Managementul public

Managementul public reprezinta modalitatea concreta (ansamblu de mijloace si instrumente) utilizata de autoritatile publice pentru implementarea politicilor publice.

Managementul public, spre deosebire de managementul privat, are in vedere:

‑ satisfacerea intereselor publice ale cetatenilor (bunastarea sociala),

‑ caracter politic, avand de partea sa forta legii deoarece se bucura de autoritate publica,

‑ reglementeaza comportamentul populatiei.

1. Caracteristicile managementului public

Managementul public a aparut si s-a dezvoltat ca un nou domeniu al stiintei managementului, cu obiective clar determinate, cu principii si legalitati generale si specifice bine definite - ca raspuns la modul traditional al administratiei, promovat de Max Weber.

La inceputul anilor '90 a fost conturat si promovat in tarile dezvoltate, un nou model de management pentru institutiile publice - ca o necesitate a vietii sociale si, care, prin rezultatele sale, poate avea un impact direct asupra imbunatatirii modului de viata al cetatenilor dintr-o tara.

Desi din punct de vedere lingvistic intre cuvintele management si administratie exista o asociere semantica, cele doua concepte sunt foarte diferite in privinta continutului.

Administratia are un continut limitat la aspectele ce tin de structura unui sistem administrativ, cat si de legile si regulile pe baza carora acesta este organizat. Managementul are un continut multidimensional si un caracter practic.

Dupa dictionarul Universitatii din Oxford, administratia consta in actiunea de a administra, a guverna, a servi (adica a fi in serviciul comunitatii si nu a te infrupta din "roadele functiei").

Managementul inseamna a conduce si a controla direct.

Diferenta este semnificativa intre "a servi" si "a controla", pentru a obtine rezultatele scontate.

Putem mentiona mai multe caracteristici ale managementului public:

1. Caracterul integrator, de sinteza, principiile si legitatile sale putand fi aplicate la toate institutiile publice, pe cand managementul general are un caracter particular pentru fiecare agent economic.

2. Caracterul politic este dat de influenta pe care reprezentantii puterii - integrati in structura organizatorica a institutiilor publice - o au asupra continutului proceselor de management. Strategiile la nivel macro, elaborate si avizate de partidul de guvernamant influenteaza strategiile institutiilor publice la nivel micro.

Caracterul complex poate fi explicat datorita sferei foarte largi de delimitare a sectorului public. Prin urmare, complexitatea este data de varietatea nevoilor sociale din fiecare domeniu si a variabilelor organizationale specifice institutiilor publice in care managerii publici isi exercita functiile de conducere.

4. Caracterul divers deriva din cel precedent, datorita faptului ca interesul public are un sens foarte larg. Diversitatea este o consecinta a numarului mare de domenii din sectorul public, care se supun acelorasi legitati generale si principii. Ca urmare a acestui fapt, din stiinta managementului public s-au desprins domenii distincte, cum ar fi:

. managementul organizatiilor de servicii in sanatate;

. managementul institutiilor de cultura si arta;

. managementul institutiilor de invatamant;

. managementul institutiilor publice care reprezinta autoritati ale statului.

2. Principiile managementului public

1. Principiul conducerii unitare consta in definirea si aplicarea de catre toti factorii de decizie a conceptelor fundamentale de management public, pornind de la aceeasi perceptie reflectata intr-o viziune comuna, unitara asupra sectorului public.

2. Principiul conducerii autonome consta in particularizarea continutului managementului public, in functie de domeniile in care se aplica si de diversitatea intereselor publice generale si specifice identificate. Autonomia manageriala este o consecinta a faptului ca performantele managementului public pot fi realizate doar printr-o adaptare adecvata a principiilor generale la realitatea specifica existenta in sectorul public.

Principiul perfectionarii continue, consta in abordarea intr-o dinamica permanenta a sistemului de management public, in functie de schimbarile aparute in mediul intern si institutional, dar si in sistemul de interese publice generale si specifice.

4. Principiul administrarii eficiente consta in gestionarea eficienta a tuturor categoriilor de resurse atrase si destinate realizarii obiectivelor previzionate in asa fel incat sa se atinga performantele economice si sociale scontate (servicii publice de calitate la nivelul asteptarilor populatiei).

5. Principiul legalitatii presupune aplicarea actelor normative de catre managerii publici nu ca un scop in sine, ci trebuie tinut cont de faptul ca o institutie are intai de toate o misiune sociala, aceea de a satisface interesele publice in mod eficient si la un nivel calitativ superior, in conditiile respectarii cadrului legislativ.

