Principiul autonomieie locale

1 Evolutia reglementarii privind autonomia locala in Romania

Admitem si noi ca pentru prima data ideea de autonmie locala este prezenta in Regulamentele Organice dar numai pentru orase....1...: "stapinirea socotind ca ingrijirea pentru toate cele ce privesc buna fericire a vreunui oras nu poate fi mai bine incredintata decit a celora cari mai cu deosebire se folosesc dintr-insa au socotit sa le daruiasca drepturi de    a-si redobindi ale lor interesuri pentru sfaturi orasenesti alcatuite de madulari alese de catre insusi locuitori acestor orase".

Dreptul de a fi alesi in sfat il aveau cei care domiciliau in orasul respectiv si aveau proprietati imobiliare in valoare de cel putin 8000 de piastri. Aceste sfaturi aveau ca atributii principale administrarea si gospodarirea orasului in cele mai diverse domenii si sectoare, regulamentele cuprindeau dispozitii foarte amanuntite care se referau la o gama larga de materii administrative de la votarea bugetului, incheierea de contracte, pavarea si iluminatul oraselor pina la politica urbanistica de infrumusetare a orasului. Sfaturile respective erau tutelate si controlate in intreaga lor activitate de catre sfatul administrativ (Guvernul, cum se exprima unii autori).

Satele au fost lasate de Regulamentele Organice in situatia lor anterioara, fiind conduse de anumite comisii cu functii anuale, locuitorii satelor puteau sa-si aleaga un pircalag in Tara Romaneasca sau vornic in Moldova, insa cu stirea si invoirea atit a ocirmuitor judetului, cat si a stapanului mosiei "dupa vechiul obicei".

Cu toate aceste inovatii si tendinte de modernizare a organizarii administratiei locale, trebuie precizat ca Regulamentele Organice mentin orase mbaticare, adica oraele proprietate particulara.

Aceasta idee cum remarca si profesorul Anibal Teodorescu a devenit un punct programatic al miscarii de la 1848 din cele doua Principate, fiind preluata de conventia de la Paris, iar Legiile lui Cuza din 1 si 2 Aprilie 1864 au pus-o efectiv in practica, recunoscand personalitatea juridica atat judetelor cat si comunelor inzestrandu-le "cu organe deliberative si reprezentative".

Adevarata administratie moderna pe plan local in Romania se instituie deci prin legile lui Cuza din 1864, Legea pentru infiintarea consiliilor judetene si Legea comunala ambele de influente franceza. Interesant este de retinut ca in conceptia acestor acte normative, judetul si comuna erau circumscriptii teritorial administrative investite cu personalitate juridica,avand atributii cu caracter patrimonial si de putere publica ele erau administrate de consilii alese pe baza votului cenzitar.

In judete pe linga consilii functia un prefect iar in comune cite un primar, ambigu numiti de Guvern; prefectul era comisar al guvernului si executor al deciziilor consiliului judetean, iar primarul executantul deciziilor consiliului comunal.

Organizarile administrative ulterioare pe baza constitutiilor si a legilor ordinare ce au fost adoptate pina la instaurarea republicii, au cautat sa consacre solutii cu privire la realizarea administratiei de stat pe plan local oscilind intre descentralizare, desconcentrare, autonomie si centralizare fara ca sa puna problema constituirii unor organe administrative de specialitate.

In linii generale s-a mentinut formula organelor colective si, respectiv a organelor individuale ca organe menite a rezolva cu o autoritate mai mare sau mai mica, de la o lege la alta toate problemele unitatiilor administrativ teritoriale indiferent de natura acestora.

De pilda, legea din 1925 a ingaduit destul de simtitor autonomia locala , intarind tutelea administrativa a puterii centrale, pe cand legea din 1929 pune administratia locala pe baza unei largi descentralizari administrative, incredintind un mare numar de servicii publice autoritatilor locale. Legiuitorul din 1929 aduce o inovatie interesanta, separind atributiile prefectului ca sef al administratiei descentralizate de acelea ale prefectului ca organ local al centrului.

