Activitatea administratiei publice

Activitatea administratiei publice

Atributiile autoritatilor administratiei publice de organizare a executarii legii si a celorlalte acte normative se realizeaza printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv si printr-o activitate de prestatiune in cadrul diferitelor servicii publice[1].

In primul caz, autoritatile administratiei publice adopta/emit acte de autoritate (hotarari, dispozitii), prin care organizeaza executarea si se executa in concret legea, aceste acte avand caracter de autoritate.

In al doilea caz, administratia pierde votul de comanda, ea se situeaza pe pozitia de executant al serviciilor publice catre comunitate, incheind contracte sau executand operatiuni material-administrative.

Complexitatea atributiilor administratiei a crescut, fiind determinate de:

aplicarea principiilor autonomiei si a autonomiei financiare;

deconcentrarea serviciilor publice;

trecerea unor bunuri in proprietatea publica sau privata a unitatilor administrativ-teritoriale.

Corespunzator, a crescut si numarul de acte administrative si operatiuni material administrative prin care se realizeaza aceste atributii.

I. Actele administrative

1. Notiunea, trasaturile, regimul juridic si clasificarea actelor administrative

Sfera si definitia actelor administrative

Conceputa ca activitate indeplinita de anumite autoritati, administratia publica se infaptuieste in conformitate si in baza legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice si prin operatiuni materiale administrative.

Actele administrative sunt manifestari de vointa cu caracter unilateral, facute in exercitarea functiei executive a autoritatilor publice, in scopul de a produce efecte juridice, a caror realizare este garantata prin posibilitatea de a recurge la forte de constrangere a statului.

Faptele materiale juridice determina nasterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, independent de existenta unei manifestari de vointa in acest scop, legea fiind cea care le atribuie efecte juridice.

Operatiunile materiale administrative cuprind acele fapte materiale care nu concretizeaza o vointa juridica dar care sunt necesare pentru emiterea, adoptarea sau executarea actului administrativ.

Actele administrative constituie principala forma juridica a activitatii autoritatilor administratiei publice. In literatura juridica, dorinta de a defini notiunea de act administrativ a dat nastere la mai multe formulari terminologice, grupate sub denumirile de "act de drept administrativ" sau "acte administrative". Denumirea de "acte de drept administrativ" s-a propus in ideea evocarii mai clare a regimului elaborarii actelor organelor administratiei de stat[2], considerandu-se ca aceasta indica apartenenta actului la administratia de stat . Aceasta terminologie a fost criticata inca de la promovarea sa iar, in prezent specialistii in drept public folosesc terminologia de "acte administrative" .

Disputa de ordin terminologic nu se mai justifica fata de dispozitiile Constitutiei Romaniei, ale Legii contenciosului administrativ si ale Legii administratiei publice locale, care consacra sintagma de "act administrativ". Pe de alta parte, apreciem ca folosirea termenului de "acte de drept administrativ", ar conduce la aparente, ca sfera acestor acte este mai restransa, limitandu-se la actele cu caracter normativ si excluzand pe cele cu caracter individual.

Desigur, legislatia foloseste, de regula, denumirile concrete ale actelor administrative: hotarari, ordine, decizii, dispozitii, autorizatii, regulamente, etc., care permit stabilirea provenientei actului administrativ si determinarea caracterului sau normativ sau individual.

In literatura juridica au fost formulate mai multe definitii ale actului administrativ, care nu difera esential in ceea ce priveste continutul, diferentele rezultand din sfera de cuprindere si din modul de prezentare. Astfel, actele de drept administrativ au fost definite ca fiind actele juridice unilaterale emise in cadrul activitatii executive ale autoritatii publice in calitatea lor de subiect special investit cu atributia de realizare a puterii de stat[6].

Intr-o opinie prezentata sintetic, s-a apreciat ca actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestari unilaterale si exprese de vointa ale autoritatilor publice, in principal autoritati ale administratiei publice, in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice[7]. Intr-o alta opinie, actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica, pe baza si in executarea legii, a unei autoritati administrative, prin care se formeaza o situatie juridica referitoare la un drept recunoscut de lege, vointa juridica fiind supusa regimului juridic administrativ .

In sfarsit, o definitie care impune prin conciziune intelege prin actul administrativ acea forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti[9].

Fara a face o analiza a modurilor de definire a actului administrativ prezentate mai sus, apreciem ca ele exprima in esenta trasaturile actelor administrative si regimul juridic al acestor acte.

In conceptia noastra, actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa juridica expresa, unilaterala si supusa unui regim de putere publica, care emana de la autoritatile administratiei publice prin, care se nasc, se modifica sau se sting drepturi si obligatii.

Termenul de act administrativ este reglementat si de noua Lege a contenciosului administrativ care in mod concis il defineste ca "actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii sau organizarii executarii legii"[10]. Semnificatia acestei definitii reprezinta importanta sub aspectul actelor supuse controlului de legalitate, acestea extinzandu-se si asupra actelor emise de alte autoritati publice decat cele care apartin administratiei, ca fiind conforma si cu art. 52 din Constitutia revizuita.

Trasaturile actelor administrative

Chiar daca exista o varietate de opinii referitoare la notiunea de act administrativ, acestea cuprind elemente comune in ceea ce priveste delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale organelor administratiei de stat, pe de o parte, precum si de operatiunile materiale administrative, pe de alta parte. Din definitiile prezentate se pot desprinde trasaturile actului administrativ, pe care le vom prezenta in continuare.

a) Actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice. Actul administrativ nu este singura forma juridica prin care lucreaza administratia dar este forma juridica cea mai importanta. S-a apreciat ca acest caracter deosebeste actul administrativ de toate celelalte activitati juridice sau nejuridice, realizate de organele administratiei de stat dar care nu fac parte din administratia de stat si anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise in realizarea puterii de stat, operatiunile tehnice de administratie si operatiunile tehnic productive[11].

Exista o diferentiere in ceea ce priveste ponderea actului administrativ in sfera formelor de activitate ale organelor administratiei publice, acestea variind in functie de nivelul ierarhic al organului administratiei publice de la care emana actul. La organele de la baza sistemului organizarii administratiei publice au o pondere mai mare operatiunile materiale administrative si cele tehnice iar pe masura ce urcam spre organele din varful organizatiei, ponderea acestora scade in favoarea actelor administrative[12].

b) Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa expresa unilaterala si supusa unui regim de putere publica.

Potrivit acestei trasaturi, actul administrativ apare ca fiind exteriorizarea vointei interne a unei autoritati a administratiei publice de a produce in mod direct efecte juridice, adica de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii. Caracterul expres al manifestarii de vointa este determinat de regimul de putere publica in care se emit actele administrative. Vointa pe care o manifesta organul administratiei publice trebuie sa fie neindoielnica, sa aiba drept scop producerea in mod direct de anumite efecte juridice, adica sa aiba "animus negati contrahendi" iar sa nu fie "jocandi causa"[13]. Actul administrativ nu poate avea semnificatia unei rugaminti, a unei pareri sau sentiment. In acest fel, actul administrativ antreneaza in mod independent producerea unor efecte juridice, spre deosebire de operatiunile administrative care nu produc efecte juridice .

c. Actul administrativ este emis in regim de putere publica.

Prin aceasta trasatura, actul administrativ se deosebeste de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administratiei publice. Actul administrativ concretizeaza vointa autoritatilor administrative ca subiect de drept investit cu putere publica[15]. Din aceasta trasatura rezulta obligativitatea actelor administrative si executarea lor din oficiu. Obligativitatea actului administrativ se refera la toate subiectele de drept care intra sub incidenta dispozitiilor respective, ea este o consecinta a prezumtiei de legalitate de care se bucura actele administrative, fiind emise pe baza si in vederea executarii dispozitiilor legale in vigoare. Totodata, actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atata vreme cat el nu a fost abrogat, revocat sau anulat cat si pentru organele administrative superioare organului emitent. Regimul de putere nu exclude ci permite exercitarea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative.

Regimul juridic al actelor administrative

Analiza regimului juridic al actelor administrative vizeaza aspecte referitoare la procedura de emitere a acestor acte, conditiile de validitate a actului administrativ, forta juridica si regimul juridic al actului administrativ. S-a apreciat ca prin regim juridic vom intelege un ansamblu de reguli de fond si de forma care contureaza "personalitatea" actelor administrative in circuitul juridic, in sensul ca evoca criteriile de valabilitate ale acestora[16]. Intr-o alta opinie, regimul juridic al actelor administrative reprezinta un ansamblu de reguli ce guverneaza formarea, modificarea si desfiintarea respectivelor acte[17].

Elementul central al acestui regim juridic il reprezinta legalitatea, la care ne vom referi in continuare.

a. Legalitatea actului administrativ, semnifica faptul ca autoritatile administratiei sunt tinute, in deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalitatii, adica unui ansamblu de reguli de drept de ranguri si continuturi diferite[18].