Functiile managementului public

a) Functia de previziune consta intr-un ansamblu de procese prin care se determina principalele obiective ale acestora in stransa interdependenta cu cele ale altor institutii din sectorul public si in functie de nevoile publice generale si specifice, modalitatile de realizare si resursele necesare.

Determinarea obiectivelor se face tinand cont de anumite constrangeri (limite) specifice sistemului:

. in functie de cadrul legislativ existent pentru institutia publica respectiva;

. tinand cont de sistemul de nevoi generale si specifice ale clientilor (persoane fizice si juridice);

. se armonizeaza, din punct de vedere al continutului, cu obiectivele celorlalte institutii publice care desfasoara activitati in acelasi domeniu cu institutia respectiva;

. se integreaza pe verticala cu obiectivele determinate ale institutiilor publice ierarhic superioare;

Functia de previziune nu trebuie redusa numai la determinarea obiectivelor, ci procesul trebuie sa continue cu stabilirea modalitatilor de realizare a obiectivelor previzionate. In acest sens trebuie tinut cont de urmatoarele aspecte:

. potentialul institutiei publice: uman, material, informational si financiar;

. gradul de profesionalism al managerilor publici si a functionarilor de executie;

. valorile culturii organizationale specifice institutiilor din sectorul public;

. sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica gradul lor de implicare in realizarea obiectivelor.

Functia de previziune se concretizeaza in elaborarea de prognoze (care se fundamenteaza pentru un orizont de timp de cel putin 10 ani), planuri (pe perioade cuprinse intre 1-5 ani) si programe (pe perioade scurte: ore, zile, luni).

b) Functia de organizare-coordonare, consta in ansamblul proceselor de management prin care se proiecteaza si se armonizeaza componentele cadrului organizatoric intern necesar realizarii obiectivelor previzionate in institutia publica si in domeniul in care aceasta se incadreaza.

Cadrul organizatoric intern presupune:

a) domeniile de activitate din cadrul institutiei si volumul de activitate aferent;

b) procesele de munca intelectuala si fizica desfasurate in fiecare domeniu de activitate;

c) activitatile, atributiile si sarcinile specifice;

d) posturile si functiile publice;

e) relatiile organizatorice intre subdiviziuni;

f) nivelurile si climatul de munca etc.

Armonizarea cadrului organizatoric intern presupune corelarea corespunzatoare din punct de vedere al continutului, a tuturor componentelor organizatorice - coeziunea componentelor.

c) Functia de administrare consta, practic, in gestionarea resurselor umane, materiale, financiare si informationale existente si atrase in institutia publica.

Dimensiunea materiala, patrimoniala implica atat o raspundere publica de grup, cat si o responsabilitate individuala.

Dimensiunea umana implica:

. selectia, incadrarea, perfectionarea, titularizarea, salarizarea persona-lului, pe functii de conducere si de executie;

. stabilirea pe functii publice si functii de demnitate publica;

. precizarea prin lege a drepturilor si obligatiilor functionarilor publici.

Dimensiunea financiara - gestionarea eficienta, economicoasa, oportuna si cu respectarea legii a resurselor financiare publice, pe baza de proiecte si programe, aprobate conform legii.

Dimensiunea informationala consta in gestionarea resurselor informationale din cadrul unei institutii publice, implicate in realizarea obiectivelor previzionate:

. modul de comunicare si relationare atat in cadrul institutiei cat si cu exteriorul:

- reducerea gradului de birocratizare;

- imbunatatirea calitatii deciziilor administrative;

- reducerea timpului necesar fundamentarii si aplicarii deciziilor;

. imbunatatirea procesului de comunicare.

d) Functia de motivare consta in ansamblul proceselor de management prin care resursele umane din institutiile publice sunt stimulate sa contribuie la stabilirea si realizarea obiectivelor previzionate.

Se au in vedere:

. identificarea factorilor motivationali care sa-i stimuleze pe functionarii publici;

. crearea unui sistem clar, coerent si complet de motivare a functionarilor publici;

. precizarea clara si riguroasa a recompenselor si sanctiunilor ce pot fi aplicate;

. diferentierea resurselor umane din institutia publica in functie de nivelul performantelor obtinute;

. crearea unui climat organizational competitiv in institutia publica;

. determinarea nivelului performantelor resurselor umane.

e) Functia de control-evaluare consta in ansamblul proceselor de management prin care se compara rezultatele obtinute cu obiectivele previzionate, se verifica  legalitatea activitatilor desfasurate in cadrul si in afara institutiei publice, se masoara si analizeaza abaterile si se identifica modalitatile de corectare sau amplificare a cauzelor care le-au determinat.

