Management in administratia publica

Management in administratia publica

CUPRINS

Introducere

1. Conceptia manageriala si administratia publica

2. Managementul public

3. Controlul managerial in administratia publica

4. Alegerea structurilor organizationale in administratia publica

Bibliografie

Introducere

Administratia publica din Romania s-a vazut confruntata in ultimii ani cu schimbari semnificative in ceea ce priveste cadrul propriu de functionare, asteptarile din partea politicului si cetatenilor, atributii si responsabilitati. Includerea ei, cel putin declarativ, in procesul general de reforma a facut-o sa se confrunte cu un set de dileme familiare intregii societati romanesti.

Ideea de reforma, atat de frecvent vehiculata, este mult prea des legata de formulari generale, declaratii lipsite de continut, apelul la infrastructura si solutii formale; din nefericire procesele de conducere si organizare sunt prea putin considerate in ecuatia reformarii sistemului administrativ, vazut ca fiind dependent exclusiv de solutii juridice. Ignorarea necesitatii unei perspective strategice, lipsa unor preocupari consistente referitoare la pregatirea manageriala a responsabililor administrativi si-a pus si tinde sa isi puna inca amprenta asupra unor institutii administrative prea putin bazate pe initiativa si flexibilitate.

A spune ca reforma administrativa nu poate fi facuta doar prin elaborarea de legi si ordonante (de multe ori lipsite de altfel de coerenta si continuitate in timp), ci doar cu ajutorul si prin considerarea oamenilor ce lucreaza in acest domeniu poate parea de la sine inteles si pueril; observand insa realitatea ultimilor ani putem considera ca accentul pus pe sprijinirea acestor profesionisti pusi in fata unor responsabilitati tot mai crescute, cu mijloace tot mai putine si

confruntati cu asteptari crescute din partea cetateanului a fost minim. De aceea, orice tip de demers capabil a-i asista in munca depusa poate fi util. Daca aceste manuale vor reusi, chiar si partial, acest lucru credem ca efortul depus pentru realizarea lor nu a fost inutil.

Managementul public nu semnifica oferirea unor retete fixe de succes, ce trebuie doar aplicate pas cu pas; el poate insa modifica esential perceperea fenomenului administrativ, a actiunii administrative si, cel mai important lucru, poate influenta mentalitatea managerilor publici din Romania, adica acelor oameni care pot, prin activitatea lor, impulsiona in sens pozitiv maniera de functionare a institutiilor administrative. Solutia rezolvarii problemelor cu care

se confrunta administratia publica din Romania depinde in mod esential si nu poate fi conceputa in afara actiunii lor; solutii globale, miraculoase nu exista, asa cum nu exista o evolutie pozitiva bazata doar pe statistici si declaratii televizate. Cei ce nu au obiective nu risca niciodata sa le atinga; depasirea acestei faze si stimularea dezvoltarii unei conceptii manageriale caracteristice

unei administratii publice moderne este nu doar extrem de necesara ci si indispensabila.

Cele doua manuale de management public, elaborate pe baza initiative laudabile a Fundatiei Civitas, incearca sa defineasca cateva notiuni esentiale ale managementului public atat la nivel strategic (intr-o perspectiva pe termen mediu si lung) cat si operational (activitatea cotidiana a serviciilor publice).

Fiecare manager public este in masura a selecta, pe baza experientei si a perceptiei proprii, acele elemente ce par cel mai in masura a defini un "stil" managerial propriu. Aceasta lucrare nu are pretentia unei definiri/abordari eminamente academice a fenomenului managerial in serviciile publice; ea se doreste a fi mai mult un punct de plecare in intelegerea acestui domeniu extreme de interesant.

1. CONCEPTIA MANAGERIALA SI ADMINISTRATIA PUBLICA

Managementul se situeaza de-a lungul preocuparilor traditionale a stiintei organizatiilor perceputa ca stiinta a bunei gestiuni, gestiunii eficace; el isi fixeaza o finalitate esential utilitara si clar operationala. Ambitia sa este de a defini clar regulile, normele, mai mult, perceptele care permit organizatiilor sa atinga obiectivele pe care si le-au propus cu maximum de eficacitate. El se distinge insa de simplele practici empirice si de primele formulari ale stiintei organizatiilor printr-o formalizare mai accentuata: dimensiunea teoretica si conceptuala este esentiala in management, care are tendinta de a combina practica cu o "reprezentare a realitatii care se vrea stiintifica". Este vorba de "un ansamblu de practici. unde se combina pragmatismul si cunoasterea stiintifica" (J. P. Nioche).