Principiul legalitatii in doctrina romanesc a fost analizat diferit, in corelatie cu oportunitatea. Dupa un curent de gandire (scoala de la Cluj).

Legalitatea este o conditie de valabilitate a actului administrativ, alaturi de oportunitate. Dupa alti autori (Scoala de la Bucuresti), legalitatea este corolarul conditiilor de valabilitate iar oportunitatea este un element al legalitatii si nu o conditie de valabilitate distincta. S-a mai apreciat ca oportunitatea este o conditie de valabilitate specifica deciziei administrative, care consta in actualitatea, corespondenta permanenta a acesteia cu evolutia realitatilor administrative iar nerespectarea acestei conditii poate atrage nulitatea actului administrativ[19].

Desigur fata de multitudinea actelor administrative emise, analiza legalitatii si oportunitatii se va face avand in vedere activitatea reglementata, organul emitent, forta juridica a actului administrativ. In toate cazurile legalitatea actului administrativ reprezinta cel putin conformitatea actului respectiv cu legea fundamentala, cu legile adoptate de Parlament, cu Ordonantele de Guvern si toate celelalte acte normative care au forta juridica superioara actului analizat.

b. Forma actului administrativ. In cele mai multe cazuri actele administrative imbraca forma scrisa, care este apreciata ca o garantie de respectare a legalitatii. Actele administrative cu caracter normativ imbraca numai forma scrisa, fiind obligatorie publicarea lor. Actele normative cu caracter individual imbraca si forma orala, in conditiile legii.

Forma scrisa a actelor administrative este necesara pentru urmatoarele considerente:

necesitatea cunoasterii exacte si complete a continutului actelor;

necesitatea executarii si respectarii dispozitiilor actului de catre cei care cad sub incidenta lui;

existenta unui mijloc de proba in caz de litigiu;

verificarea legalitatii actului in vederea sanctionarii celor vinovati de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovati de nerespectarea actului legal emis;

realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv[20].

Forma scrisa reprezinta o conditie de valabilitate a actului, ea fiind impusa ad validitatem si nu ad probationem.

De forma scrisa a actului administrativ se leaga si alte elemente de concretizare exterioara ale actului:

limba de redactare a actului care, de regula, fata de dispozitiile art. 13 din Constitutia revizuita este limba romana[21]. Cu toate acestea, in conformitate cu dispozitiile art. 120, alin. 2 din legea fundamentala si ale art. 51,71, alin. 2 si 106, alin. 8 din Legea nr. 215/2001, privind administratia publica locala, in unitatile administrativ teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, hotararile si dispozitiile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si in limba materna a cetatenilor apartinand minoritatii respective ;

motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt si de drept care legitimeaza interventia actului respectiv;

potrivit art. 29 din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, motivarea in cazul ordonantelor si al hotararilor Guvernului se face prin note de fundamentare, iar in cazul celorlalte acte normative prin referate. Totusi, in dreptul nostru nu exista o obligatie generala privind motivarea actelor administrative, aceasta obligatie fiind reglementata pentru anumite acte administrative, prin legi speciale[23].

Astfel, art. 175 din Codul de procedura fiscala dispune ca decizia prin care se solutioneaza contestatiile impotriva actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt si de drept pe care se intemeiaza actul administrativ jurisdictional. De asemenea, prin dispozitiile art. 22 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public se dispune ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza[24]. Ne alaturam autoritatilor care sustin necesitatea de a se reglementa obligativitatea motivarii tuturor actelor normative, regula care va fi cuprinsa, speram noi, in viitorul Cod de procedura administrativa.

c. Procedura de elaborare a actului administrativ In functie de momentul in care intervin, distingem categorii de forme procedurale:

forme procedurale anterioare emiterii actului;

forme procedurale concomitente cu emiterea actului;

forme procedurale ulterioare emiterii actului.

De regula, formele procedurale prealabile (propunerile, referatele, rapoartele, procesele verbale, etc.) sunt operatiuni material-administrative care nu produc efecte juridice, dar care sunt necesare elaborarii actului administrativ.

Dintre operatiunile procedurale emiterii actului administrativ probleme teoretice si practice au ridicat avizele si acordul. Chiar daca au unele asemanari cu actele administrative, in doctrina de specialitate s-a apreciat ca, indiferent de categoria careia ii apartine (facultative, conforme), acestea nu sunt acte administrative de sine statatoare, ci doar operatiuni administrative foarte importante[25]. Acordul exprima acceptul pe care un organ public il da altui organ, in vederea emiterii de catre ultimul a unui act administrativ. Potrivit momentului care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior. Pentru formele procedurale prealabile emiterii actului administrativ are relevanta acordul prealabil, apreciindu-se ca actele emise in baza lui sunt "acte administrative complexe", exprimand o dubla vointa juridica.

d. Forta juridica a actelor administrative Forta juridica a actelor administrative se fundamenteaza pe prezumtia relativa ca acestea au fost emise cu respectarea tuturor conditiilor cerute de Constitutie si celelalte acte normative cu forta juridica superioara actelor emise.

Prezumtia de legalitate, denumita si prezumtia de conformitate cu dreptul[26], subintelege conditia actului administrativ de a corespunde Constitutiei, legii si actelor juridice emise in baza legii. Prezumtia de legalitate este asociata cu alte prezumtii: prezumtia de autenticitate si prezumtia de veridicitate. Din aceste trei prezumtii rezulta ca actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt obligate sa-l respecte si sa-l execute.

Forta juridica a diferitelor acte administrative este conditionata de mai multe elemente:

locul organului emitent in sistemul organelor administratiei publice;

natura organului emitent;

categoria de act, respectiv cu caracter individual sau cu caracter normativ.

e. Efectele actelor administrative. Referitor la efectele actelor juridice, se impune analizarea a trei aspecte: momentul de la care actul administrativ produce efecte, intinderea efectelor produse de actele administrative si incetarea efectelor actelor administrative.

Fara a intra in detalii, aratam ca legislatia si doctrina majoritara au fundamentat teza potrivit cu care actele normative produc efecte juridice de la data publicarii lor iar cele individuale de la datat comunicarii. Exista si exceptii prin care, chiar prin Constitutie se prevede obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial (decrete ale Presedintelui, hotarari de Guvern) chiar daca acestea au caracter individual.

Actele administrative produc efecte juridice pana in momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regula se face de catre organul emitent (retractare), de organul ierarhic superior (revocare) ori de catre instantele judecatoresti (anulare). De asemenea, actul administrativ poate fi abrogat printr-un act normativ cu putere egala sau superioara.

Clasificarea actelor administrative

In doctrina de specialitate exista mai multe variante de clasificare a actelor administrative, in functie de diferite criterii si potrivit modului de organizare al administratiei in diferitele etape de dezvoltare economico-sociala. Desigur, aceste clasificari vor trebui reconsiderate fata de dispozitiile art. 2, lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004, care defineste actul administrativ si asimileaza unele contracte incheiate de autoritatile publice actelor administrative. Vom prezenta in continuare cateva dintre clasificarile facute in literatura de specialitate.

a.      Dupa intinderea efectelor pe care le produc se delimiteaza:

actele administrative cu caracter normativ, care cuprind reglementari de principiu cu caracter obligatoriu, care se aplica unui numar nedeterminat de persoane;

actele normative cu caracter individual care sunt manifestari de vointa, care creeaza, modifica sau desfiinteaza drepturi in serviciu uneia sau mai multor persoane dinainte determinate[27].

b.      Dupa categoria organului emitent:

acte emise de organele administratiei de stat;

acte care emana de la alte organe de stat;

acte emise de autoritatile autonome ale administratiei publice;

acte care emana de la persoane private, in baza imputernicirii date de lege ori de organele administratiei;

acte administrative prin delegare[28].

Fara a analiza aceste clasificari, care nu in toate cazurile au o importanta practica vor formula o noua clasificare, in functie de puterea actului administrativ si de regimul juridic aplicabil. Aceasta delimitare are in vedere atat clasificari existente in doctrina, prin care actele administrative erau impartite in acte administrative de autoritate, acte normative de gestiune si acte administrative cu caracter jurisdictional[29], cat si dispozitiile art. 2, lit. c si d din Legea nr. 554/2.12.2004 privind contenciosul administrativ. Potrivit acestei clasificari actele administrative se impart in urmatoarele categorii:

acte administrative de autoritate, care sunt acte unilaterale, cu caracter individual sau normativ emise de autoritatile publice ale administratiei publice in vederea executarii ori a organizarii executarii legii;

contractele incheiate de autoritatile publice care sunt asimilate actelor administrative

actele administrativ-jurisdictionale emise de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict.