. controlul continuu;

. controlul selectiv - asupra aspectelor esentiale relevante;

. controlul efectuat de personal specializat in domeniul de activitate respectiv;

. controlul preventiv;

. controlul sa aiba finalitate, adica sa se concentreze in decizii clare, coerente, care urmeaza sa fie executate intr-o perioada de timp determinata;

. controlul sa fie realist, obiectiv, adica sa se bazeze pe date reale si informatii directe;

. controlul sa fie eficient

4. Factorii de influenta ai managementului public

Integritatea unui sistem este puternic determinata de un set de valori si principii fundamentale ce precizeaza, prin continutul lor, coordonatele de baza intre care functioneaza componentele intregului:

. etica;

. morala;

. democratia.

Etica este un domeniu al stiintei care studiaza principiile morale, legile de dezvoltare istorica a acestora, rolul lor in viata sociala - respectiv: totalitatea normelor de conduita morala corespunzatoare ideologiei unei societati. Ea are misiunea de a realiza un acord optim intre natura si nivelul existentei sociale si constiinta morala, fapt ce presupune eliminarea mentalitatilor intarziate si contributia la modelarea constiintelor pentru ca acestea sa gandeasca si sa actioneze in mod novator.

Morala este o forma a constiintei sociale care cuprinde normele de convietuire, de comportare a oamenilor intre ei si in societate. Avem in vedere atat morala colectiva si individuala.

Morala este un fenomen real, care tine de viata reala, a membrilor societatii.

Etica - teoria sau stiinta ce investigheaza acest fenomen real.

Componentele moralei

. normele si principiile;

. manifestarea;

. aprecierea;

. subiectul constient;

. valorile;

. relatiile.

Toate normele de morala au doua componente fundamentale:

1. componenta calitativa, care indica cum anume trebuie sa fii sau sa faci;

2. componenta imperativa, care arata ce anume trebuie sa faci sau sa fii.

Democratia este sinonima cu guvernarea libera, "poporul suveran".

Presupune trei obiective:

a. transpunerea in realitate a vointei cetatenilor;

b. asigurarea egalitatii de sanse pentru toti cetatenii;

c. distribuirea unei diversitati de libertati (libertatile trebuie sa aiba o baza materiala, deoarece independenta de gandire este stimulata puternic de un venit independent).

Woodrow Wilson, inainte de a ajunge presedinte al SUA, in calitate de profesor de administratie publica la Universitatea Princetown afirma: "Administratia se afla dincolo de sfera politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice, dar chiar daca politicul stabileste sarcini pentru administratie, nu trebuie lasat sa-i manipuleze acesteia din urma functionarii".

Stillman Richard, in 1991 afirma ca "Separarea Sistemului administrativ de politic poate conduce la dezvoltarea domeniului administratiei, la accentuarea profesionalismului functionarilor publici din administratie si la cresterea gradului de libertate a acestora in aplicarea politicilor".

In stiinta managementului public s-au constatat trei modalitati de manifestare a controlului politic asupra conducerii sistemului administrativ (reflectate cel mai bine in Marea Britanie de peste un secol).

Prima modalitate consta in faptul ca exista o relatie intre atributii si responsabilitati.

Un departament sau o institutie publica are doua atributii principale:

a. sa-i informeze pe liderii politici asupra stadiului implementarii politicilor;

b. sa gestioneze propriile resurse pentru ca politicile sa poata fi implementate.

In acest context, fiecare functionar public este responsabil, potrivit pozitiei lui in ierarhia structurii organizatorice din care face parte, fata de seful lui direct si cetateni.

A doua modalitate consta in faptul ca exista o separare clara intre problemele politice, care din punct de vedere formal sunt generate de politicieni - si problemele administratiei, care provin din realizarea si furnizarea serviciilor publice.

A treia modalitate consta in aceea ca administratia se presupune ca nu trebuie sa aiba orientare politica, deci trebuie sa fie neutra, deci practic nu poate fi asociata cu nici un fel de decizie sau politica promovata de politicieni. Deciziile se iau numai potrivit atributiilor institutiei publice respective, si nu ca urmare a interventiei unui politician.

Acest fapt presupune ca:

1. aparatul administrativ dintr-o tara se constituie si functioneaza pentru a pune in aplicare actele normative;

2. activitatea functionarilor publici este determinata de cadrul legislativ;

reprezentantii politici elaboreaza legile care ulterior sunt aplicate si urmarite prin intermediul institutiilor publice din administratie.

