CAILE DE ATAC IMPOTRIVA SANCTIUNILOR ADMINISTRATIV DISCIPLINARE

1. Dreptul de petitionare

Dreptul de petitionare este garantat oricarei persoane care se poate prevala de ocrotirea acestui drept in baza Statutului, cu atat mai mult functionarilor comunitari.

In baza lui, persoana indrituita ii poate solicita autoritatii investite cu puterea de numire sa ia o anumita decizie cu privire la ea. Atunci cand 'persoana vizata' este un functionar comunitar, va fi adresata prin intermediul sefului ierarhic.

Fac exceptie situatiile in care cererea il vizeaza chiar pe superiorul ierarhic al functionarului, ceea ce determina posibilitatea acestuia de a se adresa direct autoritatii investita cu puterea de numire.

El poate fi exercitat catre autoritatea investita cu puterea de numire, care are obligatia ca intr-un termen de patrii luni calculat de la data cand s-a formulat cererea sa se pronunte, printr-o decizie motivata, asupra problemei cu care a fost sesizata.

Autoritatea sesizata are, in interiorul acestui termen, doua solutii:

- sa se pronunte asupra petitiei care i-a fost inaintata;

- sa nu se pronunte asupra acestei petitii, caz in care refuzul autoritatii de a se pronunta in termenul stipulat valoreaza el insusi cu respingerea petitiei si naste dreptul de a exercita calea de atac prevazuta la articolul 90 aliniatul (2).

Constatam ca prin intermediul acestui drept persoana interesata nu exercita o cale de atac impotriva unui act care o nedreptateste, ci solicita institutiei careia ii apartine, prin autoritatea investita cu puterea de numire, de a lua o anumita decizie cu privire la ea.

In cazul in care autoritatea investita cu puterea de numire ia o decizie necorespunzatoare sau nu ia in termen decizia solicitata se naste dreptul celui in cauza de a se adresa jurisdictiei comuni­tare.

2. Liberul acces la jurisdictia comunitara

Acest al doilea drept este garantat, de asemenea, atat functiona­rilor comunitari, cat si oricarei alte persoane careia ii sunt opozabile prevederile Statutului.

Exercitarea accesului la jurisdictia comunitara este precedata de procedura prealabila, prin care persoana interesata este obligata sa se adreseze mai intai autoritatii investita cu puterea de numire si abia apoi, (iar daca este nemultumita de decizia acesteia, se va putea adresa Curtii Europene de Justitie.

Accesul la jurisdictia comunitara poate fi determinat de doua categorii de situatii:

a) cand, prevalandu-se de dreptul de petitionare, decizia expresa sau implicita a autoritatii investita cu puterea de numire l nemultumeste pe functionarul comunitar;

b) cand a fost emis un act prejudiciabil pentru functionarul public, in alte conditii decat cea prevazuta anterior.

Acest act care il vatama pe functionarul comunitar, poate de asemenea sa imbrace forma tipica si asimilata, in sensul ca articolul 90 aliniatul (2) prevede ca el poate consta in:

- o anumita autoritate din cadrul Comunitatii a emis un act prejudiciabil pentru o anumita persoana;

- autoritatea respectiva s-a abtinut sa ia o anumita masura fata de persoana interesata la care o obliga Statutul si pe care trebuia sa o ia in baza Statutului, fara ca functionarul sa fie obligat sa-i solicite acest lucru.

In oricare din situatiile care au determinat situatia respectiva, persoana interesata poate sa se adreseze autoritatii investita cu puterea de numire intr-un termen de trei luni, calculat in mod diferit, in functie de fiecare caz concret in parte:

- in cazul in care se ataca un act comunitar cu caracter normativ, termenul se calculeaza de Ia data publicarii actului;

- in cazul in care se ataca un act comunitar cu caracter individual, termenul se calculeaza de la data aducerii la cunostinta destinatarului, prin notificare sau prin alte mijloace de comunicare prevazute de lege;

in cazul in care se ataca un act comunitar implicit, termenul de recurs curge de Ia data la care autoritatea competenta era obligata sa raspunda si nu a facut-o, situatie care valoreaza cu respingerea cererii, in baza articolului 90 aliniatul (1).