2. Procedura emiterii/adoptarii actelor administrative

Persoanele administrative[30] au dreptul ori, dupa caz, obligatia, de a initia, emite/adopta ori incheia acte juridice, potrivit competentei legale care le revin. Actele juridice care nu respecta cerintele de fond sau de forma prevazute de lege sunt lovite, dupa caz, de nulitatea absoluta sau de nulitate relativa ori sunt considerate inexistente.

Proiectul de act administrativ cu caracter normativ va fi insotit, dupa caz, de o nota de fundamentare, de referatul sau de raportul intocmit de catre institutia sau de compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum si de avizele de specialitate. Proiectul de act administrativ cu caracter normativ se transmite persoanei administrative interesate si celor stabilite de lege. Persoanele administrative care au primit proiectul au obligatia, ca in termenul legal sau in cel stabilit de initiator, sa examineze proiectul, prin prisma specialitatii lor, si sa comunice avizele sau, dupa caz, observatiile, recomandarile, propunerile si opiniile formulate .

Dupa primirea avizelor si solutionarea eventualelor observatii si propuneri formulate, proiectul se supune adoptarii/emiterii persoanei administrative competente. In cazul persoanelor administrative colegiale, adoptarea se face cu majoritatea prevazuta de lege. Opiniile contrare se consemneaza separat.

Proiectele de acte administrative cu caracter individual se adopta/emit din oficiu, sau dupa caz, la cerere.

Procedura de emitere a actelor administrative prin exercitarea dreptului la petitionare

Prin petitie se urmareste dobandirea, recunoasterea, exercitarea, promovarea, apararea sau restabilirea unui drept legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau public. Procedura privind exercitarea dreptului la petitionare se declanseaza prin petitii formulate in nume propriu, cuprinse in scrisori ori prezentate in audiente si consemnate in scris sau transmise prin mijloace electronice, adresate de cei interesati persoanei administrative competente.

Petitia poate imbraca forma de cerere, reclamatie, sesizare, propunere sau oricare alta forma specifica dreptului de petitionare, in conditiile legii. Petitiile vor fi insotite de acte doveditoare necesare in sustinerea lor.

Prin cerere se solicita recunoasterea sau realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim cu caracter personal sau public.

Prin reclamatie se solicita restabilirea unui drept subiectiv sau interes legitim cu caracter personal care a fost incalcat.

Prin sesizare se solicita restabilirea unui drept sau interes legitim, de ordin general, incalcat.

Prin propunere se urmareste realizarea unor actiuni de interes general de catre persoana administrativa competenta.

Organizatiile legal constituite au dreptul sa adreseze petitii, exclusiv in nume propriu. Petitiile pot fi adresate personal de cei interesati ori prin reprezentanti sau prin orice alt mijloc de comunicare.

Persoanele administrative au obligatia sa primeasca, sa examineze, sa verifice, sa solutioneze petitiile si sa comunice in scris raspunsurile in cel mai scurt timp, fara a depasi 30 de zile de la inregistrarea lor. Raspunsurile vor viza, in mod obligatoriu, pe solicitant, obiectul petitiei si vor fi motivate legal. Petitiile nesemnate nu se iau in considerare, exceptand cazul cand semnaleaza incalcari ale legii.

Persoanele administrative sunt eliberate de orice obligatii in situatia in care petitia este vadit netemeinica sau in cazul in care persoanele administrative au raspuns la o petitie avand acelasi obiect.

Persoana administrativa este obligata sa primeasca si sa inregistreze petitia de indata. In cazul petitiilor depuse personal, se va elibera dovada inregistrarii lor.

Petitiile pot fi formulate personal si oral numai in cadrul audientelor. Aceste petitii vor fi evidentiate intr-un registru special.

Persoana administrativa competenta are obligatia sa informeze, de indata, pe cei interesati asupra conditiilor legale pe care trebuie sa le indeplineasca petitiile formulate.

Petitiile gresit adresate vor fi trimise in termen de pana la 5 zile de la inregistrare persoanei administrative competente.

Petitionarul isi exercita dreptul de petitionare, exclusiv in nume propriu sau al colectivitatii pe care o reprezinta, sub semnatura, indicand adresa unde urmeaza sa primeasca raspunsul. Petitia se redacteaza, de regula, in limba romana. Petitia va cuprinde, de regula, urmatoarele elemente, afara de cazul in care legea mai indica (si) altele:

a) nume, prenume/denumire; domiciliul/sediu;

b) obiectul detaliat al solicitarii si justificarea acesteia, dupa caz;

c) imputernicirea data reprezentantului legal, daca este cazul;

d) semnatura petitionarului sau a reprezentantului sau legal;

e) data intocmirii (solicitarii) petitiei;

Petitia va fi insotita, dupa caz, de documente sau dovezi prevazute de reglementarile legale in vigoare sau socotite utile de catre solicitant.

Petitionarul poate renunta la solicitare inainte de emiterea/adoptarea actului administrativ, ori de luare a masurii pretinse, cu exceptia cazului in care actul sau masura se dispune din oficiu. Petitionarul este in drept sa renunte la solicitarea sa si dupa emiterea/adoptarea actului administrativ sau luarea masurii care face obiectul petitiei. In aceasta situatie, persoana administrativa va trebui sa revoce actul sau masura la care s-a renuntat, cu exceptia cazurilor in care actul produce efecte si fata de terti sau serveste interesul public. Renuntarea poate fi facuta numai in scris. Petitionarul va fi obligat, daca este cazul, sa suporte eventualele daune ocazionate de actul de renuntare.

Orice persoana care are un drept sau un interes legitim personal, poate cere persoanei administrative punerea la dispozitie a unor informatii, date sau documente pe care aceasta le detine si care au legatura cu solicitarea sa, precum si orice alta informatie de interes public, daca prin lege nu se interzice accesul la documentele respective.

Participantii la procedura administrativa au obligatia de a coopera cu persoanele administrative la rezolvarea petitiilor. Situatiile negative nu trebuie dovedite si nici probate, cu exceptia cazurilor prevazute expres de lege. In asemenea cazuri petentul va da o declaratie pe propria raspundere sub sanctiunea prevazuta de Codul penal.

3. Formalitati procedurale necesare, emiterii/ adoptarii actelor administrative

Categorii de formalitati procedurale

In situatiile prevazute de lege, emiterea/adoptarea actului administrativ poate fi supusa unor conditii procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare momentului emiterii/adoptarii actului. Aceste formalitati vor fi indeplinite in succesiune, la termenele, in limitele si potrivit conditiilor prevazute de lege.

A) Formalitati procedurale anterioare emiterii/adoptarii actului administrativ

Sunt formalitati procedurale anterioare emiterii/adoptarii actului administrativ: avizul, acordul prealabil si propunerea/proiectul.

Avizul reprezinta opinia de specialitate, solicitata de persoana administrativa competenta sa emita/adopte actul administrativ, cu privire la necesitatea si oportunitatea emiterii/adoptarii si la continutul actului. Avizele nu se pot solicita persoanelor administrative ierarhic superioare emitentului. Revocarea avizului ulterior actului administrativ emis/adoptat cu respectarea lui nu influenteaza valabilitatea actului administrativ. Avizele sunt: facultative, consultative si conforme.

Avizele sunt facultative atunci cand persoana administrativa, care emite/adopta actul nu este obligata sa le solicite. In cazurile in care avizul a fost solicitat si obtinut, initiatorul actului nu este obligat sa se conformeze acestuia.

Avizele sunt consultative atunci cand initiatorul actului administrativ este obligat sa le solicite dar nu este obligat sa se conformeze continutului acestora la emiterea/adoptarea actului administrativ.

Avizele sunt conforme, atunci cand initiatorul actului administrativ este obligat atat sa le solicite cat si sa le respecte.

Acordul prealabil reprezinta consimtamantul unei persoane administrative determinate, cu privire la emiterea/adoptarea in viitor a unui act administrativ, de catre o alta persoana administrativa. Emiterea/adoptarea actului administrativ, fara acordul prealabil prevazut de lege, atrage nulitatea actului administrativ. Actul administrativ este valabil in cazul in care acordul prealabil sau refuzul emiterii sale nu au fost comunicate solicitantului in termenul prevazut de lege.

Propunerea reprezinta operatiunea pregatitoare prin care este sesizata o persoana administrativa in vederea luarii unei masuri.

Proiectul reprezinta o propunere initiata de persoana administrativa privitoare la un anumit mod de rezolvare juridica a unei situatii intr-o forma apropiata sau identica cu viitorul act administrativ avand un mod de alcatuire conform cerintelor impuse de tehnica legislativa.

Avizul, acordul, aprobarea/ratificarea sau confirmarea se intocmesc in scris, sub sanctiunea nulitatii. Avizele favorabile cu observatii, avizele nefavorabile, refuzul de aprobare/ratificare, confirmare sau emitere a acordului, vor fi motivate in toate cazurile.