5. Caracteristicile noului management public

Noul management public (in Europa, dupa 1990) are in vedere urmatoarele aspecte:

1. Profesionalizarea managementului in organizatiile din sectorul public. Aceasta inseamna promovarea pe functii de conducere a unor manageri care au fost pregatiti pentru a conduce organizatiile publice. Ei nu mai sunt simpli administratori ai institutiilor publice, ci devin responsabili pentru rezultatele obtinute de acestia, ca urmare a implementarii politicilor publice si, in cazul in care rezultatele obtinute nu sunt cele asteptate, ei pot fi demisi pentru incompetenta profesionala si manageriala. In concluzie, managerii generali in organizatiile publice nu trebuie sa fie specialisti (adica ingineri, medici, economisti sau juristi), ci manageri publici, capabili de performante;

2. Determinarea si urmarirea unor standarde si a unui sistem de indicatori de performanta pentru fiecare organizatie din sectorul public;

Controlul asupra rezultatelor si nu asupra proceselor si fazelor, care se exercita si acum, prin control birocratic;

4. Descentralizarea sistemului din care fac parte organizatiile publice prin incheierea de contracte cu agentii specializate in diverse domenii, prestatoare de servicii (externalizarea serviciilor). Aceste agentii nu trebuie sa faca parte neaparat din sectorul public, iar angajatii lor nu trebuie sa fie functionari publici.

5. Accelerarea concurentei in sectorul public, in scopul eficientizarii serviciilor publice, prin externalizarea lor prin licitatie sau privatizare.

6. Adecvarea la nou a stilului de conducere prin numirea de functionari publici de cariera (prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, completata prin OUG nr. 82/2000 si ulterior).

Cariera este o succesiune evolutiva de activitati si pozitii profesionale pe care le atinge o persoana pe durata vietii active, ca si atitudinile, cunostintele si competentele dezvoltate in timp. Cariera ofera o identitate ocupationala individului.

Ea este organizata pe grade, clase, trepte.

Fiecare functie publica cuprinde trei categorii statutare de functionari publici: A, B si C.

Fiecare categorie integreaza doua grade: 1 si 2.

Gradul este o etapa in categoria functionarului public.

Fiecare grad se imparte in trei clase de functionari publici: clasa a III-a, clasa a II-a si clasa I, ca nivel maxim.

Fiecare clasa se imparte in trei trepte: treapta a 3-a, treapta a 2-a, si treapta 1, ca nivel maxim. Fiecare treapta corespunde unui nivel al salariului de baza din grila de salarizare.

Functionarul public isi pastreaza gradul, clasa si treapta avute si atunci cand nu mai detine functia publica din motive neimputabile acestuia. In acest caz, Agentia Nationala a Functionarilor Publici il incadreaza in alta functie publica, in limita posturilor disponibile si potrivit pregatirii profesionale.

Functionarii care nu pot fi incadrati in alta functie publica beneficiaza de masuri de protectie sociala.

Dreptul la cariera a functionarilor publici presupune, in primul rand, dreptul la stabilitatea in functie.

Dezvoltarea carierei este procesul prin care se obtin abilitatile necesare pentru a asigura progresul in cariera. Acest proces solicita un anumit cadru organizational si resurse materiale considerabile.

De aceea, el este condus la nivelul administratiei publice centrale care dispune de structuri administrative adecvate:

. Agentia Nationala a Functionarilor Publici;

. Institutul National de Administratie;

. Centrele Teritoriale de Formare Continua pentru Administratia Publica Locala.

7. Metode de selectie a functionarilor publici:

1. Intocmirea CV-ului;

2. Interviul - reprezinta o tehnica complexa de culegere a informatiilor ce se bazeaza pe un raport de comunicare verbala intre doua persoane: intervievat si intervievator.

El cuprinde trei planuri importante:

. propria persoana: experienta anterioara in munca si extra-profesionala (perioadele de formare), inclusiv aspecte ca: tinuta, punctualitatea, atitudinea, limbajul etc.;

. specificul postului, cu sarcini concrete la viitoarea slujba;

. institutia publica, prin prisma imaginii si motivatia candidatului de a lucra in cadrul acesteia;

Testarea, etapa ce cuprinde:

. teste de abilitate si aptitudini;

. teste de inteligenta;

. teste de personalitate;

4. Examenul medical ar trebui sa constituie o proba decisiva in selectia personalului;

5. Angajarea propriu-zisa, comporta doua situatii:

. pentru debutanti - urmeaza o perioada de stagiu dupa care are loc atestarea pe post;

. pentru personalul cu vechime in functii publice - incadrarea pe o functie publica definitiva;

8. Motivarea functionarilor publici

Motivatia difera de la o persoana la alta si chiar la aceeasi persoana - de la o etapa la alta. Motivatia poate fi exprimata si prin valorile de comportament.

