INSTITUTIA PRIMARIEI SI PERSONALIZAREA PUTERII - ABORDARE COMPARATIVA ROMANIA - FRANTA

1.ARGUMENT

Optiunea pentru analiza institutiei primariei, ca unitate de baza a administratiei publice locale, a fost determinata de constientizarea rolului important jucat de aceasta din urma in buna functionare a sectorului public la nivel global, in conditiile in care, "indiferent de gradul de centralizare si de uniformitatea statului, guvernul central trebuie sa se sprijine pe anumite structuri locale pentru a-si exercita autoritatea si pentru a furniza diferite servicii."

In ceea ce priveste motivatia analizei institutiei primariei atat in Romania cat si in Franta, aceasta se regaseste in dorinta evidentierii asemanarilor si deosebirilor existente intre acestea, in conditiile satisfacerii exigentelor cercetarii de tip comparativ, cele doua state mentionate, inscriindu-se in tipologia statelor contemporane in aceeasi categorie, si anume, state unitare descentralizate. Acestea, potrivit lui Ph. Braud, se definesc prin "preeminenta unui singur centru de putere caruia toate autoritatile publice ii sunt subordonate.in cadrul mixt al unui control ierarhic si al unui control de <tutela>", existand o anumita capacitate de a lua decizii la nivel local, sau, cu alte cuvinte, o autonomie locala. Aceasta, in termenii legislatiei romanesti in vigoare, reprezinta "dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii.".

2.OBIECTIVE

Lucrarea de fata isi propune analiza institutiei primariei in cele doua state (Romania si Franta), mai exact a rolului ei in cadrul administratiei publice locale, a raporturilor instituite "de jure" intre primarie si consiliul local, respectiv consiliul municipal, precum si a raporturilor acestei institutii cu serviciile publice descentralizate in cazul romanesc, respectiv cu serviciile deconcentrate, pentru spatiul francez.

3.IPOTEZÃ

In cadrul unui stat unitar, in care "democratia este temperata de autoritarismul executivului", institutia primariei reprezinta, la nivel local, cazul paradigmatic pentru ceea ce se numeste "personalizare a puterii".

4.ANALIZÃ APLICATÃ

a)Cazul romanesc

Ocupand un loc principal in cadrul administratiei publice locale, conform articolului 91 al Legii privind administratia publica locala, nr. 215/2001, "Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al orasului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului impreuna cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structura functionala cu activitate permanenta, denumita primaria comunei sau orasului, care aduce la indeplinire hotararile consiliului local si dispozitiile primarului, solutionand probleme curente ale colectivitatilor locale."

Astfel, primarul, ales conform Legii privind alegerile locale prin vot universal, uninominal, egal, direct, secret si liber exprimat, indeplineste o functie de autoritate publica fiind seful administratiei publice locale si al aparatului de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale, pe care il conduce si il controleaza (art. 66, Legea 215/2001), precum si reprezentantul comunei sau orasului in relatiile cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane si straine, precum si in justitie(art. 67, Legea 215/2001).

In aceste conditii, calitatea de primar este incompatibila cu functia de prefect si de subprefect, cu statutul de functionar public in aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale si centrale, cu functia de manager sau membru in consiliul de administratie al regiilor autonome si, de asemenea, cu calitatea de senator, deputat, ministru, secretarde stat si cele asimilate acestora (art.62, Legea 215/2001).

In virtutea statutului enuntat anterior, primarul, conform articolului 68, aliniatul 1 al legii mentionate anterior, asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, a prevederilor Constitutiei, precum si punerea in aplicare a legilor, a decretelor Presedintelui Romaniei, a hotararilor si ordonantelor consiliului local; el poate propune consiliului local consultarea populatiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de inters deosebit si, pe baza hotararilor acestuia, ia masuri pentru organizarea acestei consultari, in conditiile legii. De asemenea, prezinta consiliului local, anual sau ori de cate ori este necesar, informari privind starea economica si sociala a comunei sau orasului, precum si informari asupra modului de aducere la indeplinire a hotararilor consiliului local; el intocmeste proiectul bugetului local, exercita functia de ordonator principal de credite, verifica, din oficiu sau la cerere incasarea si cheltuirea sumelor din bugetul local.