B) Formalitati procedurale concomitente emiterii/ adoptarii actului administrativ

Formalitatile concomitente emiterii/adoptarii actului sunt: cvorumul, majoritatea necesara, consensul, emiterea/ adoptarea in comun, motivarea, redactarea, semnarea si, dupa caz, contrasemnarea.

Cvorumul reprezinta majoritatea ceruta de lege pentru intrunirea valabila a unui organ colegial. Organele colegiale lucreaza legal, de regula, in prezenta majoritatii membrilor lor, in afara cazurilor in care legea dispune altfel.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului este reprezentata de numarul minim de voturi necesar pentru ca actul administrativ sa fie adoptat in mod valabil. Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simpla, absoluta si calificata.

Majoritatea simpla reprezinta regula generala si impune ca, pentru adoptarea actului, sa voteze favorabil cel putin jumatate plus unu din numarul membrilor prezenti.

Majoritatea absoluta impune ca, pentru adoptarea unui act administrativ, sa voteze favorabil cel putin jumatate plus unu din numarul membrilor care compun organul colegial.

Majoritatea calificata impune ca, pentru adoptarea actului administrativ, sa voteze favorabil un anumit numar, legal determinat, din numarul membrilor organului colegial. Acest numar va fi in toate cazurile mai mare decat majoritatea absoluta.

Consensul impune ca adoptarea actului administrativ sa se realizeze prin acordul de vointa al tuturor membrilor care compun organul colegial de conducere.

Motivarea este operatiunea administrativa prin care se expun considerentele de fapt si de drept, care justifica emiterea/adoptarea unui act administrativ. Motivarea in drept este obligatorie pentru toate actele administrative, cu exceptiile prevazut de lege. Motivarea actului administrativ se face in temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerinte procedurale, intocmite de initiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunostinta solicitantului la cerere, fie integral fie in rezumat ori se comunica din oficiu, in conditiile legii.

Redactarea actelor administrative se face intr-un stil concis, clar si neechivoc, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si ortografice. La redactarea textelor normative se va utiliza forma prescriptiva, conform legii.

Semnarea actului administrativ se face, dupa caz, de conducatorul persoanei administrative ori de catre imputernicitii acestuia, dupa care va avea loc inregistrarea, numerotarea, datarea si stampilarea actului. Semnarea actelor administrative este conditia de forma obligatorie prin care se atesta autenticitatea acestora. Lipsa semnaturii atrage inexistenta actelor administrative emise de organele unipersonale.

Cand legea prevede in mod expres, actele administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate.

Pentru a fi valabile, actele administrative vor purta denumirea emitentului, numarul de inregistrare, numerotarea, data, stampila sau sigiliul si semnaturile legale. Actele administrative cu caracter normativ vor avea imprimata stampila pe fiecare pagina.

Inregistrarea si numerotarea actelor administrative se face intr-o evidenta unica, in ordine cronologica, pe ani calendaristici si pe categorii de acte.

C) Formalitati procedurale ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ

Sunt formalitati procedurale ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ: aprobarea/ratificarea, confirmarea, comunicarea sau aducerea la cunostinta publica, rectificarea, reconstituirea si arhivarea.

Aprobarea/ratificarea reprezinta incuviintarea data de o persoana administrativa ierarhic superioara cu privire la un act administrativ emis/adoptat in mod valabil de catre o persoana administrativa.

Confirmarea reprezinta actiunea de validare a unui act administrativ, realizata in scopul de a-i intari forta juridica, de a-i acoperi eventualele vicii de fond sau de forma, ori in vederea repunerii sale in executare. Actele administrative supuse confirmarii produc efecte juridice numai de la data confirmarii lor.

Actele administrative cu caracter individual se pun in executare de la data comunicarii lor persoanelor interesate, cu exceptia cazurilor in care legea dispune altfel. Persoana administrativa care a emis/adoptat actul administrativ trebuie sa faca dovada comunicarii actului.

Actele administrative cu caracter normativ intra in vigoare in termen de trei zile de la data aducerii lor la cunostinta publica, in formele prevazute de lege sau de la o data ulterioara prevazuta in continutul actului, cu exceptia celor pe care legea le excepteaza de la publicare. In situatia in care legea nu prevede in mod expres modalitatea de aducere la cunostinta publica, persoana administrativa care a emis/adoptat actul administrativ are obligatia sa-l aduca la cunostinta celor interesati, intr-una din urmatoarele forme:

a) afisare la sediul emitentului;

b) publicare intr-un cotidian central sau local de larga circulatie;

c) prin orice alte mijloace de publicitate prevazute sau permise de lege.

Rectificarea este operatiunea de indreptare a erorilor materiale din inscrisurile administrative. Rectificarea poate avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau mentiuni gresite din inscrisurile administrative. Rectificarea inscrisurilor administrative care, au produs schimbari in statutul civil al persoanelor fizice, opereaza in conditiile legii.

Reconstituirea este operatiunea de refacere a unui inscris administrativ.

Inscrisurile administrative sunt supuse regimului juridic al arhivarii. Arhivarea reprezinta operatiunea de: evidenta, inventariere, selectionare, pastrare, si folosire a inscrisurilor administrative create sau detinute de persoanele administrative.

4. Efectele juridice ale actelor administrative

A) Intrarea in vigoare a actelor administrative

Actele administrative se pun in executare de la data aducerii lor la cunostinta sau la o alta data indicata de ele, in formele prevazute de lege. In situatia in care legea impune aprobarea sau confirmarea ulterioara a actului administrativ, aducerea la cunostinta se face numai dupa primirea aprobarii sau confirmarii. Daca aprobarea sau confirmarea actului administrativ nu sunt comunicate solicitantului in termenul prevazut de lege, iar documentatia depusa este completa, persoana administrativa il va putea aduce la cunostinta, ceea ce permite punerea actului administrativ in executare.

B) Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice pana in momentul iesirii din vigoare sau al desfiintarii, prin anulare sau revocare, potrivit legii. Actele administrative pot fi abrogate, anulate, revocate suspendate, modificate ori completate

Abrogarea reprezinta situatia de incetare definitiva a efectelor actului administrativ prin emiterea/adoptarea unui nou act administrativ. Dupa modul in care se dispune, abrogarea poate fi expresa sau implicita iar, dupa intinderea efectelor pe care le produce, aceasta poate fi totala sau partiala. Prevederile cuprinse intr-un act administrativ anterior cu caracter normativ contrare unei noi reglementari avand aceeasi forta juridica sau o forta superioara se socotesc abrogate implicit.

Abrogarea totala se dispune, de regula, printr-o dispozitie expresa cu mentionarea elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numarul, data si locul publicarii sau aducerii acestuia la cunostinta publica.

In cazul abrogarii partiale in actul de abrogare vor fi mentionate si textele a caror aplicare inceteaza. Abrogarile partiale sunt asimilate modificarilor. Actul administrativ abrogat partial ramane in vigoare prin dispozitiile ramase neabrogate.

Abrogarea unui act administrativ are intotdeauna caracter definitiv. Este interzis ca prin abrogarea unui act administrativ sa se repuna in vigoare actul administrativ initial anterior desfiintat.

Anularea reprezinta sanctiunea aplicata actelor administrative emise/adoptate cu incalcarea legii si consta in lipsirea acestora de efectele juridice in vederea carora au fost emise/adoptate. Anularea poate privi atat actele administrative cu caracter normativ cat si cele cu caracter individual. Cauzele anularii pot viza legalitatea si/sau oportunitatea actului administrativ. Cauzele anularii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptarii actelor, dupa caz.

Anularea se dispune de persoana administrativa ierarhic superioara, de autoritatile de inspectie sau control, de cele cu activitate administrativ-jurisdictionala stabilite de lege, ori de instantele judecatoresti, in conditiile si in cazurile prevazute de lege. Actele de anulare desfiinteaza efectele actelor administrative anulate, atat pentru trecut cat si pentru viitor.

Modificarea este operatiunea juridica prin care se schimba partial continutul unui act administrativ. Modificarea poate fi determinata, dupa caz, de schimbarea starii de drept sau a starii de fapt, avute initial in vedere la adoptarea/emiterea actului administrativ. Modificarea unui act administrativ cu caracter normativ se face, de regula, de catre emitentul actului. Actul administrativ cu caracter normativ poate fi modificat si printr-un act cu forta juridica superioara, conform procedurii specifice acestuia din urma. Pe data intrarii in vigoare a actului modificator, dispozitiile acestuia se integreaza in actul modificat, inlocuind dispozitiile care au fost schimbate.

Modificarea poate fi expresa sau implicita.

Modificarea este expresa in situatiile in care noul act juridic exprima in mod explicit, vointa de a schimba un act administrativ in vigoare.