Oamenii care sunt motivati, depun un efort mai mare, pentru a fi performanti, decat cei care sunt nemotivati:

. de obicei, in prima faza dupa numirea pe un post nou, persoana este motivata.

. dupa un timp intervine rutina.

. seful ierarhic trebuie sa gaseasca solutii pentru a-l motiva (un salariu mai mare, un premiu, evidentierea in fata colectivului, o raspundere mai mare etc.

Exista o multitudine de factori care influenteaza comportamentului func-tionarului:

. Factori individuali: nevoi personale, calificare, abilitate etc.;

. Factori de mediu: controlul, reglementarile, sistemul de recompense etc.;

. Factori organizationali: obiective ale organizatiei, stilul de conducere, climatul organizational.

6. Forme de manifestare a   managementului public

Obiectivul fundamental al managementului public este cresterea gradului de satisfacere a interesului public, fiind fundamentat pe nevoile generale si specifice. Sistemul de nevoi generale si specifice determina in totalitate continutul interesului public.

In vederea realizarii acestui obiectiv, managementul public (asigurat de autoritatile publice centrale si locale) asigura o previzionare realista a intregului sistem de obiective deoarece poarta responsabilitatea gestionarii tuturor categoriilor de resurse de care dispune (in acest scop) sectorul public: resurse umane, informationale, materiale si financiare. Toate acestea sunt utilizate in procesele de management si de executie din institutiile publice pentru satisfacerea nevoilor sociale si, implicit, realizarea obiectivului fundamental al managementului public.

In acest proces, un rol important il are abilitatea liderilor politici si a reprezentatilor managementului public (autoritatile publice centrale si locale) in a identifica, adapta si asimila valorile comune cu interesele nationale specifice.

Suveranitatea confera managementului public forta legii, constand in aplicarea politicilor publice de catre autoritatile publice prin reprezentantii lor numiti generic manageri publici (ministri, sefi de institutii centrale, prefecti, presedinti de consilii judetene, primari) - acestea se pot baza pe forta de coercitie a statului.

Managementul public a aparut si s-a dezvoltat ca un nou domeniu al stiintei managementului in secolul al-XIX-lea, avand obiective clar determinate, cu principii si legitati generale si specifice bine definite.

El are ca baza de plecare eforturile guvernantilor catre cristalizarea unei teorii a democratiei, care presupune trei obiective importante:

1) transpunerea in realitate a vointei cetatenilor unei tari;

2) asigurarea egalitatii de sanse pentru toti cetatenii;

3) distribuirea si respectarea unei diversitati de libertati.

Realizarea acestor obiective implica existenta unor mecanisme care s-au perfectionat in timp si care s-au aplicat diferit de la o tara la alta.

Jean Jaques Rousseau a subliniat un aspect primordial pentru intelegerea democratiei, in general, si anume faptul ca "istoria, caracterul, obiceiurile, religia, baza economica si nivelul de educatie care caracterizeaza o notiune trebuie luate in considerare inainte de instituirea oricarui mecanism de guvernare. Nu exista nici o regula universal valabila."

Egalitatea politica poate fi decretata, dar nu si libertatea, deoarece acesta este un bun complex ce presupune o baza materiala, o proprietate. Independenta de gandire este stimulata puternic de un venit independent, ce presupune o baza materiala.

Managementul public a fost perceput mai intai, in prima parte a secolului al-XIX-lea, sub forma traditionalist-birocratica in Statele Unite, Marea Britanie si Germania.

In acea perioada exista perceptia, de altfel, mentinuta in unele state pana astazi (printre care si Romania), ca sectorul public, in general, poate fi condus pe baza unui singur model, considerat ideal.

De exemplu, in S.U.A. in cea mai mare parte a secolului al-XIX-lea a existat conceptia "spoil system of administration", potrivit careia partidul politic ales la guvernare numea persoanele care sa coordoneze activitatea de la varf catre baza in intreaga structura a sistemului administrativ, conform principiului "cel care castiga are dreptul sa stabileasca regula". Un asemenea sistem nu a fost nici eficient si nici progresist. Cetatenii nu stiau de fapt unde este locul lor in conditiile in care administratia guvernamentala era o afacere privata, in care deciziile guvernamentale, banii si voturile erau bunuri negociabile.

Printre consecintele negative ale acestui sistem s-a remarcat coruptia puternica la nivelul guvernului federal si, mai ales, la nivel local. In anul 1881, presedintele Gardfield a fost asasinat intrucat nu a acordat functii publice corespunzatoare unor adepti ai partidului sau.