Constatam ca prin intermediul jurisdictiei comunitare, persoana interesata, functionar sau nefunctionar, poate ataca urmatoarele tipuri de acte emise de organismele comunitare:

- acte comunitare cu caracter normativ;

- acte cu caracter individual.

Acestea din urma, la randul lor, pot fi atacate atat de destinata­rul lor, cat si de orice alta persoana, alta decat destinatarul, care a fost prejudiciat prin actul individual respectiv.

In situatia in care cel care se considera vatamat printr-un act comunitar expres sau implicit, reclamatia catre autoritatea investita cu puterea de numire va fi adresata prin intermediul sefului ierarhic, in conformitate cu articolul 90 aliniatul (3).

Daca vatamarea a fost produsa printr-un act emis chiar de seful ierarhic al functionarului comunitar, atunci functionarul se poate adresa autoritatii investite cu puterea de numire in mod direct.

Dupa ce autoritatea investita cu puterea de numire s-a pronuntat printr-o decizie motivata sau nu a raspuns in termenul legal, ceea ce echivaleaza cu o decizie implicita de respingere a cererii persoanei interesate, se declanseaza cea de-a doua etapa a procedurii jurisdictionale, si anume sesizarea Curtii Europene de Justitie.

Prin articolul 91 se instituie o competenta materiala generala a Curtii Europene de Justitie in ceea ce priveste orice litigiu dintre Comunitati si o persoana care cade sub incidenta Statutului, privind legalitatea actelor cu caracter vatamator, prejudiciabil.

In aceasta competenta se include si solutionarea contestatiilor formulate impotriva deciziilor prin care s-au dispus sanctiuni disciplinare pentru functionarii comunitari.

Atunci cand Curtea este sesizata cu solutionarea unor litigii care au caracter pecuniar, ea are o competenta de plina jurisdictie.

Urmatoarele conditii sunt necesare pentru ca persoana interesata sa aiba deschisa calea unui recurs la Curtea Europeana de Justitie:

a) sa se fi parcurs procedura prealabila instituita prin articolul 90 aliniatul (2) in sensul de a fi fost sesizata autoritatea investita cu puterea de numire;

b) aceasta sesizare sa se fi realizat in termenul prevazut de textul respectiv, adica termenul de trei luni calculat in mod diferit, in functie de categoria de act care a determinat litigiul;

c) autoritatea investita cu puterea de numire sa se fi pronuntat printr-o decizie expresa sau implicita;

d) termenul in care poate fi formulat recursul este de trei luni, calculat in mod diferit, in functie de situatia daca se ataca un act comunitar tipic sau asimilat, si anume:

- daca se ataca o decizie emisa in urma formularii unei reclamatii, deci un act tipic, termenul se calculeaza din ziua notificarii acestei decizii emise ca raspuns- la reclamatia persoanei;

- daca se ataca, un act comunitar asimilat, termenul se calculea­za de la data in care autoritatea investita cu puterea de numire era obligata sa raspunda dar nu a facut-o, ceea ce echivaleaza, in termenii expresi ai articolului 90 alin (2), cu o decizie implicita de respingere.

In situatia in care autoritatea investita cu puterea de numire emite o decizie expresa de respingere a unei reclamatii ulterior celei implicite insa in interiorul termenului de recurs, decizia expresa naste un nou termen de recurs in fata Curtii Europene de Justitie, de trei luni de la data la care a fost emisa decizia expresa.

e)  prin derogare, persoana interesata se poate adresa Curtii si inaintea termenului de trei luni, in situatia in care reclamantul urmareste suspendarea executarii actului atacat sau a unor masuri provizorii pe care aceasta le implica.

In acest caz, recursul se poate formula imediat dupa ce a fost sesizata autoritatea investita cu puterea de numire.