Modificarea este implicita atunci cand rezulta din reglementarea diferita data acelorasi probleme printr-un act ulterior.

Nu pot face obiectul modificarii sau desfiintarii de catre emitent urmatoarele categorii de acte administrative individuale:

- actele care au intrat in circuitul civil;

- actele care produc efecte juridice garantate de lege sub aspectul stabilitatii;

- actele jurisdictionale;

- actele care au fost executate material;

- actele pe care legea le excepteaza in mod expres de la modificare sau desfiintare.

De asemenea, nu pot fi supuse modificarii sau desfiintarii actele individuale care au dat nastere la drepturi, libertati si interese legitime.

Revocarea este operatiunea juridica prin care persoana administrativa autoarea actului, isi retrage propriul act. Cauzele care determina revocarea actelor administrative pot viza legalitatea sau oportunitatea actului. Revocarea actelor administrative poate interveni pentru cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/ adoptarii lor. In situatia in care cauzele revocarii sunt anterioare sau concomitente emiterii/adoptarii actului administrativ, efectele revocarii au caracter retroactiv. Daca revocarea intervine pentru cauze ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ, efectele revocarii se produc numai pentru viitor.

Actele administrative cu caracter normativ si individual sunt, de regula, revocabile.

Suspendarea este operatiunea juridica prin care inceteaza, in mod vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative. Suspendarea actelor administrative poate avea loc din oficiu sau la solicitare, in conditiile legii. Suspendarea unui act administrativ poate fi dispusa de urmatoarele subiecte de drept:

a) de persoana administrativa emitenta;

b) de persoana administrativa ierarhic superioara;

c) de autoritatea cu atributii jurisdictionale stabilite prin lege;

d) de instanta judecatoreasca;

Suspendarea poate opera si de drept, in temeiul unei prevederi legale. 

Suspendarea intervine in cazuri exceptionale, atunci cand exista suspiciuni cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului, precum si, in mod obligatoriu, in cazurile expres prevazute de lege. In cazurile in care suspiciunile privind legalitatea actului administrativ nu se confirma, acesta va fi repus in vigoare sau in executare, dupa caz. In cazurile in care se stabileste cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ suspendat, se va dispune desfiintarea sa, prin revocare sau anulare.

Completarea actelor administrative consta in introducerea unor dispozitii noi, cuprinzand solutii normative si ipoteze suplimentare, exprimate in texte, care se adauga elementelor structurale existente

Executarea actelor administrative

Actele administrative sunt executorii de drept de la data aducerii lor la cunostinta. Ele pot fi executate silit asemenea oricarui titlu executoriu. Daca prin lege se prevad alte termene de intrare in vigoare sau posibilitatea exercitarii unei cai de atac, actele administrative pot fi executate numai dupa expirarea acestor termene sau dupa respingerea caii de atac.

Actele administrative individuale se pun in executare din momentul comunicarii lor catre cei interesati atunci cand ele au fost emise in beneficiul acestora.

Punerea in executare a actelor administrative se realizeaza de catre persoana administrativa emitenta, prin structurile sale organizatorice sau, dupa caz, de agenti anume abilitati, in conditiile legii, iar executarea se face de catre subiectele de drept legal obligate, carora le este destinat actul.

Impotriva modului de executare se poate exercita calea de atac in fata persoanei administrative emitente, a celei superioare ierarhic sau a altor autoritati competente, in conditiile legii. Respectarea principiului ierarhiei in exercitarea caii de atac este obligatorie de catre cel ce recurge la utilizarea ei cat si in cazurile sau ordinea expres prevazute de lege, iar in cazul unei exercitari gresite va opera din oficiu declinarea competentei in mod corespunzator.

5. Contractele asimilate actelor administrative

Realizarea serviciilor administratiei publice nu se poate materializa numai prin acte administrative de autoritate, aplicarea principiilor autonomiei locale si administrarea domeniului public si privat al localitatilor implicand incheierea unor acte in care autoritatea publica, titulara a unui patrimoniu sa participe ca simpla persoana juridica. Aceste acte au fost denumite acte patrimoniale mixte[31] acte de gestiune , contracte administrative .

Doctrina de specialitate actuala, prezentand contractele incheiate de entitatile publice pentru administrarea patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, nu s-a pronuntat explicit daca acestea se incadreaza in categoria actelor administrative sau a actelor de gestiune. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ a solutionat in parte disputa teoretica, enuntand in art. 2, lit. c, care sunt contractele incheiate de autoritatile publice "asimilate actelor administrative" sau folosind in cuprinsul art. 18, alin. 4 chiar termenul de "contract administrativ". Indiferent de categoria actelor in care sunt incluse aceste contracte, ele au un rol important in procesul constituirii, administrarii si utilizarii resurselor financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Reglementarile continute in dispozitiile legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, referitoare la contractele administrative.

Schitata deja in doctrina juridica, institutia contractului administrativ a fost consacrata, desi cu unele lacune, in noua reglementare privind contenciosul administrativ.

In art. 2, lit. c din lege se prevede ca anumite contracte sunt "asimilate" actelor administrative. Textele urmatoare din lege folosesc termenul de "contracte administrative".

Regimul aplicabil contractelor administrative in procedura de contencios administrativ este in parte diferit de cel al actelor administrative:

cererile adresate instantei referitoare la contractele administrative se taxeaza la valoare;

plangerea prealabila in cazurile care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale;

Art. 8, alin. 3 din Legea nr. 554/2004 dispune ca la solutionarea litigiilor privind contractele administrative se va avea in vedere regula dupa care principiul libertatii contractelor este subordonat principiului prioritatii interesului public.

Cererile privitoare la un contract administrativ se vor introduce in instante in termen de 6 luni de la data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere.

Solutionand cauza, fata de dispozitiile art. 18, alin. 4 din lege instanta poate, referitor la contractul administrativ dispune:

anularea acestuia in tot sau in parte;

obliga autoritatea sa incheie contractul la care reclamantul este parte;

impune uneia dintre pati indeplinirea unei anumite obligatii;

suplini consimtamantul unei parti, cand interesul public o cere;

obliga la plata unor despagubiri pentru daune materiale si morale;

Restul dispozitiilor procesuale referitoare la solutionarea cazurilor privind contractele administrative sunt aceleasi cu cele privitoare la actele administrative unilaterale.

Obiectul, definitie si trasaturile contractelor administrative

Potrivit art. 2, lit. c din Legea nr. 554/2001 contractele administrative au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor, proprietate publica:

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice;

Apreciem ca formularile din lege sunt generice, indicand domeniul in care pot fi incheiate contracte administrative, urmand ca obiectul fiecarui contract sa fie exact determinat, de catre parti.

La stabilirea obiectului contractului vor fi avute in vedere si dispozitiile art. 125 din Legea nr. 215/2001, Legea administratiei publice locale, care foloseste termenii de administrare, inchiriere, concesionare, vanzare, cumparare.

Anterior adoptarii Legii nr. 554/2001, contractul administrativ a fost definit ca un acord de vointa intre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public supus unui regim de putere publica[34].

Din aceasta definitie care este actuala chiar si ulterior intrarii in vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, contractele administrative au urmatoarele trasaturi:

reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administratiei publice si un subiect de drept privat;

presupune efectuarea de lucrari, furnizarea de bunuri, prestarea de servicii de catre particular in schimbul unei plati, pe de o parte, sau folosirea unui bun public de catre particular cu titlu oneros;

este destinat sa asigure buna functionare a unui serviciu public sau sa puna in valoare un bun public;

partile trebuie sa accepte unele clauze de natura reglementara stabilite prin lege, in baza legii sau a altor acte normative, inclusiv a actelor normative emise de autoritatile administratiei publice locale;

autoritatea administratiei publice (cel autorizat), nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale decat altor autoritati publice, iar particularul le poate ceda oricarei persoane, dar numai cu aprobarea administratie publice;

partile, prin clauza expresa, sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite, au inteles ca se vor supune unui regim de drept public;

solutionarea litigiilor este de competenta instantelor de contencios administrativ, care va avea in vedere regula dupa care principiul libertatii contractuale este subordonat principiului interesului public[35].

6. Aspecte generale privind actele administrativ-jurisdictionale

In doctrina juridica actele administrative cu caracter jurisdictional au fost caracterizate ca fiind actele emise de organele de jurisdictie ce functioneaza in cadrul organelor administratiei publice competente sa solutioneze anumite conflicte juridice aparute intre organele administratiei publice si particulari[36]. Aceste acte juridice, dupa organul de la care emana sunt acte administrative, iar dupa aspectele pe care le produc, sunt acte jurisdictionale.