Acest eveniment a tras un semnal de alarma asupra implicatiilor grave ale deficientelor sistemului existent si a marcat inceputul unei noi perioade de reforme profunde in conducerea institutiilor publice din administratie, reforme care s-au desfasurat pana in jurul anului 1920.

Aceste reforme au fost puternic influentate de teoriile lui Woodrow Wilson in Statele Unite si de Max Weber in Germania. Woodrow Wilson (1856-1924) a fost profesor de stiinte politice la Universitatea Princeton si presedinte al S.U.A. in perioada 1913-1921 din partea Partidului Democrat. El a angajat S.U.A. in primul razboi mondial de partea Aliatilor in 1917.

Are un rol important in elaborarea Tratatului de la Versailles si in crearea Ligii Natiunilor. A scris numeroase articole si lucrari, printre care "Istoria poporului american". In 1919, primeste Premiul Nobel pentru pace.

Max Weber (1864-1920), economist, sociolog si filozof german. In principala sa lucrare "Economie si societate", aparuta postum (1922) unde separa lumea actiunii de lumea ideilor, Weber vorbeste despre raportul dintre etica si politica sustinand o etica a responsabilitatii in viata politica.

Weber a formulat teoria birocratiei, care a reunit cateva valori, cum ar fi:

1) serviciu public oferit de profesionisti;

2) recrutarea si numirea pe baza de merite;

3) neutralitatea politica;

4) stabilitate pe posturi si functii.

Abordarea lui Wilson cuprinde si alte idei importante:

a) politicienii trebuie sa fie responsabili pentru politicile elaborate si promovate;

b) functionarii sunt responsabili pentru implementarea politicilor promovate de politicieni.

Atat Weber cat si Wilson au introdus ideea ca administratia poate fi scoasa in afara sferei politice din punct de vedere instrumental si tehnic. A existat deci convingerea ca aparatul administrativ se poate constitui ca o entitate distincta si poate functiona in afara spectrului politic.

Weber considera ca ocuparea unei functii publice reprezinta o vocatie si se dobandeste dupa un program riguros de trening urmat de un examen.

In 1883 a fost aprobat in S.U.A. Statutul Functionarilor Publici, care a statuat infiintarea unei comisii bipartite si a precizat cinci aspecte principale referitoare la modul de organizare si desfasurare a activitatii in administratia publica:

1. sistemul de organizare pe baza de concurs a tuturor candidatilor la functiile si posturile publice;

2. numirea pe posturi si functii publice la nivel superior sa se faca in urma unui examen;

introducerea unei perioade proba pentru functionarii publici, inaintea de numirea pe posturi publice;

4. stabilirea numarului de reprezentanti in administratia centrala in functie de numarul populatiei din fiecare zona;

5. neutralitatea politica a functiilor publice.

La inceputul secolului XX se impune tot mai mult abordarea politica a managementului public marcand semnificativ continutul proceselor de management si de executie si conturand definitiv relatia dintre politic si administrativ in tarile europene, si anume:

a. aparatul administrativ reprezinta executivul, in timp ce politicul, prin reprezentatii lui, stabileste coordonatele de desfasurare a activitatii in institutiile publice;

b. exista o separatie clara intre politic si institutiile publice din administratie, prin urmare, indiferent de schimbarile intervenite in sfera politica sistemul administrativ functioneaza in continuare potrivit regulilor si regulamentelor proprii;

c. reprezentantii politicului sunt si reprezentantii comunitatilor, deci ei cunosc nevoile generale si specifice ale acestora si au, deci, competenta sa determine coordonatele politicilor publice si sa le implementeze la nivelul societatii.

Reprezentantii acestei abordari, considerau managementul public ca fiind o problema de teorie politica si, prin urmare, crearea structurii unui aparat administrativ si conducerea acesteia trebuie sa fie determinate de nevoile generale si specifice de servicii ale populatiei si nu de valori ale puterii politice.

De-a lungul secolului XX au existat in plan teoretic dar si practic diverse modalitati de abordare a managementului public: abordarea legala, abordarea managementului stiintific, iar dupa 1980, abordarea noului management public.

Valorile fundamentale promovate de abordarea legala, sunt :

- autoritatea functionarului public;

- procedura desfasurarii proceselor administrative;

- drepturile si responsabilitatile functionarilor publici;

- aspectele juridice ale relatiei functionar-administratie, cetateni-admi-nistratie, autoritati executive-legislatie.

Ca o limita a acestei abordari o constituie faptul ca a considerat codul legislativ ca fiind scopul fundamental al administratiei publice si nu doar baza permanenta de raportare a acesteia.

