Efectele juridice ale actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative.

1. Forta juridica a actelor administrative.

Actele administrative ca orice acte juridice, dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumita forta[1]. Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise in scopul de a produce efecte juridice, adica in vederea crearii, modificarii sau stingerii anumitor raporturi juridice.

Prin efectele juridice ale actelor administrative intelegem drepturile si obligatiile care iau nastere, se modifica sau inceteaza prin intermediul acestor acte[2].

In literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forta juridica deosebita a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit obligatia executarii lor, se face apel la prezumtia de legalitate, care sta la baza intregului edificiu si a teoriei regimului juridic administrativ. Atata vreme cat actul administrativ se aplica, se prezuma ca acesta a fost emis cu respectarea tuturor conditiilor de fond si de forma prevazute de lege, de unde ideea respectarii lui ne apare desprinsa din ideea respectarii legii.

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de doua feluri: prezumtie relativa de legalitate si prezumtie absoluta de legalitate.

Prezumtia relativa de legalitate, exista in cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vatamati in drepturile sau interesele lor legitime, urmand ca instantele judecatoresti sa cerceteze legalitatea lor. Asadar, prezumtia relativa de legalitate poate fi rasturnata, dovedindu-se cu probe ca actul administrativ este ilegal.

Prezumtia absoluta de legalitate nu poate fi combatuta, nefiind posibila cercetarea legalitatii actului care beneficiaza de o astfel de prezumtie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

Prezumtia de legalitate este asociata cu alte doua prezumtii, si anume: prezumtia de autenticitate si prezumtia de veridicitate.

Prezumtia de autenticitate - prin aceasta se intelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine in mod real de la organul evocat prin forma sa exterioara.

Prezumtia de veridicitate - prin aceasta se intelege calitatea actului de a corespunde adevarului.

Cele doua prezumtii, impreuna formeaza fundamentul teoretic atat al efectelor in regim de putere ale actului administrativ, cat si al obligatiei sale de executare.

La randul lor, cele doua prezumtii au un caracter relativ, in sensul ca actele administrative se mentin in vigoare atata vreme cat corespund adevarului privitor la autoritatea de la care emana si la continutul lor. Cand actele administrative nu mai corespund acestor cerinte, valoarea lor juridica este firesc sa inceteze.

Prezumtiile de autenticitate si veridicitate a actelor administrative se bazeaza pe obligatia personala de onestitate si sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. O garantie in plus a acestor prezumtii, o constituie sanctiunea penala in cazul falsului sau a uzului de fals in legatura cu aceste acte [3].

In doctrina postbelica, s-a sustinut ca forta juridica a actului administrativ este identica cu a altor acte unilaterale ce emana de la organele statului in realizarea puterii de stat, dar este inferioara fortei juridice a legii.[4]

Forta juridica a actelor unilaterale de putere, intre care si actele administrative, este superioara celorlalte acte juridice (mai putin legea si restul actelor juridice specifice organelor "puterii legislative") indiferent de la cine emana (organe de stat, organizatii neguvernamentale). Forta juridica, deci, este superioara actelor de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc.

Potrivit doctrinei actuale, forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul emitent in sistemul organizarii administratiei publice precum si de natura organului respectiv[5]. Deci, actele administrative au o forta juridica diferita intre ele insele, in concordanta cu principiul ierarhiei actelor normative.

Insa chiar si intre actele administrative emise de aceeasi autoritate administrativa, exista deosebiri cu privire la forta lor juridica, in raport cu efectele lor juridice. De exemplu, de la nivelul Guvernului, in sensul larg al termenului, emana: ordonante si hotarari ale plenului, precum si decizii ale Primului-Ministru, dar nu toate au aceeasi forta juridica, ordonantele avand forta juridica cea mai mare, urmeaza hotararile Guvernului si, apoi, deciziile primului-ministru. La fel se poate spune si in ceea ce priveste actele administrative ce emana de la alte organe ale administratiei publice, inclusiv ale administratiei publice locale, cum ar fi actele administrative de la nivelul consiliului judetean (actele consiliului ca atare si actele presedintelui).

Astfel, actele administrative individuale urmeaza a fi conforme actelor normative, actelor de administratie generala, iar actele aplicabile intr-o circumscriptie administrativ-teritoriala, urmeaza a fi conforme celor aplicabile pe intreg teritoriul in cadrul caruia este competent organul care le-a emis [6].

Distinct de forta lor juridica, care reprezinta puterea cu care actele produc efecte, adica sunt obligatorii in executare, actele administrative avand o forma scrisa beneficiaza si de o forta probanta, ce reprezinta puterea lor de a constitui o dovada despre cele constatate prin act[7].