Legea nr. 554/2004privind contenciosul administrativ defineste actul administrativ-jurisdictional ca fiind actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura de contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare. Actul administrativ-jurisdictional se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

este un act administrativ tipic din punct de vedere al organului de la care emana, in sensul ca autoritatea publica care il emite este investita prin lege cu solutionarea unor litigii;

este un act administrativ cu caracter individual;

este exceptat de la principiul revocabilitatii actelor administrative[37];

procedura de solutionare a litigiului este similara cele judiciare: contradictorialitate, asigurarea dreptului la aparare, etc.;

prin actul jurisdictional litigiul se solutioneaza cu forta de adevar legal, capata autoritate de lucrul judecat daca nu este atacat in justitie;

actul va fi obligatoriu motivat[38].

7. Caile administrative de atac

Notiunea si clasificarea cailor administrative de atac

Administratia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective si a intereselor legitime ale subiectelor de drept. In multe cazuri aceasta se realizeaza prin emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesara o solicitare expresa adresata organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autoritati publice sau dreptul de petitionare, este garantata tuturor cetatenilor de Constitutie[39].

Impotriva masurilor de orice natura ale administratiei subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul reclamatiei sau a sesizarii, atat la organul autor al masurii, cat si la organele ierarhic superioare acestuia

Calea de atac constituie mijlocul procedural care creeaza posibilitatea remedierii incalcarii drepturilor subiective si a intereselor legitime in urma unor vatamari cauzate de catre autoritatile publice, respectiv ale administratiei de stat.

Calea administrativa de atac poarta denumirea generica de recurs. Prin acte normative ea este denumita in mod diferit: reclamatie si sesizare[40] (denumiri generice), plangere (in materia contraventionala), apel (in materia pensiilor), intampinare (in materie electorala), contestatie (in materia inventiilor) etc.

Caile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale dreptului administrativ, asa cum sunt caile procesuale de atac in dreptul procesual civil sau in cel penal. Caile administrative de atac se deduc din Ordonanta nr. 27/2002, aplicabila tuturor autoritatilor de stat.

Dupa organul la care se introduce recursul administrativ, distingem recursul ierarhic si recursul neierarhic.

Cand recursul se introduce la insasi organul a carui masura este contestata recursul este neierarhic sau gratios.

Cand recursul se introduce la un organ ierarhic superior (direct sau indirect) celui a carui masura este atacata, recursul este ierarhic.

Dupa actul juridic rezultat prin solutionarea caii de atac distingem recursul jurisdictional si recursul nejurisdictional.

Recursul jurisdictional reprezinta calea de atac impotriva unui act administrativ jurisdictional sau nejurisdictional, dar pentru solutionarea caruia se prevede o procedura jurisdictionala finalizata printr-un act de jurisdictie. Recursul nejurisdictional (necontencios) este calea de atac exercitata impotriva unui act administrativ sau a unei masuri administrative soldata cu emiterea unui act de administratie activa.

Elementele si caracteristicile cailor administrative de atac

Subiectele care pot exercita caile administrative de atac pot fi persoane fizice si juridice, alte organisme si organizatii. Ordonanta nr. 27/2002 reglementeaza numai caile de atac exercitate de catre persoanele fizice in fata autoritatii de stat, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome si a institutiilor publice. Ca o exceptie aceste cai de atac puteau fi exercitate si de catre organele de presa, fata de care exista obligatia legala a comunicarii, in termenele legale, a rezultatelor cercetarii si a masurilor luate[45]. Nu pot fi subiecte ale cailor administrative de atac organele administratiei de stat ierarhic superioare organului autor al masurii pretins ilegale, intrucat acesta din urma are obligatia conformarii fata de sesizarea organelor superioare in baza raporturilor ierarhice de subordonare. In conformitate cu prevederile Constitutiei si organizatiile legal constituite au dreptul sa adreseze petitii in numele colectivelor lor.

Pentru exercitarea caii de atac subiectul nu trebuie sa dispuna de o capacitate sau de o calitate deosebita, ci doar sa faca dovada vatamarii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, ori a altui subiect, ca, de exemplu, in ipoteza utilizarii ei (plangere) de catre cel caruia ii apartin bunurile confiscate in urma savarsirii unei contraventii[46]. In alte cazuri exista posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar daca s-au lezat drepturi si interese ale tertelor subiecte si nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegator poate face intampinare impotriva omisiunilor, inscrierilor gresite si a altor erori din listele de alegatori , chiar daca privesc alte persoane, avand la indemana o adevarata actiune populara.

Obiectul recursului administrativ poate fi diferit si el poate consta in urmarirea anularii amenzii contraventionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativa, inscrierea in listele de alegatori etc. Poate fi atacata orice masura si orice act administrativ cu caracter individual prin reclamatie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului consta in vatamarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, dupa caz, ori a unor drepturi si interese generale.

Calea de atac poate fi exercitata la organul care a dispus masura, la organele superioare ierarhic acestuia, cu exceptia cazurilor cand norme speciale indica expres organul competent. Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la doua sau mai multe organe, deoarece nu exista limitari legale ale exercitiului ei, iar existenta raporturilor de subordonare administrativa confera eficienta si recursului ierarhic intrucat organul superior poate, ca regula generala, interveni in restabilirea legalitatii incalcate.

Caracteristicile caii de atac sunt urmatoarele:

- recursul poate fi introdus impotriva oricarei masuri administrative (act juridic, operatiune tehnico-materiala sau fapt material juridic);

- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea masurii respective;

- recursul se poate referi la activitatea oricarui organ administrativ, indiferent de pozitia sa ierarhica;

- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelasi organ;

- recursul nu suspenda executarea masurii atacate, datorita caracterului executoriu al actelor de drept administrativ, cu exceptia cazurilor expres prevazute (de exemplu, plangerea suspenda executarea sanctiunii contraventionale[48]);

- actul de solutionare al recursului indiferent ca il admite sau il respinge este, ca regula generala, un act administrativ revocabil, fara o stabilitate deosebita, in afara cazului cand legea il declara in mod expres definitiv sau irevocabil (cum a fost cazul deciziilor fostei Comisii Centrale de Pensii prin care se solutionau apelurile impotriva deciziilor comisiilor judetene de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind acte juridice definitive[49]) ori aceasta trasatura rezulta in mod neindoielnic din intreaga activitate procedurala ce caracterizeaza solutionarea caii de atac respective.

Procedura de solutionare a recursului administrativ

Autoritatile sunt obligate sa primeasca, sa examineze si sa clarifice toate problemele de interes personal sau general care le-au fost aduse la cunostinta. Solicitarile se pot face oral, in audiente si in forma scrisa, prin scrisori. Inscrisurile urmeaza regimul specific al corespondentei adresate organului in ceea ce priveste evidenta, inregistrarea si pastrarea[50]. Daca petitia adresata nu intra direct in atributiile organului solicitat este totusi obligatorie primirea, inregistrarea si transmiterea din oficiu in maximum 5 zile catre organul competent, fiind incunostintat petitionarul. Cererile vor fi insotite de actele necesare rezolvarii lor, cei interesati vor fi incunostintati de conditiile legale necesare sa fie indeplinite de catre solicitanti.

In ipoteza solicitarilor adresate verbal organul de stat are obligatia de a le consemna in forma scrisa, intrucat in aceasta forma el trebuie sa si raspunda solicitarii adresate.

Examinarea si rezolvarea cererilor, propunerilor, sesizarilor si reclamatiilor precum si comunicarea raspunsurilor catre cetateni, trebuie sa se faca in ce mai scurt timp de catre organele de stat in atributiile carora intra in mod direct rezolvarea, fara a depasi, de la primirea lor in termenul de 30 de zile in care trebuie sa comunice raspunsul indiferent de solutia data.

Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesita o cercetare mai indelungata, termenele prevazute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 15 zile de catre conducatorii organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. In mod cu totul exceptional pentru cazurile ce nu se pot solutiona in acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (in functie de durata cercetarilor).

Petitia este inregistrata la compartimentul de relatii cu publicul. Cercetarea petitiilor se face de catre compartimentul si functionarii de specialitate. Problemele de importanta deosebita vor fi examinate si solutionate sub conducerea si indrumarea directa a conducerii autoritatii respective. La fel se va proceda si in cazurile in care s-au primit mai multe propuneri, sesizari si reclamatii cu privire la aceeasi problema, din acelasi loc sau localitate, ori cand acestea sunt semnate de colective de cetateni.

Se vor lua in considerare, de regula, scrisorile semnate, precum si solicitarile din cadrul audientelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare directa, la fata locului. In toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se refera scrisoarea. Sesizarile si reclamatiile indreptate impotriva conducerii se cerceteaza si se rezolva de catre organele ierarhic superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizarilor si reclamatiilor catre organele sau persoanele la a caror activitate se refera acestea, ori catre cei aflati in subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuata, in acest caz, de organele superioare celor in cauza.