Trebuie sa comunice de indata consiliului local cele constatate. In aceeasi calitate de sef al administratiei publice locale, primarul ia masuri pentru prevenirea si limitarea urmarilor calamnitatilor, asigura ordinea publica prin intermediul politiei , jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor si unitatilor de protectie civila, asigura respectarea masurilor prevazute de lege cu privire la desfasurarea adunarilor publice; controleaza igiena si salubritatea localurilor publice, ia masuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitatii si il supune spre aprobare consiliului local, asigura repartizarea locuintelor sociale pe baza hotararii consiliului local, asigura intretinerea si reabilitarea drumurilor publice. De asemenea, propune consiliului local spre aprobare organigrama, numaul personalului si regulamentul de organizare si functionare a aparatului propriu de specialitate, numeste si elibereaza din functie personalul din aparatul de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale, cu exceptia secretrului, raspunde de inventarierea si administrarea bunurilor care apartin domeniului public si privat al comunei sau orasului, ia masuri pentru controlul depozitarii deseurilor menajere.

Conform aceluiasi articol, primarul asigura functionarea serviciului de stare civila, fiind ofiter de stare civila, a serviciului de autoritate tutelara si, de asemenea, supravegheaza realizarea masurilor de asistenta si ajutor social. In exercitarea acestor atributii, precum si a celor de organizare a recensamantului, a alegerilor si a celor de asigurare a protectiei civile, primarul actioneaza intr-o dubla calitate: ca reprezentant al statului in unitatea administrativ - teritoriala respectiva, cat si ca reprezentant al comunitatii in cauza.

In ceea ce priveste functia de viceprimar, pentru ocuparea ei, conform articolului 78, aliniatul 1, consiliul local alege din randul sau viceprimarul, respectv viceprimarii (doi la numar in orasele resedinta de judet si in Municipiul Bucuresti).

Viceprimarul sau, dupa caz, viceprimarii exercita atributiile delegate de primar. In acest context trebuie facuta precizarea ca primarul poate delega o patre din atributiile sale acestora, in conditiile prevazute de Legea 215/2001.

De asemenea, schimbarea din functie a viceprimarilor se poate face de catre consiliul local, la propunerea motivata a unei treimi din numarul consilierilor sau a primarului, prin hotarare adoptata cu votul a doua treimi din numarul consilierilor in functie.

Alaturi de primar si viceprimar, in cadrul institutiei primariei exista si functia de secretar al comunei sau orasului respectiv, functie ocupata prin concurs. Acesta, potrivit articolului 83 al legii anterior amintite, este functionar public de conducere si exercita o serie de atributii printre care: participarea obligatorie la sedintele consiliului local, coordonarea compartimentelor si activitatilor cu caracter juridic, de stare civila, de autoritate tutelara si asistenta sociala din cadrul aparatului propriu de specialitate al consiliului local, avizarea proiectelor de hotarare ale consiliului local, asumandu-si raspunderea pentru legalitatea acestora, contrasemnandu-le pe cele pe care le considera legale.

Un alt compartiment al institutiei primariei este reprezentat de aparatul propriu de specialitate al consiliului local in cadrul caruia numirea si eliberarea din functie se face de catre primar, consiliul local putand recrecomanda motivat primarului eliberarea din functie a conducatorilor departamentelor din aparatul propriu de specialitate.

In aceste conditii, institutia primariei apare ca fiind in principal organul executiv al administratiei publice locale, fiind strans legata de consiliul local, care, potrivit Legii 215/2001 reprezinta latura deliberativa (art. 28-38) si avand, in consecinta un control destul de redus asupra acestuia din urma, chiar in conditiile puterii de initiativa de care se bucura, in contextul in care propunerile sunt supuse spre aprobare consiliului local, acesta fiind forul care elaboreaza hotararile.

De asemenea, in ceea ce priveste relatia institutiei primariei cu serviciile publice descentralizate, trebuie precizat faptul ca, atat aceasta cat si consiliul local se afla sub autoritatea prefectului, reprezentantul guvernului pe plan local, care, conform articolului 27, aliniatul 1 al Legii 215/2001, "poate ataca, in total sau in parte, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local, precum si dispozitiile emise de primar, in cazul in care considera aceste acte ca fiind ilegale."

b) Cazul francez 

Termenul de comparatie utilizat in cadrul acestei analize este institutia similara a administratiei publice teritoriale franceze, a carei alegere a fost motivata intr-o sectiune anterioara.

Astfel, potrivit Codului General al Colectivitatilor Teritoriale (regiunea, departamentul si comuna urbana si rurala), institutia primariei este reprezentata de primar, adjuncti (echivalentii viceprimarilor din cadrul institutiei similare romanesti) si personalul municipal ce cuprinde agenti municipali din randul carora fac parte inclusiv secretarul general, secretarul general adjunct al comunei, directorul general, directorul de servicii tehnice ale comunei, precum si secretarul de primarie.