Executarea din oficiu a actelor administrative.

Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice emise in realizarea puterii publice, se caracterizeaza in ceea ce priveste regimul juridic aplicabil, prin regula executarii din oficiu . In cazul in care obligatia ce rezulta din act, ca efect juridic al aplicarii acestuia, nu este executata de bunavoie, cel indreptatit a pretinde aceasta obligatie, poate cere interventia fortei de constrangere a statului direct in baza de putere a actului respectiv, fara a mai fi nevoie de investirea actului cu titlu executor. Actul administrativ, la fel ca orice act de putere, este prin el insusi un titlu executor, putandu-se trece la executarea silita direct in baza lui, fara a mai fi nevoie de emiterea unui titlu executor de catre un organ de stat, cum se intampla in cazul actelor juridice civile. Executarea fortata directa este posibila doar in cazurile expres prevazute de lege, in caz de urgenta, de circumstante exceptionale ori de necesitati absolute. Insa pentru executarea silita a actelor administrative, se cer o serie de conditii. In primul rand, trebuie sa existe cel care urmeaza sa execute obligatia prevazuta in actul administrativ, in al doilea rand, este necesara abilitarea legala a organului administratiei publice de a trece la executarea silita, iar in al treilea rand, este necesar sa nu existe nici o alta cale de drept care sa asigure indeplinirea obligatiei prevazute in actul administrativ (epuizarea tuturor cailor prin care s-ar putea asigura executarea obligatiilor). Aceasta orientare a doctrinei si a legislatiei occidentale, evoca accentele care se pun pe ideea garantarii libertatii individuale, proprietatii, inviolabilitatii domiciliului, aspecte de care nu poate face abstractie nici legislatia noastra.

Dupa cum se exprima un autor, consecinta valorii juridice a actelor administrative consta in aceea ca, actele respective produc efecte juridice fara a fi necesar consimtamantul celor carora aceste acte se adreseaza.

In ce priveste continutul obligativitatii actelor administrative, in doctrina postbelica se facea distinctie intre obligatia de executare si obligatia de respectare sau opozabilitate.

Obligatia de executare nu constituie in general o obligatie numai in sarcina unui singur subiect de drept, ci se intinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refera actul administrativ. Astfel, atunci cand actul administrativ este normativ, obligatia de executare se intinde la toate subiectele care, in prezent sau in viitor, intra in conditiile prevazute de ipoteza cuprinsa in normele sale. In cazul in care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se intind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act.

Obligatia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative, constituie o obligatie diferita de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel ca se intinde si la alte subiecte decat acelea obligate la executare.

In cazul in care obligatia ce rezulta din act, nu este executata de bunavoie, cel indreptatit poate cere interventia fortei de constrangere a statului, fara a mai fi necesara investirea actului cu titlu executoriu.

Principiul executarii din oficiu a actelor administrative, ca orice principiu, admite existenta anumitor exceptii, in cazurile prevazute expres de lege. Aceste exceptii, vizeaza in general actele administrative care nu dau nastere la raporturi de drept administrativ, ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii, raporturi "proteguite prin actiune in fata instantelor judecatoresti"[10]. O asemenea intrerupere temporara a posibilitatii executarii din oficiu, o reprezinta si suspendarea.

Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice.

Momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice, sau cu alte cuvinte, momentul de la care actul administrativ intra in vigoare, in doctrina romaneasca s-a fundamentat teza, potrivit careia, acesta este momentul publicarii pentru actele administrative normative si momentul comunicarii pentru actele administrative individuale. Aceasta regula este de mare importanta in practica, deoarece din modul in care o intelegem si o aplicam decurg o serie de consecinte juridice: in primul rand existenta sau inexistenta obligatiei de executare, si in al doilea rand a posibilitatii executarii din oficiu.

Potrivit unei dispozitii constitutionale, aceasta prevede obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, a decretelor Presedintelui (art. 100) si a hotararilor si ordonantelor Guvernului (art. 108), cu exceptia hotararilor avand caracter militar, fara a distinge dupa cum aceste acte administrative au caracter normativ sau individual.

Se propune astfel, reformularea tezei privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, concluzia fiind aceea ca actele incep sa produca efecte juridice din momentul in care au fost aduse la cunostinta in formele ingaduite de lege.

Astfel, este avuta in vedere atat modalitatea comunicarii, specifica actelor administrative, cat si cea a publicarii, specifica actelor normative.