Conducatorii institutiilor publice au obligatia sa primeasca zilnic personalul care ridica probleme privind activitatea autoritatii respective. Pentru probleme de ordin personal ale lucratorilor conducerea va fixa o zi de primire pe saptamana. Conducatorii autoritatilor locale ale administratiei de stat vor primi in audienta saptamanal pe cetatenii din unitatea administrativ-teritoriala respectiva asigurand solutionarea operativa si legala a problemelor.

Conducerea este obligata sa indeplineasca masurile stabilite ca urmare a rezolvarii solicitarilor, sa dezbata periodic in adunari, sesiuni si consfatuiri cu lucratorii acestor organe a problemelor rezultate din cercetarea petitiilor.

Alaturi de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanta nr. 27/2002 exista si recursul administrativ cu caracter special consacrate in materia contraventiilor (de exemplu, plangerea care se inainteaza in termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de constatare a savarsirii contraventiei si care se solutioneaza fie de catre organele administrative competente, fie de catre instanta de judecata); in materia controlului judecatoresc al actelor administrative ilegale s-a prevazut ca termenul de exercitare a recursului administrativ, prealabil introducerii actiunii judecatoresti, este tot de 30 de zile de la data comunicarii actului administrativ, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului a carui anulare se cere prin instanta[52].

Conform Ordonantei de Urgenta nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite (aprobata si modificata prin Legea nr. 486/2003) daca autoritatea administratiei publice nu raspunde solicitantului in termenul legal emiterea autorizatiei este considerata acordata.

II. Alte forme concrete de realizare a activitatii executive

1. Actele cu caracter exclusiv politic

In activitatea executiva intalnim, alaturi de actele juridice si acte politice specifice administratiei de stat. Aceste acte reprezinta manifestari unilaterale de vointa ale organelor administratiei de stat facute in scopul producerii unor efecte politice.

Actele politice intra in categoria formelor concrete nejuridice ale activitatii executive. Efectele politice ale acestor acte nu pot fi duse la indeplinire prin forta de constrangere a statului, dar totusi ele se realizeaza datorita autoritatii si prestigiului organului de stat de la care emana respectivele acte.

Stiinta dreptului international public nu a introdus inca in terminologia sa notiunea de acte exclusiv politice, desi in domeniul ei asemenea acte intervin frecvent[53]. Ea s-a marginit doar sa clasifice actele, in special cele de politica externa ale guvernului, intemeindu-se, printre altele, pe criteriul continutului lor si nu pe cel al formei pe care o imbraca aceste acte, in tratate politice, acorduri economice, acorduri culturale si de colaborare tehnica si stiintifica si acorduri in probleme juridice.

Sub aspectul denumirii lor actele politice se numesc "declaratii", "mesaje", "note diplomatice", "comunicate" etc.

Declaratiile sunt acte care definesc pozitia guvernului in anumite probleme internationale, urmarind sa informeze comunitatea internationala in ansamblul ei. Ele emana direct de la guvern.

Mesajele sunt acte ale primului ministru care, in numele guvernului, se adreseaza unei reuniuni interne sau internationale si care exprima o luare de pozitie in anumite probleme de interes intern sau extern.

Actele politice emana de la acele organe administrative, cum sunt Guvernul, Ministerul Afacerilor Externe, care au atributii pe planul realizarii politicii externe a statului. Desi emit acte politice, adoptarea lor de catre respectivele organe se face in temeiul unor prevederi legale care indreptatesc, de altfel si adoptarea de acte juridice in domeniul politicii externe[55]. Astfel, Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii .

Alaturi de normele dreptului intern, constitutional si administrativ, care reglementeaza actele politice ale administratiei de stat, un rol important il au, pentru actele de politica externa, si normele dreptului international public, care, in unele cazuri, reglementeaza unele categorii de acte politice. Conformitatea actelor politice cu dreptul intern si cu cel international nu trebuie sa duca la concluzia ca aceste acte ar avea un caracter juridic, deoarece pentru a avea un asemenea caracter ele ar trebui sa genereze, sa modifice sau sa desfiinteze raporturi juridice, ceea ce nu este cazul actelor cu caracter exclusiv politic.

Actele cu caracter exclusiv politic se pot clasifica dupa mai multe criterii:

- Dupa locul in care urmeaza sa-si produca efectele distingem actele emise in probleme de politica externa si acte emise in probleme de politica interna.

- Dupa nivelul sau locul organelor ce le emit actele politice pot proveni de la organul suprem (guvern) sau de la organele centrale ale administratiei de stat (ministere), cat si de la organe locale.

- Dupa modul lor de adoptare actele politice pot proveni de la un singur organ de stat sau de la mai multe organe.

2. Actele cu caracter mixt (politico-juridic)

In activitatea executiva se intalnesc, alaturi de actele juridice si de actele cu caracter exclusiv politic, si acte care urmaresc atat producerea unor efecte politice cat si producerea de efecte juridice. Datorita acestui caracter ele nu apartin in exclusivitate domeniului politic, motiv pentru care ele sunt acte cu caracter mixt. Existenta efectelor politice subliniaza importanta social-politica deosebita a actelor in cauza, iar existenta efectelor juridice garanteaza indeplinirea efectiva, prin mijloace specifice dreptului, a actelor respective.

Exemplul cel mai tipic de act cu caracter mixt este tratatul international. Intr-adevar, actele de drept international au un indoit caracter, politic si juridic, data fiind natura politica a relatiilor internationale, chiar daca prin continutul lor tratatele nu se refera numai la domeniul politic, ci si la cel economic sau cultural. Pe de alta parte, aceste acte au o forma juridica si pentru faptul ca reprezinta, concomitent, manifestari de vointa generatoare de drepturi si obligatii pentru partile contractante.

3. Faptele material-juridice

Notiunea faptelor material-juridice

Faptele material-juridice reprezinta o forma concreta de realizare a activitatii executive, fiind o subdiviziune a faptelor juridice in sens larg, alaturi de actele juridice. Faptele material-juridice sunt acele imprejurari care determina producerea unor efecte juridice in baza normelor de drept, fara sa existe o manifestare de vointa facuta expres sau tacit in scopul producerii acestor efecte. Faptele material-juridice au caracteristici proprii:

1) Sunt savarsite de catre un organ sau functionar al administratiei de stat. In dreptul civil[58] faptele licite sau ilicite savarsite de catre organele persoanei juridice cu prilejul exercitarii atributiilor lor obliga insasi persoana juridica ce va raspunde ca pentru fapta proprie. In ce privesc faptele savarsite de catre celelalte persoane sau membrii, care nu fac parte din organele persoanei juridice, faptele produse in exercitarea atributiilor de serviciu, antreneaza raspunderea persoanei juridice pentru fapta altuia, in baza raspunderii comitentilor pentru faptele prepusilor lor.

O asemenea departajare intre faptele conducerii si cele ale personalului de executie urmata de o diviziune a raspunderii nu se poate realiza din mai multe considerente:

- legislatia stabileste aceasta distinctie pentru persoanele juridice, ori nu toate organele administratiei de stat intrunesc calitatea de persoana juridica;

- distinctia civilista este nesemnificativa din moment ce, spre deosebire de dreptul civil, actele juridice, in acest caz actele administrative, pot sa fie emise de functionari de decizie indiferent ca fac sau nu parte din conducerea organului, in timp ce actele civile se incheie numai de factori de conducere;

- in administratie conducerea emite, de regula, acte, in timp ce faptele le savarsesc ceilalti lucratori de executie sau auxiliari, faptele ocupand totusi o pondere redusa in activitatea conducerii;

- exercitiul autoritatii de stat impune a se considera intregului organ ca un tot unitar, acest exercitiu nerevenind numai conducerii. De aceea in baza unor reglementari[59] raspunderea pentru actele ilicite si faptele asimilate lor, atunci cand se incalca drepturi subiective, revine in primul rand organului de stat fata de persoana vatamata si in subsidiar functionarului efectiv vinovat;

- raporturile dintre organul administrativ si lucratorii care il compun nu este un raport de la comitent la prepus, deci un raport juridic civil, ci poate fi un raport de drept administrativ (cel in cauza fiind numit sau ales in functie)[60], un raport de drept constitutional (desemnarea si votarea persoanei intr-o functie) motiv pentru care nu exista in acest caz o culpa "in eligendo" sau "in vigilando", fie este un simplu raport de dreptul muncii.

In unele reglementari contraventionale constituie contraventii, deci fapte ilicite, anumite incalcari savarsite de catre persoana juridica, organizatii, societati, indiferent ca, in ultima instanta, vinovata in mod efectiv este persoana fizica incadrata la acea organizatie, legea nefacand distinctie intre personalul de conducere si cel de executie. Fapta este considerata savarsita de catre insasi organizatia respectiva, chiar daca amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de catre aceasta persoanelor efectiv vinovate.