Totodata, judecarea cererii principale de catre Curtea de Justitie este suspendata pana cand autoritatea investita cu puterea de numire se pronunta, printr-o decizie expresa sau implicita, asupra reclamatiei cu care a fost sesizata.

Inaintea cererii principale, Curtea de Justitie se va pronunta asupra cererii privind masurile provizorii de suspendare a executarii actului sau alte masuri cu caracter provizoriu.

f)  prin articolul 2 aliniatul (3) se instituie posibilitatea ca doua sau mai multe institutii comunitare sa poata sa incredinteze competentele autoritatii investite cu puterea de numiri altor orga­nisme sau unui organism interinstitutional.

In aceasta situatie, avea de-a face cu institutia delegarii de competenta, care poate privi insa doar trei domenii, si anume recrutarea, securitatea sociala si pensiile.

In mod implicit in astfel de cazuri dreptul de petitionare ca si procedura prealabila se va realiza fata de organismul delegat sa exercite competentele autoritatii investite cu puterea de numire. Pe cale de consecinta, si recursurile vor fi indreptate impotriva actelor exprese sau asimilate emise de organismul delegat sa exercite prerogativele autoritatii investita cu puterea de numire.

3. Efectele anularii sanctiunii disciplinare

Indiferent de modul in care se produce anularea, efectele ei sunt ex tune, deci retroactive, functionarul fiind repus in situatia anterioara, potrivit principiului quod nullum est, nullum producit effectum.

Ca in cazul oricarei operatii de anulare, pot fi sterse numai efectele juridice, nu si cele materiale (exemplu imposibilitatea, atrasa de suspendare, de timp de a-si exercita functia o anumita perioada de timp).

CONCLUZII

Avand in vedere caracteristicile Comunitatilor europene, care intrunesc atat elemente specifice organizatiilor internationale, cat si elemente proprii statelor membre ale Comunitatilor, functia publica comunitara are o structura originala, reunind trasaturile celor 2 entitati. Astfel, din perspectiva nationala a statelor membre, aceasta functie se inspira din realitatile franceze si belgiene cu privire la aspecte ce tin de organizare si functionare, dar se regasesc si trasaturi specifice altor sisteme nationale de drept. Acestora li se adauga unele trasaturi cu influenta internationala, date de organi­zatiile internationale, cu precadere cele regionale.

Definirea notiunii de functionar al Comunitatii o regasim in articolul l din Statut, potrivit caruia "este functionar al Comunitatilor, in sensul prezentului statut, orice persoana care a fost numita in conditiile prevazute de acest statut, intr-o functie permanenta dintr-una din institutiile Comunitatii, printr-un act scris al autoritatii investite cu puterea de numire de aceasta institutie' Prin aceasta definitie, se realizeaza distinctia dintre functionarii comunitari, pe de o parte, si alte categorii de agenti, pe de alta parte, eventual angajati in regim contractual.

Statutul actual al functionarilor publici europeni a inlocuit statutul functionarilor precum si regimul aplicabil altor agenti ai Comunitatii Economice Europene si ai Comunitatii Economice ai Energiei Atomice, edictat de Consiliu in baza articolelor 212 C.E.E. si 186 C.E.E.A. (J. O. C. E. din 14-6. 1962), care continea prevederi derogatorii fata de Statutul personalului C.E.C.A. din 28. 01. 1956.

Regimul functionarului public european a imprumutat unele din dimensiunile regimurilor nationale ale functiilor publice, peste care s-au suprapus elemente deduse din faptul ca ei isi desfasoara activitatea intr-un spatiu pe care doctrina comunitara il denumeste teritoriu comunitar.

Institutiile europene cele mai importante sunt: Consiliul Europei, Parlamentul European, Comisia; Curtea de Justitie si Tribunalul de prima instanta, Curtea de Conturi. Acestor institutii principale se adauga alte organe si anume: institutiile Uniunii Monetare, Comitetele Consultative Economice si Sociale, Mediatorul, Banca europeana de Investitii si Agentia de aprovizionare EURATOM.