Pentru management conduita tuturor organizatiilor economice, sociale

sau politice implica patru tipuri de operatiuni:

- planificarea

- organizarea

- activarea (mobilizarea resurselor)

- controlul

La nivelul firmelor private, managementul a cunoscut o tendinta accentuata de depasire a cadrelor "gestiunii operationale", fondata pe o logica a optimizarii de-a lungul activitatii cotidiene, pentru a se implica in ambitia de a atinge un "management strategic", ce integreaza intr-o strategie globala un ansamblu de variabile: proiectele conducerii, mediul economic, posibilitatile si resursele intreprinderii, obligatiile si presiunile sociale, interne si externe.

Aceasta gestiune se finalizeaza printr-un ansamblu de decizii strategice care

sunt folosite de-a lungul procedurii de aplicare. Dar firma privata nu este singurul model managerial posibil; tot mai mult sectorul non-profit este citat ca un exemplu de management de succes. Aceasta viziune va deveni tot mai complexa prin asimilarea "contextelor organizationale": managementul nu este de fapt decat un ansamblu de reguli foarte generale care sunt susceptibile a urma variante diferite, in functie de organizatia in cauza.

Teoria numita a "contingentei" incearca sa-i identifice formele specific de management, ce variaza dupa configuratia mediului, natura organizatiei si strategiile urmate. Astfel, un sistem "mecanic" de management, caracterizat de reguli formale si o centralizare puternica va fi (Burns si Stalker) mai bine adaptat unui mediu stabil, in timp ce un sistem "organic", in care regulile formale au o importanta mai mica iar descentralizarea este mai accentuata, corespunde mai bine unui mediu instabil.

Definire

Managementul este meseria care consta in a conduce, intr-un context dat, un grup de oameni cu scopul de a atinge in comun obiective conforme finalitatilor organizatiei de apartenenta.

1. Managementul este o meserie: deci o activitate practica ce regrupeaza un

ansamblu de experiente, cunostinte tehnice si relationale. Nu este vorba aici nici

de un proces abstract nici de teorie. Aceasta meserie are, in raport cu alte

meserii, doua caracteristici proprii:

se exercita cu si asupra altor persoane (colaboratori, superiori ierarhici,colegi), nefiind deci o meserie solitara;

- datorita aspectelor specifice este legata de practica propriu-zisa, de "teren".

2. Aceasta meserie consta in a conduce. "A conduce" trebuie perceput ca un termen generic pentru a desemna diferite stiluri de management care sunt posibile. Poate semnifica "a dirija", "a comanda", "a coordona", "a face sa participe", "a anima". Termenul retinut nu este important pentru moment; ceea ce conteaza este sensul: a avea responsabilitatea unei echipe care trebuie sa atinga in comun anumite obiective.

3. Meseria in cauza se exercita intr-un context dat; este vorba aici de mediul economic, politic, social, tipul de cultura dominant, mentalitatile, traditiile ce determina aparitia unor constrangeri/oportunitati specifice. Acest context este dat. Se poate actiona in ideea de a-l face sa evolueze, sa se modifice, dar trebuie tinut intotdeauna cont de existenta lui, iar practica manageriala trebuie sa se adapteze in functie de realitatea existenta.

4. Managementul presupune totodata a conduce un grup de oameni; nu trebuie deci confundat managementul cu simplul fapt de a avea un grup de oameni in subordine.

5. Managementul vizeaza atingerea in comun a unor obiective conforme cu finalitatile organizatiei. In acest domeniu se intalnesc cateva elemente esentiale ale managementului public:

- pentru a atinge un obiectiv trebuie, in primul rand, sa ai unul. Asa cum spunea filosoful chinez Sun-Tzu: "Cel ce nu are obiective nu risca sa le atinga". Or, intr-o organizatie, obiectivele nu sunt intotdeauna clar definite; chiar daca ele exista uneori la nivelul organizatiei in ansamblu, nu sunt disponibile la nivelul fiecarui sub-ansamblu. Este deci necesar un efort de a realiza aceasta "transcriere".

- un alt element deosebit de important se refera la stimularea ansamblului membrilor echipei fata de obiectivul stabilit, chiar daca acestia au initial obiective personale divergente, chiar opuse.