Abordarea managementului stiintific a fost puternic influentata de conceptiile inginerului si inventatorului american Frederik Taylor (1856-1915), autorul unei viziuni deosebite privind organizarea stiintifica a muncii industriale care avea ca baza normarea muncii tinand cont de timpii de executare si eliminarea gesturilor inutile, precum si remunerarea lucratorilor plecand de la randamentul cel mai ridicat.

In felul acesta, Taylor a demonstrat posibilitatea redefinirii procesului decizional pe baze stiintifice si in functie de criteriul eficientei.

Sustinatorii noului management public incepand cu anul 1980 aveau in vedere schimbari fundamentale in mentalitatea si comportamentul functionarilor publici, in modul de exercitare a functiilor de conducere si de executie, dar si in orientarea organizatiilor publice catre piata serviciilor si, implicit, catre client.

Acest nou curent reunea in continutul lui urmatoarele puncte de vedere:

1. Profesionalizarea managementului in organizatiile din sectorul public. Se considera ca managerii generali din diverse servicii publice nu trebuie sa fie specialisti, adica ingineri, medici, economisti, juristi, profesori, ci manageri publici capabili de performante.

2. Determinarea si urmarirea unor standarde si a unui sistem de indicatori de performanta pentru fiecare organizatie din sectorul public orientata spre furnizarea unor servicii publice catre cetateni.

Controlul asupra rezultatelor si nu asupra proceselor si fazelor. Deci un control al performantelor si nu un control birocratic.

4. Descentralizarea sistemului administratiei publice pentru a fi mai aproape de problemele cetatenilor.

5. Accelerarea concurentei in sectorul public prin organizarea de licitatii, in scopul urmaririi costurilor si calitatii serviciilor publice realizate.

In Romania, inca mai functioneaza sistemul traditionalist birocratic in administratia publica, din mai multe cauze:

nu s-a separat inca administratia publica de sistemul politic;

nu sunt stabilite clar competentele, responsabilitatile si sarcinile functionarilor publici din conducere sau din posturi de executie;

se manifesta monopolul asupra multor servicii publice;

numirea functionarilor pe criterii politice si nu pe competente;

lipsa profesionalismului functionarului public;

lipsa motivarii functionarului public;

salarizare necorespunzatoare.

Noul management public abordeaza functia publica dintr-o perspectiva practica, cea care, de altfel, determina coordonatele necesare unei bune functionari a institutiei publice in care isi desfasoara activitatea functionarii publici si reprezentanti ai politicului.

La 19 iunie 1923 s-a adoptat Legea statutului functionarilor publici in Romania, ca urmare a principiilor stabilite prin Constitutia din 1923, (pe baza lucrarii "Tratat de drept administrativ" al prof. P. Negulescu) care a functionat pana la 8 iunie 1940 cand s-a promulgat Codul functionarilor publici.

Prin Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor sunt prevazute dispozitii cu privire la functionarii publici din administratia centrala si la demnitari, iar prin Legea pentru unificarea administrativa din 1925 se fac mentiuni cu privire la functionarii din administratia locala.

De asemenea, mentiuni cu privire la regimul juridic al functiei publice din administratie se faceau si prin Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.

Intre 1923-1949 (Cand s-a adoptat primul Cod al Muncii prin Decretul nr. 416/16 noiembrie 1949) functionarii publici din Romania au avut un statut legal unitar.

Teoria statutului legal, sustinuta de scoala franceza interbelica considera functia publica ca un statut legal, deoarece actul de investitura este intotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercita functia are autoritate statala.

De abia prin Legea nr. 188/1999 se reglementeaza statutul functionarilor publici in Romania postrevolutionara care statueaza principiile care stau la baza exercitarii functiei publice:

- asigurarea prompta si eficienta, libera de prejudecati, coruptie, abuz de putere si presiuni politice a tuturor activitatilor efectuate de functionarii publici;

- selectarea functionarilor publici exclusiv pe criteriul competentei;

- egalitatea sanselor la intrarea si promovarea in corpul functionarilor publici;

- stabilitatea functionarilor publici.

Ea se completeaza cu Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala sau alte legi speciale care fac referiri la functii de demnitate publica.

Intrucat sistemul de nevoi de servicii publice si administrative se modifica si se diversifica continuu se impune cu necesitate in tara noastra orientarea puternica a atentiei asupra profesionalismului in exercitarea functiilor publice de catre functionarii publici, dar mai ales de catre reprezentantii politicului. Trebuie pus accent pe partea practica a managementului public, adica nivelul de performanta atins in satisfacerea nevoilor generale si specifice ale cetatenilor - de fapt, obiectivul central al managementului public.