Judetul, de fapt in sistemul acestei legi avea doi prefecti, un prefect politic reprezentantul local al guvernului, numit de guvern si un prefect administrativ ales "capul administratiei judetene descentralizate". Legea din 1936 mareste atributiile prefectului ca reprezentant al puterii centrale si intareste tutela administrativa, iar legea din 1938 lege ce aplica dispozitiile Constitutiei din 1938, prin care s-a consacrat dictatura regala afirma ca obiectivul sau fundamental il reprezenta alaturi de descentralizare respectiv desconcentrare administrativa si depoliticitazarea administratiei.

Cum s-a mentionat deja Constitutia din 1948 introduce, dupa modelul sovietic organele locale ale puterii de stat, sub denumirea de consilii populare, reglementind si comitete executive ca organe de directie si executie ale consiliilor populare. In cadrul Facultatii de Drept consiliile populare devin o institutie a Dreptului Constitutional fiind studiata la aceasta materie iar comitetele executive au inceput sa fie studiate la dreptul administrativ, conceptie care s-a mentinut si in baza constitutiilor din 1952, 1965 precum si in baza legiilor elaborate pe baza acestor constitutii. In plus au aparut si autoritatile locale specializate.

Astfel organele locale de specialitate ale administratiei de stat, sub denumirea "sectiuni de pe linga comitetele executive ale sfaturilor populare au fost create prin decretul nr. 259/1950 emis in baza articolului 85 al Constitutiei din1948 problema la care s-a referit expres si Constitutia din 1952. In baza acestor reglementari sectiile respective se subordonau orizontal fata de comitetul executiv si vertical fata de sectiuntea corespunzatoare de pe linga comitetul executiv imediat superior, pina la ministerul sau organul central administrativ din acel resort. A doua etapa a reglementarii acestor organe este marcata de aparitia legii nr. 6/1957 pentru organizarea si functionarea sfaturilor populare.

Acesta reglementare, in redactarea sa defectuaza parea ca stabileste o legatura a sectiilor cu organele centrale din aceeasi specialiatate numai prin comitetul executiv respectiv, ceea ce a determinat pe unii autori sa sustina ca sectiunile si-au schimbat natura juridica devenind compartimente ale aparatului propriu.

Ceea de-a treia etapa in reglementarea acestor autoritati ale descentralizarii tehnice a fost data de Constitutia din 1965 si corespunzator de legea numarul 57/1968, lege care cuprindea un capitol special intitulat "organele locale de specialitate ale administratiei de stat".

In baza acestor reglementari cu caracter general au fost adoptate o serie de acte normative cu caracter special organic. Retinem pentru o mai buna edificare asupra acestei conceptii de organizare administrativa, dispozitiile din 1965: Consiliile populare organizeaza potrivit legii, pe linga comitetele lor executive sau dupa caz, birourile executive organe locale de specialitate ale administratiei de stat. Organele locale de specialitate ale administratiei de stat sunt subordonate atat consiliului popular cat si comitetului executiv sau dupa caz, biroului executiv, cat si organelor locale si centrale ale administratiei de stat ierarhic superioare.

Se poate spune ca prin Constitutia din 1991 se marcheaza nu numai a patra etapa in ce priveste reglementarea organelor locale de specialitate, dar si schimbarea fundamentala a filozofiei care sta in spatele acestei reglementari.

Legiuitorul constituant, dupa ce arata care este rolul consiliilor locale, al primariilor si al consiliilor judetene, ca autoritati ale descentralizarii teritoriale vorbeste si despre rolul prefectului ca reprezentant al Guvernului pe plan local, deci ca autoritate desconcentrata. In aceste context de idei in art. 122 aliniatul 2 se arata ca prefectul "conduce servicile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatiile adminstrativ teritoriale". In comisia de redactare a Proiectului de Constitutie s-au purtat mai multe discutii asupra acestei formulari, in final a fost preferata expresia descentralizare, mai uzuala in locul expresiei "desconcentrate" mai tehnica, dar mai precisa din punctul de vedere al stiintei dreptului administrativ.