Incalcarea normelor administrative de catre oricare dintre lucratorii organului respectiv, fie persoane cu functii de conducere, fie cu functii de executie, atrage raspunderea proprie a organului de stat. In cazul in care savarsirea contraventiei este dublata de producerea unei pagube si exista tarif a acesteia se va stabili si despagubirea pe baza de tarif pe care o suporta tot organizatia indiferent de calitatea celui incadrat la ea si fata de care unitatea se va intoarce ulterior printr-o actiune de regres. Astfel, paguba nu poate avea, ca si de altfel si reparatiunea, decat regimul privitor la raspunderea pentru fapta proprie a organizatiei respective.

Daca in unele cazuri legislatia considera ca simplele operatiuni tehnico-materiale ale unei persoane incadrate in munca la o organizatie sunt fapte ale insasi organizatiei[61], cu atat mai mult trebuie considerate ca apartinand insasi organului de stat faptele material-juridice ale lucratorilor sai . Intrucat numeroase fapte ilicite ale unor functionari administrativi de executie se produc ca urmare a unui ordin ilegal al conducerii organului , ar fi nedrept ca raspunderea organului sa nu fie pentru fapta proprie ci pentru fapta altuia, din moment ce acel functionar nu a actionat, in cadrul atributiilor sale, din proprie initiativa, ci tocmai in baza dispozitiilor conducerii organului de care apartine.

2) Faptele material-juridice trebuie savarsite de catre organul de stat ori functionar cu prilejul exercitarii atributiilor lor. In cadrul organelor administratiei de stat stabilirea atributiilor se face in baza competentei legale si a sarcinilor de serviciu care sunt determinate prin lege si prin regulamente interne. In legislatia muncii este reglementata raspunderea persoanelor incadrate in munca pentru pagubele aduse avutului unitatii din vina si in legatura cu munca lor[64]. Fata de aceasta reglementare si implicatiile ei pe planul administratiei se impun unele precizari in determinarea exacta a sferei de atributii exercitate de catre lucratorii din administratie:

- notiunea de munca are un continut mai larg decat aceea de atributie, functie sau sarcina de serviciu, pe care le include. Pe de alta parte, notiunea de munca este prea limitata deoarece nu poate cuprinde alte categorii de raporturi juridice care pot antrena si ele o raspundere pecuniara, cum ar fi, de exemplu, raporturile de satisfacere a stagiului militar, cand cel care efectueaza acest stagiu poate produce anumite prejudicii unitatii militare sau tertilor in cadrul indeplinirii indatoririlor sau atributiilor ce ii revin.

- dupa literatura de dreptul muncii, o fapta este savarsita in legatura cu munca unei persoane daca persoana respectiva a actionat in sfera obligatiilor stabilite prin contractul de munca[65]. Faptele licite sau ilicite sunt ale unitatii insasi daca au fost savarsite in acest cadru. Rezulta ca atunci cand faptele au fost comise in afara acestor obligatii raspunderea apartine respectivei persoane fizice si nu unitatii in raporturile cu tertii prejudiciati. Consideram ca in cazul administratiei se poate extinde aria raspunderii organului de stat pentru faptele functionarilor sai. Astfel, se pot ivi cazuri cand functionarii savarsesc fapte ilicite in legatura cu functia lor, dar cu depasirea atributiilor de serviciu stabilite prin regulamente. A considera ca depasirea acestor atributii nu antreneaza raspunderea organului de stat pentru actul ilegal sau faptul ilicit al functionarului sau ar contrazice spiritul reglementarii instituite de Legea nr. 554/2004 cu privire la raspunderea organului administrativ pentru actiunile ilicite ale lucratorilor sai.

3) Faptele material-juridice nu sunt manifestari de vointa facute in scopul producerii de efecte juridice sunt, totusi, fapte volitionale, in sensul ca sunt produsul vointei constiente a autorului lor. Tocmai pentru ca sunt fapte de vointa ele pot antrena raspunderea autorului vinovat (din intentie sau din culpa) de producerea lor, ca de exemplu, in cazul refuzului nejustificat al administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv[66], ori interes legitim sau a nesolutionarii in termen a solicitarii. Desigur, uneori elementul volitional este preponderent, ca in cazul actelor ilegale care atunci cand produc efecte daunatoare devin fapte ilicite. Alteori, predomina elementul material, de exemplu, cand se savarseste un fapt ilicit, cum ar fi cazul ocuparii ilegale de catre administratie a unei suprafete locative in lipsa titlului juridic corespunzator, ori a unui teren apartinand unui tert, in aceleasi conditii.

4) Faptele juridico-materiale produc, asa cum arata si denumirea lor, efecte materiale, adica transformari in lumea materiala. Aceasta explica de ce ele nu pot fi, in caz de ilegalitate, anulate sau revocate, adica desfiintate, intocmai ca si actele ilegale, tocmai pentru ca schimbarile materiale produse nu mai pot fi inlaturate printr-un act juridic contrar, de revocare sau de anulare.

5) Faptele juridico-materiale produc efecte juridice proprii. Aceste efecte se produc nu ca urmare a manifestarii de vointa a autorului lor, ci ca urmare a legii care atribuie unor fapte efecte juridice, independent de vointa celui care le-a savarsit. De aceea, faptele juridico-materiale, ca si actele juridice, se grupeaza in categoria faptelor juridice in sens larg, constituind, impreuna, activitatea juridica a organelor administratiei de stat.

4. Operatiuni tehnico-materiale

Notiunea operatiunilor tehnico-materiale

Operatiunile tehnico-materiale sau material-tehnice sunt o forma concreta de realizare a activitatii executive neproducatoare de efecte juridice. Ele se caracterizeaza prin mai multe trasaturi.

- sunt savarsite fie de catre organe sau functionari de decizie, fie de catre factori auxiliari, de executie, spre deosebire de actele de administrative care se emit doar de catre factori de decizie;

- sunt activitati volitionale antrenand, in unele cazuri, raspunderea celor care le savarsesc. In cadrul lor poate predomina fie elementul volitional (ca, de exemplu, la avize), fie cel material (de exemplu, in cazul inventarierii unor bunuri confiscate printr-un act administrativ prealabil operatiunii de inventariere);

- nu produc efecte juridice. Atunci cand ele se emit in legatura cu actele administrative unele operatiuni (avize, motivari, etc.) pot deveni conditii de valabilitate ale acestor acte. Cu toate acestea efectele se produc de catre actul de baza si nu de catre operatiunea respectiva. Chiar daca influenteaza valabilitatea actelor administrative, efectele operatiunilor asupra actelor (de exemplu, nevalabilitatea actului emis fara un aviz conform) nu sunt rezultatul manifestarii de vointa a autorului operatiunii, cum se sustine in unele opinii[67], ci rezultatul legii care le atribuie astfel de efecte. Alte operatiuni nu influenteaza valabilitatea actelor juridice, ci asigura eficienta activitatii executive, fiind masuri de tehnica administrativa sau operatiuni de birou (de exemplu, numerotarea, clasificarea si evidenta inscrisurilor). Cu toate acestea exista anumite activitati care desi apar ca operatiuni de executare pot produce efecte juridice proprii fiind in realitate acte juridice. Astfel, poprirea asiguratoare si sechestrul asigurator[68] au ca efecte juridice proprii indisponibilizarea sumelor de bani sau a bunurilor respective, iar aceste masuri sunt supuse unor cai de atac prevazute in norme speciale, diferite de regulile generale ale recursului administrativ.

- unele operatiuni sunt reglementate de lege in mod sumar, prin simpla lor indicare (de exemplu, semnarea inscrisului constatator al actului juridic), alte operatiuni sunt reglementate in mod amanuntit (de exemplu, avizul conform) indicandu-se felul lor, organul ce le emite, continut, procedura si forma de emitere etc. Realizarea acestor operatiuni cu incalcarea legii constituie o ilegalitate denumita "cale de fapt"[69], operatiunile respective fiind nevalabile.

5. Actele juridice neadministrative ale autoritatilor executive

Autoritatile publice, inclusiv cele administrative, nu actioneaza in raporturile lor cu subiectele de drept numai prin acte de putere ci si prin manifestari de vointa cu efecte juridice care imbraca forme neautoritare de genul contractelor civile, comerciale, de munca, etc

Explicatia acestei situatii rezida in faptul ca legea confera unor autoritati competenta de a participa in raporturi juridice de alta natura decat cea administrativa, iar uneori, prevede chiar calitatea si capacitatea juridica necesara respectivelor situatii.

In categoria actelor juridice neadministrative intra:

- Acte juridice care provin de la administratie in legatura cu patrimoniul propriu.

- Acte juridice care provin de la administratie in legatura cu raporturile de munca.