Eficienta in organizatiile din sectorul public exista atunci cand acestea realizeaza si furnizeaza servicii publice corespunzatoare din punct de vedere cantitativ si calitativ, asigurand o gestionare corecta a tuturor resurselor potrivit nivelurilor stabilite.

Prin urmare, o institutie publica este eficienta atunci cand reuseste sa-si realizeze misiunea si obiectivele cu costurile planificate sau mai mici.

Eficienta activitatilor autoritatii administratiei publice se concretizeaza in:

- calitatea actului administrativ;

- competentele, capacitatea de lucru si de exercitare a atributiilor;

- capacitatea autoritatilor locale de a rezolva problemele de politici publice in timp util.

Eficienta institutiei publice este influentata de multiple aspecte de ordin social-uman, politic, juridic si tehnic cum ar fi:

- nivelul de pregatire profesionala a personalului din institutiile publice;

- modul de recrutare si repartizare pe posturi a acestuia;

- modul de apreciere si promovare a personalului;

- comportamentul functionarilor publici in raporturile lor cu cetatenii etc.

Relatia dintre eficacitate si eficienta este una de parte - intreg, eficacitatea influentand in mod direct eficienta, in special pe cea a personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Se poate spune ca eficacitatea este un atribut al omului (tendinta de autodepasire) si are sursa in personalitatea, cunostintele, ratiunea functionarilor publici, dar si in relatiile dintre ei.

Eficacitatea este inteleasa ca ansamblul proceselor prin care se realizeaza un rezultat pozitiv asteptat, planificat, dorit. Eficacitatea este calitatea de a produce efectul asteptat.

Rolul institutiei publice este acela de a oferi produse si servicii publice de cea mai buna calitate pentru satisfacerea nevoilor sociale generale si specifice pentru persoanele fizice si juridice, in conditii de eficienta economica

Pentru mai multa rigoare e necesara o ierarhizare a consumatorilor sau o diferentiere a consumatorilor de produse si servicii publice, in functie de anumite prioritati declarate de autoritatile publice pe o anumita perioada.

In multe domenii apare o concurenta pe piata serviciilor publice ca urmare a faptului ca serviciile sunt oferite atat de catre institutii publice cat si private. In aceste conditii e necesara o segmentare a pietii, pentru a urmari care sunt prioritatile managerilor publici in relatiile cu consumatorii.

Imaginea publica a unei institutii reprezinta o descriere atat a modului in care institutia publica este perceputa de clienti, cat si a modului in care reprezentantii managementului public doresc sa fie perceputa aceasta prin produsele si serviciile publice realizate si furnizate clientilor.

Altfel spus, imaginea publica reflecta gradul de cunoastere din punct de vedere cantitativ si calitativ de catre consumator a produselor si serviciilor publice realizate, oferind astfel primele semnale asupra directiei in care ar trebui initiate schimbari de catre managementul public.

Calitatea produselor si serviciilor in sectorul public a devenit in timp unul din obiectivele fundamentale in toate institutiile publice si autoritatile administrative din tarile dezvoltate. Aceasta orientare a determinat constituirea in anul 1988 a Fundatiei Europene pentru Managementul Calitatii, ca organizatie non-profit, care, in 2004 reunea 800 de membri. Fiecare participant a contribuit la dezvoltarea noii abordari si, in anul 1999, rezultatul cercetarilor a fost un nou model de management al calitatii pentru institutiile publice.

Specialistii recunosc faptul ca exista o diferentiere in ceea ce priveste abordarea calitatii in diferite tipuri de organizatii si in diferite tari, in functie de contextul special specific si de orientare a managementului public.

Astfel, in Marea Britanie, calitatea serviciilor publice este evaluata in functie de gradul de satisfacere a clientilor pentru serviciile publice oferite. In Italia, transparenta si flexibilitatea activitatilor administrative sunt cele mai importante, in timp ce in Germania, modernizarea sistemului administrativ si orientarea administratiei publice, pe principiile noului management public reprezinta coordonatele de baza in aprecierea calitatii produselor si serviciilor publice.

In practica internationala, modernizarea sectorului public si noul management public se fundamenteaza pe urmatoarele valori de baza pentru implementarea managementului calitatii totale:

- responsabilitate;

- nevoi ale clientilor si utilizatorilor de servicii;

- performantele profesionale si rezultate;

- standarde de performanta;

- satisfactia clientilor.

Dezvoltarea calitatii totale, ca obiectiv al managementului, a inceput in SUA la mijlocul secolului XX.