Este unul dintre locurile in care redactorii au fost nevoiti sa se indeparteze de exigentele tehnico-juridice pentru a ne incadra in cele politice, ceea ce nu ne poate impiedica ca intr-un discurs teoretic sa stabilim adevarata semnificatie. Este clar ca prefectul conduce pe plan local serviciile din teritoriu ale ministerelor, deci serviciile statale care ne apar ca servicii desconcentrate si nu descentralizate.

Autoritaitle descentralizate nu sunt decat cele care realizeaza autonomia locala autoritati alese de cetateni, adica consiliile locale, primarii si consiliile judetene.

Organele locale de specialitate ale administratiei de stat au asadar, o subordonare functionala, pe orizontala fata de prefect si o subordonare organica, pe vericala fata de ministru. Existenta acestora nu exclude insa formarea de catre consiliile locale sau consiliile judetene, deci autoritatile descentralizarii teritoriale de regii autonme, societati comerciale sau institutii publice care in viziunea occidentala infatisata ne apar ca veritabile autoritati ale descentralizarii tehnicii......(1)...

Pe masura ce se dezvolta localitatiile si judetele va avea loc un proces de translatie de la stat spre autoritatile locale, statul ramanand sa presteze numai acele servicii publice care, in mod obiectiv nu pot fi lasate autoritatilor locale, fie ca este vorba de ancenstrale drepturi regaliene, fie ca este vorba de o concentrare foarte mare de oameni si mijloace. In orice caz, ca discutie pur teoretica, in sens strict nu putem include "serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale" in categoria autoritatiilor ce realizeaza descentralizarea tehnica. Este corecta insa, includerea acestora in categoria autoritatilor ce realizeaza desconcentrarea tehnica daca ar fi sa folosim si aceasta expresie.

Consideratii privind principiul autonomiei locale

Acest principiu este formulat expres atat in dispozitiile articolului 119 din Constitutie cat si in cele ale legii 215/2001 si ocupa un loc prioritar intre celelalte principii pe care se bazeaza administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale².

Continutul acestui principiu si valentele sale complexe rezulta insa din ansamblul reglementarilor cuprinse in dispozitiile legii si reprezinta chintesenta intregii activitati de administratie publica din unitatile administrativ teritoriala. Intelegerea sa corecta prezinta importanta deosebita pe planul actiunilor practice si evita accentuarea si absolutizarea sa, pina la o face sinonima cu independenta autoritatiilor administratiei publice in toate actiunile lor, ori cu asa numita "autoguvernare" si alte concepte similare, care presupun o contrapunere a administratiei publice locale adminstratiei centrale prin care se realizeaza mai ales punerea executiva a statului.

Autonomia locala nu inseamna dreptul unei colectivitati de a se guverna singura in orice problema fara a se tine seama de raporturile cu colectivitati similare sau situate la niveluri superioare ori la centru.

Colectivitatile locale sunt integrate material si juridic statului suveran, care le asigura autonomia necesara gestionarii treburilor lor specifice, dar in masura in care acestea se integreaza in ordinea juridica a statului.

Statul roman recunoaste in primul rand prin dispozitiile constitutionale dar si ale legii 215/2001 ca in interiorul sau colectivitatile locale se administreaza prin alesii sai si prin forte proprii, dar sub controlul jurisdictional al legalitatii din partea autoritatii statale.

In acest sens sunt si o serie de prevederi ale unor documente internationale. Astfel Conventia Europeana a Autonomiei Locale defineste autonomia locala ca "principiul stabilit prin Constitutie sau prin legile statelor parti, care confera colectivitatilor locale dreptul si capacitatea de a rezolva si gestiona, in cadrul legii sub propria lor raspundere si in interesul populatiei acestora, o parte importanta din treburile publice". Acest document recunoaste totodata, necesitatea exercitarii unui control administrativ din partea statului asupra colectivitatilor locale, control care priveste numai legalitatea actelor emise de catre autoritatile lor reprezentative.

Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic si nu are un continut abstract. El este un suport material, care se exprima prin actiuni practice, concrete. Autonomia locala are drept fundament economic sfera patrimoniala proprie pe care colectivitatile locale o gestioneaza ca un autentic proprietar, in conditiile legii.

Colectivitatile locale au la dispozitie, in proprietate sau administrare bunuri materiale (terenuri, cladiri, utilaje diverse) precum si mijloace financiare, alcatuind domeniul public sau privat al acestora pe care il administreaza potrivit intereselor locuitorilor, dar in conformitate cu reglementarile existente. De alfel, autonomia locala fara existenta acestui fundament material si fara libertatea de a-l gospodarii potrivit nevoilor proprii ar insemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fara continut si fara relevanta pe planul actiunilor practice.

Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din unitatile administrativ teritoriale constituie in fapt, izvorul dezvoltarii si prosperitatii sale, al rezolvarii la nivel superior al cerintelor si trebuintelor locuitorilor.

In acest sens dispozitiile Legii administratiei publice locale prevad ca: defalcarea si trecerea in proprietatea comunelor, oraselor sau dupa caz a judetelor, a bunurilor si valorilor de interes local din domeniul public si privat al statului se fac prin hotarare a Guvernului, in conditiile legii patrimoniului public si privat.

Din aceste prevederi rezulta ca legiuitorul nu s-a oprit numai la a proclama pe plan teoretic existenta unui patrimoniu la dispozitia unitatilor admistrativ teritoriale ci precizeaza si cum se constituie acesta, mai ales in perioada de inceput a afirmarii autonomiei locale cand totul sau aproape totul, apartine statului, iar "averea" comunelor, oraselor si judetelor este departe de a asigura realizarea, in conditii corespunzatoare, a nevoilor firesti ale locuitorilor si, mai ales, dezvoltarea economico-sociala in perspectiva a acesor unitata administrativ-teritoriala.

Textul articolului ce se refera la autonomia locala are caracterul unei norme tranzitorii intrucit ea se aplica numai pe perioada de tranzitie de la economia de stat, planificata, centralizata, catre economia de piata. Scopul ei este ca o parte insemnata din bunurile proprietate a statului sa se transmita in proprietatea sau administrarea unitatiilor administrativ-teritoriale pe teritoriu carora acestea se afla, autoritatile administratiei publice care reprezinta aceste unitati avand obligatia de a le gospodarii, in conditiile prevazute de lege si in interiorul exclusiv al colectivitatilor locale. Prin urmare este necesara o reglementare prealabila speciala, de forta juridica a legii, care sa stabileasca cel putin criteriile principale si conditiile in care se poate realiza actiunea de defalcare.

Numai pe aceasta baza Guvernul va putea sa adopte hotararea cu care il abiliteaza dispozitiile legii administratiei publice locale.

Dar patrimoniul comunelor, oraselor si judetelor cuprinde nu numai bunuri materiale si mijloace banesti a caror formare utilizare exprima de asemenea, autonomia de care autoritatile administratiei publice locale si judetene se bucura, potrivit legii.

In scopul asigurarii autonomiei locale autoritatile administratiei publice din comune, oarse si judete, elaoreaza si aproba bugetele de venituri si cheltuieli si au dreptul sa instituie si sa perceapa impozite si taxe locale, in conditiile legii.

Aceste dispozitii exprima afirmarea principiului autonomiei locale intr-un domeniu important - finantele publice locale -  care constituie asa cum am precizat mai sus, un element de baza al suportului material prin care se asigura realizarea autonomiei locale.

Desi legea cuprinde un capitol special cu privire la finantele locale, dispozitiile vizind autonomia locala au rolul de dispozitii cadru, carora li se subordoneaza toate celelalte prevederi care privesc administrarea finantelor publice, inclusiv procedura de elaborare si aprobare a bugetelor locale, de instituire si incasare a impozitelor si taxelor locale.