Intr-o formulare mai cuprinzatoare, actele juridice, produc efecte juridice de la data aducerii la cunostinta celor carora li se adreseaza. Acestora nu li se poate pretinde o anumita conduita daca nu au cunoscut continutul actului care prescrie o actiune sau inactiune a subiectelor de drept. Asa ca, dupa cum nimeni nu se poate prevala de necunoasterea legii in cazul in care a incalcat o norma publicata, tot astfel nici autoritatile publice nu pot pretinde respectarea vointei lor, decat daca o aduc la cunostinta celor care trebuie sa i se conformeze[11].

In ce priveste obligatia de executare, exista insa si situatii concrete in practica, in care, de regula, in finalul actului administrativ, se prevede ca acesta intra in vigoare pe data adoptarii sau chiar la data semnarii sale. In realitate, insa, pana la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, aceste acte nu puteau produce efecte juridice, deoarece numai de la aceasta data continutul lor devenea cunoscut celor interesati[12].

In doctrina postbelica, a fost sustinuta si teza potrivit careia, actele administrative intra in vigoare, ca regula generala, din momentul cand iau fiinta in mod legal, moment care este acela al manifestarii vointei juridice, de catre organul administrativ, cu respectarea tuturor conditiilor legale[13].

Aceasta opinie era fundamentata pe absenta unor dispozitii legale in acest sens, cu privire la aceasta intreaga categorie de acte juridice, care sunt actele administrative, situatie inlaturata in prezent, atat Constitutia, cat si o serie de texte legale referindu-se expres la momentul intrarii in vigoare a unor categorii de acte normative.

Precizarea constitutionala actuala introdusa prin legea de revizuire, potrivit careia, legea intra in vigoare la trei zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul ei, a nascut controverse privitoare la momentul intrarii in vigoare a tuturor actelor administrative normative.

Aceasta masura a fost justificata prin imposibilitatea distribuirii Monitorului Oficial pe intreg teritoriul tarii, astfel incat persoanele fizice sau persoanele juridice, au fost puse in situatia de a se conforma dispozitiilor unor legi pe care nu o cunosteau inca.

Intr-o riguroasa analiza a noilor dispozitii constitutionale, prin raportare la alte doua texte constitutionale, si anume cel continut in art. 15 alin.(2) potrivit caruia legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile (sau contraventionale) si, respectiv acelui continut in care consacra intrarea in vigoare a ordonantelor de urgenta numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament.

Un autor subliniaza ca acestea ridica doua probleme de interpretare, si anume: una privind modul de calcul al termenului de trei zile si alta privind sfera actelor normative la care se aplica[14].

Daca legat de prima problema, doctrina este unitara in sensul calcularii termenului de trei zile libere, a doua problema referitoare la domeniul de aplicare a textului prevede ca actele administrative normative, care sunt aduse la cunostinta publica, intra in vigoare potrivit dispozitiilor constitutionale de drept comun, adica la trei zile de la data aducerii la cunostinta publica, cu exceptia intrarii in vigoare la o data ulterioara expres prevazuta in cuprinsul lor, precum si cu exceptia retroactivitatii dispozitiilor contraventionale mai favorabile[15].

Recent, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, a fost modificata prin legea nr. 189/2004, inclusiv sub aspectele in discutie, ulterior fiind si republicata.

Daca in ce priveste termenul de trei zile, acesta se calculeaza pe zile calendaristice, incepand cu data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, si expirand la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare, momentul intrarii in vigoare a hotararilor Guvernului, a actelor normative ale autoritatilor administrative autonome, precum si a ordinelor, instructiunilor si a altor acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate, este cel al publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca in cuprinsul lor nu este prevazuta o data ulterioara.

In vederea intrarii lor in vigoare, actele normative adoptate de autoritatile administratiei publice locale se aduc la cunostinta publica, in conditiile Legii 215/2001, prin afisare in locuri autorizate si prin publicare intr-un cotidian local de mare tiraj.

In principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active si nu retroactive[16].

De la aceasta regula exista si unele exceptii, cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv, adica acele acte care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior ori inexistenta lor [17].

Sunt unele acte administrative care produc efecte cu caracter retroactiv, fie datorita caracterului lor (actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdictional, actele administrative date in aplicarea unei hotarari judecatoresti), fie unor dispozitii exprese ale legii.

Nu trebuie uitata situatia prevazuta de articolul 15, alineatul (2) din Constitutie, potrivit careia, actele administrative normative contraventionale mai favorabile vor retroactiva.

De la regula intrarii in vigoare a actelor administrative, pe langa actele administrative retroactive, mai fac exceptie si actele administrative ce incep sa produca efecte juridice la o data ulterioara comunicarii sau publicarii. Situatiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispozitii ale legii (O.G. nr. 2/2001), fie de vointa organului emitent (insusi actul administrativ prevede data ulterioara la care intra in vigoare), fie de natura actului (de exemplu actele administrative supuse aprobarii sau confirmarii).

