative sau unei anumite tehnici de lucru, aceste vicii sunt mai putin grave, pentru ca nerespectarea lor sa atraga anularea actului [5].

Orice teorie a nulitatii actelor administrative, trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea acestora nu au toate o valoare egala[6].

Astfel, este firesc sa apreciem ca nerespectarea unei reguli de forma, motiv pentru care cauzele de nulitate a actelor administrative pot fi structurate dupa cum ele vizeaza, in conditii de fond sau conditii de forma. De regula, nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului, va atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, iar nerespectarea unor conditii de forma, va determina nulitatea relativa a acestuia.

Exista insa domenii in care nerespectarea unei conditii de forma are o importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de fond [7].

De exemplu, articolul 16 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, enumera o serie de mentiuni pe care procesul-verbal de sanctionare a contraventiei trebuie sa le cuprinda in mod obligatoriu, iar in articolul 17 sunt indicate mentiunile a caror lipsa se prevede expres ca va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce poate fi constatata si din oficiu.

In cazul lipsei acestei mentiuni, ne vom referi la nulitatea absoluta a procesului-verbal, in vreme ce necompletarea altor mentiuni, din cele prevazute in articolul 16 din Ordonanta va atrage doar nulitatea relativa, ele putand fi acoperite de organul competent sa solutioneze plangerea.

Dispozitia continuta in O.G. nr. 2/2001, mai sus enuntata, obliga la nuantarea nulitatii in dreptul administrativ si fundamentarea unei forme agravante a nulitatii si, respectiv, unei forme mai usoare, chiar si atunci cand este vorba de nerespectarea unor imperative cu caracter procedural.

Aspectele care indreptatesc sa se sustina atat o teorie a delimitarii nulitatii in absoluta si relativa, cat si o teorie a divizarii ei in nulitate si anulabilitate, sunt nulitatea absoluta - care intervine cand se incalca o conditie de legalitate de mare importanta, stabilita in functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic al actului administrativ in discutie - si nulitatea relativa (anulabilitatea) - care intervine pentru nerespectarea unei conditii de legalitate de mica importanta.

Lipsa unor dispozitii cu caracter de principiu (Cod de procedura administrativa) dovedeste ca nu se poate face o distinctie a nulitatii actelor administrative in nulitate absoluta si anulabilitate, decat pentru acele materii, in care exista precizari exprese ale legii (cum ar fi art. 17 din O.G. nr. 2/2001).

Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa nu are nici o relevanta practica, putand fi sustinuta si "teoria unicitatii nulitatii".

In doctrina mai recenta, autorul Anton Trailescu are o pozitie mai nuantata, apreciind ca, o distinctie mai clara intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa, ar trebui facuta si in dreptul administrativ, pentru a se da posibilitatea oricarei persoane interesate sa ceara constatarea nulitatii actelor administrative prin care se incalca normele legale imperative si implicit interesul public, autorul considerand ca aceasta distinctie mai clara intre nulitatea absoluta si nulitatea relativa ar trebui facuta cel putin sub aspectul cauzelor care determina cele doua tipuri de nulitati si al persoanelor indreptatite sa le evoce in fata instantelor.

Astfel incalcarea unor dispozitii legale, care ocrotesc drepturi si interese exclusiv personale, atrage sanctiunea nulitatii relative a actelor administrative, in timp ce incalcarea unor dispozitii legale de ordine publica prin care se ocroteste un interes general, atrage sanctiunea nulitatii absolute a actului administrativ care poate fi ceruta sau invocata, pe cale de exceptie, de autoritatile publice imputernicite de lege, precum si de orice persoana interesata[8].

De aici concluzia potrivit careia cauzele de nulitate absoluta a actelor administrative sunt urmatoarele: depasirea competentei organului emitent al unui act administrativ, intrucat normele de competenta sunt de ordine publica; nesocotirea interesului general in favoarea unor interese personale (deturnarea de putere); nerespectarea conditiilor de forma prevazute, in mod expres, de lege pentru validitatea unor acte administrative, precum si nerespectarea oricaror dispozitii imperative ale legii care ocrotesc un interes public.

O alta problema in materia nulitatii actelor administrative, porneste de la dispozitia Legii contenciosului administrativ, potrivit careia, instanta poate decide anularea totala sau partiala a unui act administrativ.

Anularea partiala a unui act administrativ este posibila, dar numai daca "partea" din act care a fost anulata nu are o legatura organica si intrinseca cu celelalte dispozitii din act, care pot avea o existenta de sine statatoare si se pot aplica in forma in care au fost adoptate chiar si in lipsa dispozitiilor care au fost anulate, altfel organul competent trebuie sa ia masura anularii totale ale actului administrativ, deoarece aceasta masura intervine implicit prin imposibilitatea aplicarii partii din act care nu a fost anulata expres.[9]

Inexistenta este situatia in care actul administrativ nu prezinta nici macar umbra unei aparente de legalitate el aparand in mod manifest ca ilegal .

Teoria actelor juridice inexistente a aparut in doctrina juridica franceza, in legatura cu actele de stare civila, in special cu cele de casatorie.

In doctrina postbelica romaneasca, s-a aratat ca actele administrative inexistente, sunt departe de a se bucura de o prezumtie de legalitate, fiind lovite de vicii atat de vizibile, incat nimeni nu le poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii.