Doua elemente importante sunt de retinut din aceste prevederi: primul consacra competenta exclusiva a autoritatilor administratiei publice din comune, orase si judete de a elabora si aproba bugetele de venituri si cheltuieli, cel de-al doilea le conferea dreptul de a institui si de a percepe impozite si taxe locale. Totodata se mai face precizarea ca aceasta competenta se exercita in conditiile legii ceea ce inseamna ca prin legi speciale, sunt detaliate modalitatile si formele concrete prin care autoritatile publice locale realizeaza autonomia in acest domeniu.

Dispozitiile legii 215/2001 sunt nemijlocit legate si dau expresie juridica unor elemente care privesc principiu autonomiei locale. La unele dintre acestea ne-am referit deja pe celelalte le vom aminti succint, nefiind necesare precizari sau explicatii suplimentare.

Mai intai cu privire la natura juridica autonomiei locale se statueaza ca aceasta "este administrativa si se exercita numai in cazul legii".

O asemenea prevedere este de natura a curma orice tendinta sau actiune de a denatura intelesul si continutul exact al acestui principiu, de a avansa sau pune in opera autonomii locale pe alte criterii: etnice, lingvistice, teritoriale.

Aliniatul potrivit caruia autonmia locala se exercita numai in cadrul legii reafirma inca o data si punctual principiul legalitatii in zona de conexiune si interferenta a acestuia cu principiul autonomiei locale.

Alte dispozitii ale legii nr. 215/2001 detaliaza acest cadru general in care se realizeaza autonomia locala. Avem in vedere mai ales pe cele referitoare la constituirea consiliilor locale si judetene, la atributiile lor, la organizarea si desfasurarea sedintelor. Expresia juridica concreta o intilnim depilda in forma sa cea mai elocventa in Statutul propriu de organizare si functionare al consiliilor locale si al celor judetene, care desi este elaborat pe baza unui statut cadru orientativ aprobat de Guvern el este adaptat specificului si nevoilor fiecarui consiliu fiind aprobat prin voturile consilierilor.

De asemenea, se precizeaza ca "autonomia locala reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a colectivitatilor locale de a rezolva si gestiona in nume propriu si sub responsabilitatea lor o parte importanta a treburilor publice in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta".

In mod asemanator acest text se regaseste si in Carta Europeana a Autonomiei Locale, iar legiutorul roman l-a preluat intrucat este in deplina concordanta cu spiritul si prevederile Constitutiei Romaniei.

Cateva precizari ni se par totusi necesare:

autonomia locala reprezinta nu numai un drept ci si o obligatie pentru autoritatile reprezentative ale colectivitatilor locale, de a rezolva si administra problemele acestor colectivitati;

acest drept si aceasta obligatie se exercita in numele colectivitatii locale si numai pe baza imputernicirilor date de colectivitatile pe care le reprezinta {ca urmare a rezultatului actului de desemnare prin scrutin)

exercitarea drepturilor si obligatiilor conferite se fac numai in interesul colectivitatilor pe care le reprezinta

autoritatile administratiei publice locale reprezentative raspund politic (in fata celor pe care-i reprezinta) si juridic (in fata statului) de modul in care si-au exercitat dreptul si obligatia privind rezolvarea si gestionarea problemelor colectivitatilor

rezolvarea si gestionarea date in competenta autoritatilor administratiei publice locale nu privesc toate problemele din unitatea administrativa teritoriala respectiva, ci numai o parte si anume partea importanta a treburilor publice

Aceasta parte este expres delimitata prin lege atunci cand reglementeaza atributiile si sarcinile acestor autoritati in mod diferentiat pentru fiecare dintre ele: consiliul local, primar, consiliul judetean. Cealalta parte a treburilor publice din unitatile administrativ teritoriala este in competenta altor autoritati statale (din sfera puterii executive sau judecatoresti) sau a altor structuri organizatorice (asociatii, fundatii, regii autonome, institutii publice).

De asmenea, in aceeasi lege a administratiei publice locale se arata si ce se intelege prin colectivitate locala, aceasta insemnand totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ teritoriala.

In legatura cu aceasta sunt necesare unele observatii si precizari.