In ceea ce priveste functia de primar, accederea la aceasta nu se realizeaza ­in urma votului universal, uninominal, direct, ci prin sufragiu indirect, acesta fiind ales cu o majoritate absoluta de catre consiliul municipal, dintre membrii lui.

Desi ales de catre consiliul municipal, fapt care il plaseaza intr-o aparenta pozitie de inferioritate fata de acesta, primarul este seful administratiei publice comunale, fiind reprezentantul comunei si executivul consiliului municipal.

Conform acestui statut, primarul, indiferent de talia comunei al carei reprezentant este, nu poate fi presedinte al Consiliului General, respectiv al Consiliului Regional. De asemenea, este interzisa detinerea a mai mult de doua dintre mandatele urmatoare: deputat, senator, reprezentant in Parlamentul European, consilier general, consilier regional si primar al unei comune cu mai mult de 20 000 de locuitori.

Astfel, desi este impusa o limitare a cumulului de mandate, acesta este totusi posibil, spre deosebire de spatiul romanesc, fapt ce asigura o preeminenta a primarului in raport cu consilierii municipali, preeminenta intarita si de implicarea acestuia in cadrul structurilor de cooperare intercomunala, cat si in cadrul Centrului Comunal de Actiune Sociala - primarul comunei detinand functia de presedinte al acestuia - centru ce are ca si competente generale cooperarea si dezvoltarea sociala la nivel comunal.

Desi actioneaza in limitele ce-i sunt impuse prin deliberarile consiliului municipal - ca si in cazul romanesc - primarul dispune, de o importanta putere de initiativa si de competente proprii.

Astfel, primarul, ca reprezentant al comunei, este seful serviciilor municipale, fixand modul organizarii lor, este sef al personalului municipal numind in locurile de munca, gereaza cariera agentilor comunali, reprezentand autoritatea disciplinara, cu mentiunea ca, aceste competente apartin exclusiv primarului.

In materie de buget - finante, primarul pregateste si propune bugetul consiliului municipal, ordona cheltuielile, efectueaza viramente, iar in ceea ce priveste urbanismul, elibereaza autorizatiile, aceasta fiind tot o atrbutie ce apartine doar primarului.

De asemenea, in probleme de administratie generala, asigura executarea deciziilor justitiei, prezinta consiliului rapoarte anuale (privind serviciul public al apei potabile, privind operatiunile funciare.).

Intr-un mod similar celui specificat si de legislatia romaneasca, primarul actioneaza si ca reprezentant al statului. In aceasta calitate, primarul raspunde de publicarea si executarea legilor si regulamentelor, de operatiunile electorale, de recensamantul demografic, aflandu-se sub autoritatea prefectului.

In aceeasi calitate de reprezentant al statului, primarul este ofiter de stare civila, celebrand mariajele, inregistrand nasterile si decesele, eliberand copii ale actelor, sub controlul procurorului republicii.

De asemenea, primarul francez actioneaza si in calitate de reprezentant al politiei judiciare. Astfel, el constata infractiunile legii penale, primeste plangerile si denunturile, trimite informatii procurorului republicii referitoare la crimele, delictele si contraventiile de care are cunostinta.

Primarul poate primi si o parte din atrbutiile consiliului municipal pe care acesta i le deleaga pentru toata durata mandatului, competente specificate de articolul 2122-22 al Codului General al Colectivitatilor Teritoriale (C.G.C.T.), printre care: realizarea de imprumuturi pentru finantarea unor investitii prevazute in buget, in limitele fixate de consiliu, eliberarea si revocarea concesiunilor in cimitire sau administrarea drumurilor.

In ceea ce priveste adjunctii, acestia sunt alesi de catre consiliul municipal imediat dupa alegerea primarului, acestia reprezentand 30% din efectivul adunarii cu rotunjire la cifra inferioara.

Conform articolului 2122-18 din C.G.C.T., primarul poate delega printr-o decizie scrisa, sub supravegherea si sub responsabilitatea sa, o parte din atributiile sale unuia sau mai multor adjuncti, si, in caz de absenta a acestora, altor membri ai consiliului.

Potrivit aceluiasi articol, retragerea delegarii se poate face discretionar de catre primar, instanta judecatoreasca verificand doar daca acesta nu si-a fondat decizia pe lucruri inexacte sau daca nu a fost ghidat de interese straine bunului mers al comunei.