4. Intinderea efectelor juridice produse de actele administrative.

Trebuie facuta distinctia intre actele administrative normative care in principiu produc toate categoriile de efecte, si actele administrative individuale care se prezinta in principiu ca fapte juridice ce dau nastere la raporturi de drept administrativ, dar si la alte categorii de raporturi juridice, inclusiv de drept constitutional (de exemplu actele intocmite de organele administratiei locale pentru organizarea si desfasurarea alegerilor).

Intr-o opinie mai nuantata din doctrina postbelica, intinderea efectelor juridice produse de actele administrative se delimiteaza dupa subiectele ce au obligatia la executare.

Astfel, actul administrativ care produce efecte in cea mai restransa sfera a subiectelor de drept, este acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic intre doua subiecte. Urmeaza apoi actele administrative care dau nastere tot la un singur raport juridic, dar intre mai multe subiecte, si apoi acelea care dau nastere la doua sau mai multe raporturi juridice, desi tot determinate.

Diferente mai mari dupa acest criteriu exista in cazul actelor administrative normative. Astfel, distingem acte administrative normative care produc efecte numai in interiorul organului administrativ de la care emana; acte administrative normative care produc efecte intr-o sfera ceva mai larga, si anume in cadrul aceleiasi ierarhii de organe administrative; acte administrative care produc efecte in sfera si mai larga a tuturor organelor administratiei de stat, precum si acte administrative normative care produc efecte juridice intr-o sfera cat se poate de larga, inclusiv asupra celorlalte organe ale statului si organizatii obstesti (fiind vorba despre structurile fostului regim).

Efectele actelor administrative pot fi reglementate si de alte norme de drept decat cele ale dreptului administrativ. De exemplu, adoptia este supusa unui regim juridic mixt, de drept administrativ si de dreptul familiei.

Raporturile juridice ce au luat nastere pe baza actelor administrative, pot sa inceteze fie ca urmare a interventiei unui act juridic emis in acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevazute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.

5. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative.

In ce priveste incetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice, pana in momentul scoaterii lor din vigoare, care de regula se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioara sau de instantele judecatoresti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare .

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevazute de lege, se refera doar la actele administrative individuale, deoarece efectele juridice ale actelor administrative normative ce contin reguli generale si impersonale, nu pot fi stinse ca urmare a actiunii unui fapt material prevazut de lege.

Exceptie de la aceasta regula fac actele administrative normative temporare, ale caror efecte juridice inceteaza prin implinirea termenului pentru care au fost emise.

Actele administrative individuale emise in considerarea unor persoane determinate, se epuizeaza de regula, printr-o singura aplicare sau printr-o aplicare repetata, limitata la un anumit numar de cazuri, motiv pentru care raporturile juridice create de astfel de acte se pot stinge ca urmare a unor fapte materiale de producere a carora legea leaga acest efect .

Executarea actului administrativ. Obligatia de executare a actului administrativ poate inceta ca orice obligatie prin indeplinirea ei. Este necesar, ca aceasta incetare sa fie prevazuta in mod expres de un alt act administrativ cu cel putin aceeasi forta juridica, de lege, sau de o hotarare judecatoreasca . Incetarea obligatiei de executare (scoaterea din vigoare) a actului administrativ nu se datoreaza in toate cazurile actiunii unor organe de stat, ci si unor fapte materiale, daca legea leaga de producerea acestora un efect sau, dupa caz, daca din evenimentul respectiv rezulta o imposibilitate obiectiva de executare (de exemplu moartea persoanei in sarcina careia se afla obligatia de a plati o amenda administrativa, expirarea termenului de valabilitate).

Renuntarea beneficiarului dreptului conferit de actul administrativ nu este de natura sa duca la incetarea efectelor acestuia . De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa, el avand acest caracter chiar atunci cand este emis la cerere, este logic ca vointa beneficiarului actului sa nu aiba nici o relevanta asupra incetarii efectelor acestuia. In consecinta, daca o persoana renunta la beneficiul actului administrativ, pentru ca acesta sa inceteze a mai produce efecte juridice, e necesar sa fie revocat de organul emitent ori de organul superior.

Prescriptia prevazuta intr-un act normativ, constituie un alt fapt material care atrage incetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale.

In materia raspunderii contraventionale, aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale, se prescrie in termen de sase luni de la data savarsirii faptei.

Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie daca procesul verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului in termen de o luna de la data aplicarii sanctiunii.