2. MANAGEMENTUL PUBLIC

Gestiunea publica prezinta un ansamblu de particularisme care interzic o supunere neconditionata la management:

1. Managementul presupune o ratiune strategica, vizand atingerea anumitor obiective. Or, daca intreprinderea privata are un scop clar (cautarea si maximizarea profitului) in functie de care ea isi poate organiza actiunile si modela organizarea, situatia nu este identica in cazul administratiei publice; misiunea ei de a urmari realizarea "interesului general" este echivoca. "Interesul general" este susceptibil a cunoaste interpretari diferite si de multe ori contradictorii. Desigur, dubla egalitate:

firma privata = cautarea profitului

organizatia publica = interes general reprezinta o abordare simplista ce trebuie nuantata: finalitatile firmei private sunt diverse (maximizarea profitului dar si cautarea unor informatii

satisfacatoare, nevoia de realizare a conducatorilor, obtinerea adeziunii membrilor, etc.). Pe de alta parte, "interesul general" este un termen la fel de incert. Deci finalitatea intreprinderii private este introvertita (ea gaseste in ea insasi rationalitatea proprie de a functiona), in timp ce organizatia publica este constituita pentru satisfacerea unor interese care o depasesc: finalitatea ei este extrovertita.

2. Managementul presupune detinerea de catre organizatie a unei capacitati de actiune strategica, care ii permite sa atinga obiectivele pe care si le-a fixat. Or, aceasta capacitate de actiune este redusa la organizatiile publice care se caracterizeaza prin interdependenta actiunilor lor, dependenta de puterea politica (de care depinde fixarea marilor obiective, a pachetelor de activitati, nivelul tehnologic, resursele, relatiile sociale) si supunerea fata de drept. Aceste elemente le priveaza de flexibilitatea necesara, interzicand posibilitatile de reorganizare si de reorientare in functie de dificultatile intalnite. Pentru administratia publica, primul criteriu de organizare nu este cel de eficacitate economica ci cel de conformitate politica: alegeri ce par "irationale" in termini de management se pot dovedi necesare, datorita dorintei si actiunii exprimate de catre alesii politici.

3. Managementul este construit in functie de o lege: cea a pietei. Or, pe cand intreprinderea privata este inserata intr-un sistem concurential, care o obliga la un efort permanent de rationalizare si modernizare, administratia publica se afla in parte sustrasa disciplinei pietei. Ea este dotata cu privilegii care ii permit sa elimine eventuala presiune a concurentei (alocarea specifica a resurselor elimina practic toate relatiile directe intre pret si serviciile puse la dispozitie). Cand nu beneficiaza de un monopol de drept ea dispune de o pozitie care ii asigura o "piata captiva" si ii garanteaza perenitatea. De fapt, firma privata este, in ultima instanta, reglata "in aval", de catre clientii sai, care ii determina rezultatele. Organizatia publica este reglata "in amonte", in functie de constrangerile etatice. Bineinteles, aceste particularisme sunt mai mult sau mai putin accentuate in functie de diferitele administratii si servicii publice. Constientizarea acestor particularisme va conduce, deci la elaborarea unui management adaptat acestui tip de gestiune, un management public. Gradul de specificitate al managementului public este contestat: pentru unii lucrurile sunt fundamental identice, doar alegerile strategice difera in functie de finalitati; pentru altii managementul public trebuie sa dezvolte propriile modele si propriile mijloace de gestiune, sa se fereasca a imita intreprinderea privata. Problema principala, de ordin axiologic se refera la conceptul de "eficacitate",

care, pentru administratie, este ireductibil la simpla "eficienta". Desigur, precum

3. Controlul managerial in administratia publica

Cea mai mare parte a organizatiilor publice trebuie sa faca fata la momentul actual unor noi constrangeri, fiind obligate sa se justifice de o maniera crescuta in fata opiniei publice, care solicita calitate, echitate, transparenta a costurilor, eficacitate fata de obiectivele fixate. Contextul

economic poate de asemenea interveni, conditionand anumite comportamente:

cautarea unui plus de rationalitate economica;

cautarea obiectivitatii in domeniul arbitrajelor bugetare;

concentrarea mijloacelor in directia prioritatilor identificate.

Toate aceste elemente au condus managerii publici sa initieze tehnici de actiune strategica din care face parte si controlul administrarii/gestionarii.

Definire

Controlul managerial (CM) reprezinta ansamblul mijloacelor puse in practica de catre o organizatie publica pentru a sprijini responsabilii operationali in verificarea permanenta a gradului de atingere a obiectivelor si a utilizarii resurselor existente de o maniera optima.

Controlul managerial consta deci in detinerea de informatii de substanta referitoare la trei categorii de elemente esentiale:

obiectivele (ce trebuie atinse);

mijloacele (resursele si metodele utilizate pentru atingerea obiectivelor);

rezultatele (ceea ce se obtine).