In ceea ce priveste agentii municipali, acestia pot primi delegari de semnatura, cu precizarea ca exista anumite diferente in functie de prezenta sau de absenta adjunctilor.

Astfel, in conditiile in care adjunctii sunt prezenti, secretarul general, secretarul general adjunct, directorul general, directorul de servicii tehnice al comunei pot primi delegare in orice materie. (articolul 2122-19 al C.G.C.T.).

De asemenea, agentii titularizati intr-un loc de munca permanent pot exercita atributiile primarului de ofiter de stare civila, (primirea declaratiilor, redactarea si transmitera actelor) cu exceptia celebrarii casatoriilor.

In contextul absentei adjunctilor, agentii titularizati intr-un loc de munca permanent pot primi delegare pentru eliberarea copiilor registrului de deliberari si ale decretelor municipale pentru a certifica conformitatea actelor sau pentru a legaliza semnaturi.

In conditiile evidentiate, pozitia primarului si, implicit a institutiei primariei, este una privilegiata in raport cu consiliul municipal.

Prin intermediul cumularii mandatelor, deja amintita, cat si datorita dezvoltarii cooperarii intercomunale, primarii cei mai dinamici devin, de multe ori, lideri ai De asemenea, "in nici o tara occidentala, influenta primarilor nu este atat de mare ca in Franta", datorita cumularii mandatelor ei devenind alesi nationali.

Astfel, "statutul primarului francez il protejeaza pe acesta atat de puterea colegiala cat si de democratia directa. <Monarh de talie mica> sau un <simplu pater familias>, dictator incapabil sau manager eficace, primarul francez beneficiazade o libertate de actiune care ar putea provoca invidia majoritatii colegilor lui straini."

5.CONCLUZII

a)          In urma analizei comparative realizate, se poate concluziona ca prerogativele institutiei primariei sunt aproximativ aceleasi in cele doua state avute in vedere, evident, cu mici exceptii, survenite din modalitatile diferite de alegere a primarului, dar si din prevederile legislatiei in vigoare referitoare la impartirea anumitor atributii intre cele doua parti. 

Astfel, in Romania, datorita alegerii atat a primarului cat si a consiliului local prin sufragiu universal direct, se ajunge in mod frecvent la o lipsa de cooperare intre cele doua organisme ale administratiei publice locale, mai ales in conditiile in care, "de jure" , primarul se afla intr-o pozitie de inferioritate in raport cu cea a consiliului.

In Franta, insa, in conditiile alegerii primarului de catre consilierii municipali, el se bucura de sprijinul acestora pe parcursul mandatului, fapt ce constituie un avantaj si in ceea ce priveste posibilitatea de a beneficia de o pozitie de preeminenta in raport cu acestia, in conditiile in care el este recunoscut, oficial, ca lider de catre consilieri.

b)          Posibilitatea cumularii a doua sau chiar mai multe mandate, in cazul primarilor unor comune cu mai putin de 20 000 locuitori, la nivel regional si national, asigura o "remarcabila longevitate politica alesilor locali", in conditiile in care "centrul le poarta consideratie in virtutea provenientei lor locale, iar aceasta le este garantata prin capacitatea lor de a se face ascultati la centru"

c)          In ceea ce priveste personalizarea puterii in cadrul institutiei primariei, in continuarea afirmatilor anterioare, se poate conchide ca, in cazul Frantei, aceasta se manifesta in mod evident. In Romania, insa, nu se poate face o afirmatie atat de autoritara in acest sens, primarul fiind, intr-o oarecare masura, dezavantajat in raport cu consiliul local. In aceste conditii, personalizarea puterii este strict legata de capacitatea primarului de a izola sau de a-si subordona consiliul.  

BIBLIOGRAFIE:

ALLIN, JEANNE-MARIE, ARNAUD, BERNARD, BERNARD JAQUES, (2000), Séminaire "L'Adminisration Territoriale", Maison des Communes, La Roche-sur-Yon;

BRAUD, PHILIPPE, (1997), "Science Politique. L'Etat", Seuil, Paris;

MENY, YVES, (1993), "Politique Comparé", Montchiestien, Paris;

SADRAN, PIERRE, (1992), "Le Système Administratif Frnçais", Montchiestien, Paris;

CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE - Délégation Régionale des Pays de la Loire, (2000), "Mieux se situer dans l'environement territorial";

Legea 215/2001 privind administratia publica locala