Fiecare din aceste organisme are o politica proprie de personal, politica insa grefata pe un statut comun tuturor functionarilor publici europeni. Cel mai numeros efectiv il are Comisia Europeana, care in anul 2002 era structurata in 23 de directii. Fiecare din institutiile comunitare dispune de propriul sau personal. De la infiintare si pana in prezent, efectivele de agenti au fost in continua crestere, inregistrandu-se procente considerabile.

Functionarii comunitari sunt functionari de cariera. Institutiile pot folosi consilieri speciali pe durata limitata. Functionarilor comunitari li se aplica un regim disciplinar, in cadrul caruia pentru abateri disciplinare li se pot aplica sanctiuni - avertisment, vot de blam, suspendare temporara de la avansare la o treapta superioara, retrogradarea in treapta, revocarea, pierderea dreptului la pensie.

Conceptul de raspundere sau de responsabilitate desemneaza reactia de reprimare, venita din partea societatii, fata de o anumita actiune umana, imputabila, in principal, individului. Sensul frecvent atribuit notiunii de raspundere, indiferent de forma sub care se manifesta, este acela de obligatie de a suporta consecintele nerespectarii acestor reguli de conduita, obligatie ce incumba autorului faptei contrare acestor reguli si care poarta intotdeauna amprenta dezaprobarii sociale a unei asemenea fapte.

Raspunderea juridica se naste ca urmare a producerii unor fapte ilicite, adica a unei comportari neingaduite de lege. Daca raspunderea morala, de exemplu, intervine atunci cand nu s-a facut un bine, raspunderea juridica intervine cand s-a facut ceva rau si fapta dauneaza cuiva.

Faptele ilicite sunt grave, pentru ca afecteaza interese importante, stabilirea raspunderii facandu-se de catre organe de stat cu atributii speciale. in cazul raspunderii morale, de exemplu, stabilirea raspunderii se realizeaza in forul launtric al faptasului sau prin dezaprobarea faptei din partea celor din jurul sau.

Conchidem ca raspunderea juridica este o masura de constrangere, necesara respectarii normelor de drept, aplicata de organe special investite ale statului sa dispuna constrangerea impotriva celor care savarsesc fapte ilicite.

Raspunderea juridica se bazeaza pe mai multe principii generale, valabile pentru toate formele concrete de manifestare ale dreptului.

Principiile fundamentale ale raspunderii juridice sunt idei calauzitoare care isi gasesc expresia in toate normele de drept ce reglementeaza diferitele forme sub care se poate prezenta aceasta institutie juridica.

Aceste principii sunt:

a) Principiul raspunderii pentru fapta savarsita cu vinovatie de catre o persoana cu capacitate juridica

b) Legalitatea raspunderii juridice

c) Principiul raspunderii personale

d) Principiul prezumtiei de nevinovatie

e) Principiul justei sanctiuni

f) Principiul oportunitatii

g) Principiul "non bis in idem"

Raspunderea are doua finalitati:

- sa restabileasca ordinea de drept incalcata, determinand revenirea la starea de legalitate, perturbata ca urmare a savarsirii unei forme de ilicit;

- sa exprime o reactie negativa din partea autoritatii fata de autorul faptei ilicite, cu scopul de a-l determina pe acesta sa-si constientizeze semnificatia faptei, sa o regrete si pe viitor sa nu o mai repete, sa o elimine din comportamentul sau.

Problema raspunderii juridice a functionarilor comunitari se pune numai in legatura  cu incalcarea de catre acestia a normelor juridice, in calitatea lor de functionari publici sau in legatura cu functia publica pe care o detin.

Daca incalcarea normelor nu are legatura cu functia publica, raspunderea lor va fi o raspundere de drept comun, adica identica cu raspunderea oricarui alt cetatean, care nu are calitatea de functionar comunitar.