Adaptarea controlului managerial in cazul functiei publice

Cele trei elemente amintite evidentiaza faptul ca acest tip de demers solicita, pentru a fi eficace si util, o clarificare si formulare a obiectivelor, mijloacelor si rezultatelor. Chiar daca abordarea in cauza este destul de bine reprezentata in cazul sectorului privat, aplicarea ei este mult mai delicata in sectorul public. In fapt, controlul managerial este strict dependent de obiective si criterii care definesc reusita sau esecul organizatiei.

In sectorul privat, unde resursele vin de pe piata, gradul de reusita se exprima in termeni de cifra de afaceri, costuri de activitate si indicatori de profit.

In sectorul public, unde resursele vin de la buget (si sunt deci dependente de fiscalitate), masurarea gradului de reusita este mult mai complexa: obiectivele sunt variabile si mobile iar aprecierea mai putin obiectiva (venind din partea opiniei publice, si fiind uneori decalata in timp); toate acestea datorita faptului ca nu se dispune de acest instrument de masura eficient, imediat si permanent care este piata.

Datorita acestor elemente controlul managerial in cadrul functiei publice s-a limitat mult timp la stricta estimare a conformitatii consumului bugetar, in cadrul unei logici ce nu s-a axat in mod esential pe rezultate.

La ce poate servi controlul managerial in administratia publica?

Administratia publica este plasata in serviciul populatiei si contribuie la punerea in aplicare a orientarilor politice, ele insele expresie (cel putin teoretic) a nevoilor cetateanului. Putem sa constatam deci ca functia publica nu se sustrage unei anumite abordari de tip marketing a activitatii proprii, chiar daca prin natura, misiune sau vocatie, ea se concentreaza in principal in directia bunului comun si nu inspre un anumit segment de clientela. Avand in vedere aceste lucruri putem estima ca demersul de tip control managerial permite o mai buna evaluare, masurare si un control sporit al actiunii publice pe trei planuri:

1. Considerarea asteptarilor publicului

Inainte de declansarea actiunii administrative propriu-zise si intr-un context de limitare a mijloacelor bugetare si de constrangeri referitoare la costuri, controlul managerial contribuie la clarificarea alegerilor necesare, pornind de la analiza nevoilor publicului. Aceasta se poate traduce prin constatari si recomandari asupra:

- definirii serviciilor si prestatiilor necesare,

- adaptarii de ordin structural sau geografic a organizatiei publice,

- disponibilitatilor, orarului, etc.

Este vorba deci de o activitate de ordin strategic orientata inspre alegeri si prioritati.

2. Pertinenta orientarilor

Acest aspect vizeaza asigurarea realismului deciziilor, ajustarea specifica a actiunilor, adecvarea lor la obiective si mijloace; este vorba de verificarea a priori (prealabila) a pertinentei lor politice si realismului economic.

3. Eficacitatea si eficienta actiunilor

Rolul controlului managerial rezida in analiza permanenta a gradului de atingere a obiectivelor si a adecvarii mijloacelor la aceste obiective:

- Corespunde impactul constatat obiectivelor initiale?

- Sunt resursele bugetare bine folosite? Se pot obtine rezultate mai bune

pe baza acelorasi resurse? Poate chiar cu resurse mai putine?

4. ALEGEREA STRUCTURILOR ORGANIZATIONALE IN

ADMINISTRATIA PUBLICA

Definire

Structura unei organizatii reprezinta formalizarea si repartizarea misiunilor si functiilor intre diferite subansamble (Directii, Departamente, Servicii, Birouri, etc.) definite cu aceasta ocazie, precum si relatiile stabilite intre subansamblele in cauza.

Organigrama este reprezentarea vizuala a structurii organizatorice.

Interesul suscitat de organigrama pentru managerii publici se poate explica :

prin natura functionala a acesteia (cine ce face? care sunt limitele? care sunt legaturile existente intre diferitele subansamble?);

prin natura sa "politica" (care este partajul puterii? cine depinde de cine?).

Evident, organigrama formala nu corespunde intotdeauna exercitarii concrete a puterii pe teren, o organigrama reala fiind uneori necesar de elaborate pentru a intelege modul de functionare a unei administratii publice.

In lucrarea sa "Strategie si Structuri" Alfred Chandler a aratat ca nu exista structuri miracol, capabile sa raspunda tuturor situatiilor dificile cu care se confrunta organizatiile, dar ca structurile evolueaza in functie de adaptari ale strategiilor organizationale, ele insele tributare mutatiilor aparute in mediul inconjurator.