In cazul actelor administrative inexistente, nu mai opereaza prezumtia de legalitate, incalcarea legii fiind atat de evidenta incat oricine o poate sesiza.

Prin urmare, nimeni nu poate fi obligat sa se supuna dispozitiilor cuprinse intr-un astfel de act, mai mult chiar, punerea in executare a actului inexistent de catre organele administratiei publice, apare ca o cale de fapt (si nu de drept) care atrage raspunderea administratiei publice, respectiv a functionarilor pentru pagubele cauzate.

Un act inexistent nu genereaza, nu modifica si nu stinge raporturi juridice conform intentiei autorului sau, dar totusi el poate produce efecte juridice echivaland cu un fapt material-juridic, putand avea ca efect, de exemplu, obligatia restituirii prestatiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorata a unui impozit fixat printr-un act inexistent [12].

Prin urmare, limitele prezumtiei de legalitate nu pot fi stabilite in mod abstract, ci in functie de situatia de fapt, in fiecare caz in parte.

Ca regula a regimului juridic, al inexistentei actelor administrative, trebuie admis dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ, de a se apara in fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei.

Corespunzator acestui drept, trebuie admisa existenta obligatiei autoritatilor respective de a constata, utilizand prerogativele de putere publica de care dispun, inexistenta actului administrativ.

In dreptul administrativ, un mare interes practic prezinta, ratiunea introducerii sanctiunii inexistentei spre deosebire de dreptul civil.

In baza prezumtiei de legalitate, ce caracterizeaza actele administrative, acestea sunt executorii de drept producand efecte pana in momentul desfiintarii lor.

In cazul inexistentei, prin simpla ei constatare, facuta de orice subiect interesat, prezumtia este inlaturata fara o procedura deosebita, actul neavand nici macar aparenta de legalitate si fiind lipsit de caracterul executoriu [13].

Inexistenta actelor administrative intervine ca sanctiune in cazurile in care incalcarea conditiilor de validitate este atat de grava, incat potrivit legii, actul este inexistent. In acest sens, potrivit prevederilor constitutionale, nepublicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, a decretelor Presedintelui Romaniei atrage inexistenta lor, iar conform Constitutiei, hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, iar nepublicarea acestora atrage inexistenta lor.

Sunt, de asemenea, inexistente si actele administrative care au fost adoptate sau emise in forma scrisa, cele adoptate ori emise de organ necompetent atat material, cat si teritorial, cele care depasesc competenta organului care le-a adoptat sau emis etc.

Organele competente sa constate modalitati de incetare a producerii de efecte juridice de catre un act administrativ, sunt:

organele ierarhic superioare;

instantele judecatoresti, in principal sectiile de contencios administrativ ale acestora carora, potrivit doctrinei actuale, le revine competenta de a constata nulitatea unui act administrativ.

Ministerul Public prin reprezentantii sai poate, anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare si urmarire penala, respectiv ale organelor de manifestare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.

Enumerand autoritatile competente sa constate si sa dispuna nulitatea actelor administrative, un autor se refera la instantele judecatoresti cu precizarea demna de retinut, potrivit careia, intr-un sistem democratic, caracterizat prin legalitate, anularea unui act administrativ ar trebui lasata in competenta, cu precadere, daca nu exclusiva, a autoritatii judecatoresti[14].

O consacrare expresa, intr-un text de lege, care nu poate fi decat viitorul Cod de procedura administrativa, este principiul potrivit caruia anularea nu poate fi pronuntata decat de instanta de judecata, iar revocarea revine exclusiv autoritatii emitente sau autoritatii ierarhic superioare, care ar permite clarificarea confuziilor care domnesc inca in aceasta materie, ar elimina ambiguitatile care se regasesc in doctrina in legatura cu aceasta chestiune, ca efect al unei practici administrative neunitare si inconsecvente.

In ce priveste efectele nulitatii, indiferent care organ pronunta nulitatea, cauzele pronuntarii acesteia nu pot fi decat anterioare sau concomitente emiterii lui, nefiind de conceput ca un act administrativ sa fie legal emis, iar ulterior sa devina ilegal [15].

Anularea are de regula efect retroactiv, actul de anulare stingand efectele actelor anulate. Vor putea fi sterse insa doar efectele juridice, nu si faptele materiale deja savarsite.

De pilda, anularea unui carnet de conducere auto pe baza caruia s-a exercitat conducerea autovehiculului nu poate sterge efectele trecute ale acestuia, deoarece el a fost realizat prin activitati succesive.

Anularea unui act administrativ are ca efecte nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost conditionate, sub aspectul legalitatii, de existenta unui act administrativ[16].

Cu toate ca teoretic se poate distinge inexistenta de nulitatea absoluta, practic efectul este acelasi, intrucat in ambele situatii actul este desfiintat in intregime cu efect retroactiv. Totusi, distinctia intre cele doua sanctiuni este marcata de faptul ca actul lovit de nulitate absoluta continua sa produca efecte juridice, in baza prezumtiei de legalitate, pana in momentul in care se constata, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de catre organele competente, pe cand in cazul inexistentei, actul nu mai beneficiaza de la bun inceput de aceasta prezumtie si nu poate fi pus in executare [17].