Principiile care guverneaza deonto­logia functionarilor comunitari sunt:

a)  Un prim principiu il reprezinta faptul ca functionarii comu­nitari se afla in permanenta la dispozitia institutiilor din care fac parte.

b)  Un al doilea principiu este spiritul international si european de care trebuie sa dea dovada in activitatea lor, care ii obliga la un comportament prin care sa se realizeze echilibrul necesar intre spiritul si vocatia lor europeana si atasamentul fata de tara ai carei cetateni sunt,

c) Un al treilea principiu, aflat in stransa dependenta cu acesta, il reprezinta neutralitatea desavarsita a functionarului comunitar, care exclude orice influenta, din partea oricarui stat, organism national sau international, oricarui altui subiect de drept intern sau international.

d) Un al patrulea principiu este devotamentul absolut in slujirea intereselor institutiei comunitare si a politicii comunitare.

Regimul juridic al functionarilor comunitari include si problema raspunderii acestora, a carei menire trebuie sa constea in reprimarea greselilor comise de agentii publici.

Prin intermediul raspunderii, se realizeaza atat scopul preventiv cat si cel sanctionator, analizate in mod constant de doctrina juridica.

In ceea ce priveste raspunderea functionarului comunitar, o regasim reglementata in titlul VI denumit 'regimul disciplinar, fiind vorba despre consacrarea regimului juridic al raspunderii disciplinare a functionarilor comunitar, dezvoltat in anexa IX la Statut intitulata 'procedura disciplinara '.

Ca si functionarii nationali, in afara acestei forme de raspundere mai regasim raspunderea lor patrimoniala, raspunderea penala.

Raspunderea disciplinara a functionarilor comunitari este prevazuta si in alte legi speciale, statute sau regulamente de organizare si functionare.

Statutul functionarilor comunitari defineste raspunderea disciplinara a acestora ca fiind "incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici a indatoririlor corespunzatoare functiei publice pe care o detin si a normelor de conduita profesionala si civica prevazute de lege".

Raspunderea disciplinara reprezinta un ansamblu de norme care reglementeaza actele si faptele savarsite de functionarul public in exercitarea atributiilor sale sau in legatura cu acestea, sanctiunile care se aplica si normele procedurale corespunzatoare. Sunt calificate ca abateri disciplinare nu orice incalcari ale indatoririlor functionarilor comunitari, ci numai acelea prevazute expres de lege, altele putand fi calificate ca abateri administrative, contraventionale sau de alta natura.

In ceea ce priveste principiile raspunderii disciplinare a functiona­rilor comunitari identificam:

1. Un prim principiu il reprezinta acela ca raspunderea discipli­nara intervine ca urmare a comiterii unei abateri disciplinare, notiune care include orice incalcare a obligatiilor impuse de prezentul statut.

Regasim principiul universal de drept non bis in idem, potrivit caruia 'aceeasi fapta nu poate da loc decat la o singura sanctiune disciplinara'(articolul 86, alin 3).

Constatam ca prin acest principiu se interzice aplicarea a doua sanctiuni disciplinare functionarului comunitar pentru o singura abatere.

Principiul neretroactivitatii sanctiunii disciplinare, derivat prin principiul general de drept al neretroactivitatii legii, inscris si in articolul 15(2) din Constitutia Romaniei precum si din caracterul, in esenta neretroactiv, al actului administrativ.

4. Principiul cercetarii prealabile

Sanctiunea disciplinara se poate aplica doar dupa ce s-a realizat o cercetare prealabila a faptei de savarsirea careia este acuzat functionarul.

Fac exceptie sanctiunile avertismentului si ale blamului, care pot fi aplicate direct de autoritatea competenta.

5) Principiul individualizarii sanctiunii, care impune sa se tina seama de imprejurarile in care fapta a fost savarsita, de latura obiectiva si subiectiva a acesteia, de consecintele faptei si de comportamentul general al functionarului comunitar, inclusiv existenta unor antecedente disciplinare in trecutul sau profesional.

6) Principiul comunicarii

7) Implicarea organului de disciplina

Prin articolul 9 (69) din Statut, se prevede constituirea in fiecare institutie a unui consiliu de disciplina sau a mai multor astfel de consilii, daca numarul functionarilor impune acest lucru.