Este deci preferabil sa se precizeze strategia si doar apoi sa se gandeasca structurile cele mai bine adaptate efortului de atingere a obiectivelor fixate. Aceasta abordare determinista a problemei structurilor ramane in mod fundamental valabila, insa cercetari recente au aratat ca relatia strategie-structuri exista in ambele sensuri. In realitate structurile exista de multe ori inainte ca o strategie sa fie definita, putand aparea structuri care dau nastere unor strategii.

Astfel, intr-o institutie a administratiei publice de mari proportii exista structure puternice, fiecare dintre ele dezvoltand o logica proprie de evolutie; rezultanta acestora va fi definita ca o "strategie".

Diferentiere si integrare

Exista doua concepte fundamentale, contradictorii dar in acelasi timp legate, (semnalate de Lawrence si Lorch in "Diferentiere - Integrare") in ceea ce priveste problemele de structurare a institutiilor. Diferentierea consta in decuparea entitatii administrative in cauza in subansamble coerente, avand fiecare responsabilitatea unui grup omogen de misiuni si functii. Administratiile publice, ca si organizatii complexe, sunt confruntate cu aceasta problema, in caz contrar aparand confuzia in ceea ce priveste rolurile asumate si, ulterior, imposibilitatea de functionare. Acest lucru va duce insa, inevitabil, la aparitia unor forte centrifuge, odata ce fiecare subansamblu dezvolta o logica proprie, care se loveste de cea a altor unitati, chiar daca nu exista nici un fel de conflict sau rivalitati personale. Integrarea consta in punerea in practica a unor mecanisme ce contrabalanseaza efectele diferentierii. Acestea reprezinta fortele centripete indispensabile ce contracareaza fortele centrifuge ale diferentierii si impiedica organizatia in cauza sa se blocheze. Toate actiunile in domeniul structurarii serviciilor publice trebuie sa tina cont de aceste doua elemente si sa gaseasca un echilibru intre ele pentru a permite organizatiei sa isi realizeze de o maniera corecta misiunile proprii.

Marile tipuri de structuri organizatorice

Chiar pornind de la constatarea ca structurile trebuie construite de la caz la caz, in functie de organizatia si strategiile existente, este posibil sa distingem patru mari tipuri de structuri:

structuri bazate pe functii: este vorba de structuri in cadrul carora directiile sau serviciile se constituie in jurul unor insarcinari de aceeasi natura;

structuri orientate inspre destinatar: in acest caz nu insarcinarile sunt cele care furnizeaza logica diferentierii ci diferitele categorii de destinatari ai activitatii organismului considerat;

structuri matriciale: in acest caz responsabilitatea atingerii unui obiectiv este partajata intre doua instante (vezi relatia directii descentralizate/ministere);

structuri axate pe numarul nivelelor ierarhice: ele depind de marimea si natura activitatii organizatiei considerate; nu este posibil, bineinteles, sa se indice un numar ideal de nivele ierarhice.

Totusi, unii practicieni si teoreticieni ai managementului considera ca un functionar superior nu poate conduce de o maniera eficienta mai mult de sapte sau opt persoane in mod direct, iar un functionar situat la nivel intermediar nu poate face acest lucru fata de mai mult de patru sau cinci persoane. Pornind de la aceste elemente este posibil, de la caz la caz, sa se considere daca numarul nivelelor ierarhice existente intr-o organizatie conduce sau nu inspre o functionare corecta. Evolutia mediului administrativ, ce impune adaptari frecvente ale

organizatiei la context, are un dublu efect:

structurile trebuie sa fie mai suple si reactive;

in cazul structurilor permanente, care duc o activitate rutiniera, trebuie create "structuri volatile" (tip grupuri de lucru pe proiecte), care sunt capabile sa isi asume responsabilitatea rezolvarii unei probleme noi, putand ulterior sa incredinteze gestionarea curenta structurilor permanente si sa se dizolve.

Bibliografie

1. Nicolescu O., Management, Editura Economica, Bucuresti, 1996

2. Ioan Lazar, Management General, Editura Dacia, 1997

3. Russu C., Management, Editura Expert, Bucuresti, 1993

4. Ovidiu Nicolescu, Ioan Verboncu, Management, Editura Economica, 1999

Corneliu Maier, Elemente de Management, Editura Servo - Sat, 1998

6. Maryem Le Saget, Managerul Intuitiv, Editura Economica, 1999