8. Principiul potrivit careia autoritatea care este investita cu puterea de numire este cea indrituita sa si sanctioneze pe functio­narul comunitar.

Astfel, aceasta autoritate va putea sa aplice unele sanctiuni in mod direct, fara nici o formalitate, iar altele le va putea aplica abia dupa ce a fost indeplinita procedura disciplinara reglementata in Anexa IX din Statut.

9. Recunoasterea dreptului la aparare al functionarului comu­nitar.

10. Functionarii beneficiaza de dreptul de a introduce actiuni la organele comunitare de jurisdictie.

11. Principiul radierii sanctiunilor disciplinare

Din continutul titlului VI care reglementeaza 'regimul discipli­nar', raportat la cel al Anexei IX care il dezvolta, desprindem conclu­zia ca autoritatea care aplica sanctiunea este tinuta, in realizarea competentei sale, de aplicarea acelor sanctiuni prevazute de Sta­tut si dupa procedura instituita de acesta si de anexele sale.

Aceste sanctiuni pot fi grupate in mai multe categorii:

1. Din punct de vedere al naturii lor, identificam:

a) sanctiuni cu caracter moral (avertismentul, blamul);

b) sanctiuni care afecteaza cariera functionarului;

c) sanctiuni cu caracter pecuniar (suspendarea dreptului la pensie al functionarului, ca sanctiune complementara alaturi de revocare);

d) sanctiuni cu caracter complex, care afecteaza, in egala masura, cariera functionarului dar au si caracter pecuniar (exemplu reducerea cu una sau mai multe trepte, retrogradarea).

2. Din punct de vedere al caracterului lor, putem determina:

a) sanctiuni cu caracter principal (avertismentul, mustrarea, suspendarea temporara la avansare pe scara ierarhica, revocarea si concedierea pentru motive de necorespundere profesionala);

b) sanctiuni cu caracter complementar (suspendarea dreptului la pensie).

3. Din punct de vedere al efectelor lor, sanctiunile disciplinare pot fi:

a) sanctiuni care atrag incetarea raportului de functie comuni­tara (revocarea, concedierea pentru insuficienta profesionala);

b) sanctiuni care nu atrag incetarea acestui raport ( restul sanctiunilor, cu caracter material sau moral);

c) sanctiuni care determina intreruperea raportului de functie comunitara (suspendarea functionarului).

BIBLIOGRAFIE

1. C.Calinoiu, V.Vedinas, Teoria functiei publice comunitare, Ed.Lumina Lex,1999, Bucuresti;

2. Bianca Predescu - Drept constitutional comunitar - Ed. Cardinal Craiova 1995;

3. V.Vedinas, Statutul functionarului public , Ed. Nemira, Buc. 1998.

4. Joel Rideau, Droit institutionel de l'Union Europeenne, L.G.D.J. Paris, 1996;

5. I.P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept institutional comunitar european, Ed. Actami, Bucuresti, 1997;

6. Jean Boulouis, Droit institutionnel de l'Union Europeene- Montchrestien, 1997;

7. Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation generale. Fonction publique. Contentieus administratif, Dalloz, Paris, 1996;

8. I.Alexandru, Administratia publica. Teorii, realitati, perspective, Ed.Lumina Lex, Buc. 1999;

9. Andre de Laubadere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traite de droit administratif, Paris, L.G.D.J., 1995;

10. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Ed. All Beck, Buc., 2002;

11. M. Florea, Responsabilitatea actiunii sociale Ed. Stiintifica si Enciclopedica, Buc., 1976.

12. M.Costin, Raspunderea juridica in Dreptul Republicii Socialiste Romania, Ed. Dacia, Cluj, 1974;

13. Mircea N. Costin, O incercare de definire a notiunii raspunderii juridice, in R.R.D., 1970, nr. 5;

14. I. Santai, Drept administrativ si elemente de stiinta administrativa, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 1988;

15. O. Manolache, Drept comunitar, Institutii comunitare, vol. l, ed. a Il-a, Bucuresti, 1999.