In primul rand sintagma totalitatea cetatenilor nu este suficient de bine conturata. Ea cuprinde, oare, numai cetatenii romani sau si persoanele de alta cetatenie sau si persoanele apatride? Daca se au in vedere numai cetatenii romani (desi textul legii nu face aceasta precizare) nu vedem ratiunea pentru care celelalte persoane (de alta cetatenie sau apatride) nu fac parte din colectivitatea locala desi se afla in unitatea administrativ teritoriala si au multe interese a caror rezolvare si gestionare se fac prin autoritatile administratiei publice locale. Ar fi fost poate mai bine ca legiuitorul sa nu fi utilizat sintagma "in interesul cetatenilor" ci "in interesul locuitorilor", aceasta din urma incluzand si persoanele care nu au cetatenia romana dar participa la viata colectivitatii locale respective.

In al doile rand, in viziunea legiuitorului colectivitatea locala este constituita din totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ teritoriala. Aceasta nu inseamna ca orice comuniune a cetateniilor are si statutul de colectivitate locala, in sensul despre care discutam, pentru ca aceasta sa aiba "dreptul si capacitatea efectiva de a rezolva si gestiona in nume propriu si sub responsabilitatea sa o parte importanta a treburilor publice". Ca atare in aceasta viziune, constituie colectivitati locale numai totalitatea cetatenilor din comune, orase si intr-o acceptine mai larga cea din judete, intrucat numai acestea sunt unitatile administrativ teritoriale din Romania. Rezulta ca nu sunt colectivitati locale in acceptiunea despre care vorbim: satele, cartierele si subdiviziunile administrtiv teritoriale ale municipiilor intru cat acestea nu sunt unitati administrativ teritoriale, ceea ce mi se pare firesc.

Faptul ca statutul de colectivitate locala presupune in prealabil, pe cel de unitate administrativ teritoriala, nu justifica de ce legiuitorul a ajuns in cazul subdiviziunilor administrativ teritoriala ale municipiilor la solutia constituiri in aceasta a autoritatilor a administratilor publice locale care sa realizeze autonomia locala in acestea, in numele si pentru colectivitatea pe care o reprezinta, colectivitate locala, care in definirea stricto-sensul al legii nu exista, intrucat ea este recunoscuta numai in unitatiile administrativ-teritoriale.

Prin urmare, suntem de parere ca in cazul subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiilor (in speta al sectoarelor municipiului Bucuresti) totalitatea locuitorilor acestora constituie totusi o colectivitate locala (chiar daca acestea nu sunt unitati administrativ-teritoriale) din moment ce legea le confera dreptul de a-si alege autoritati ale administratiei publice locale care sa-i reprezinte, sa rezolve si sa gestioneze sub propria  responsabillitate o parte importanta a treburilor publice in interesul cetatenilor din aceste subdiviziuni.

Tot in Legea administratiei publice locale se prevede ca "aplicarea principiilor enuntate nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei". Aceste prevederi reprezinta o garantie a intelegerii si mai ales a afirmarii in practica a acestor principii, dar mai ales a principiului autonomiei locale si al descentralizarii.

Oricat de dezvoltate ar fi autonomia locala si descentralizarea acestea nu trebuie sa afecteze nici suveranitatea statului si nici caracterul sau national si unitar, statul fiind tocmai factorul care asigura si garanteaza autonomia locala fiind direct interesat atat in rezolvarea interesului local cat si cel al celui national, pastrandu-le intr-un echilibru optim si creind conditii corespunzatoare de conlucrare dintre autoritatiile publice locale si cele centrale in scopul unei bune functionari a societatii in ansamblul sau.

Totodata se impun unele precizari cu privire la aplicarea principiului autonomiei locale in organizarea si functionarea administratiei publice locale¹.

Realizarea autonomiei locale in Romania este unul din obiectivele esentiale ale reformei in administratia publica. Atingerea acestui obiectiv este dependenta de o serie de factori de natura politica, legislativa, economica si sociala, de realizarea unor modificari structurale in administratia publica si, mai ales de schimbare a comportamentului functionarului public in realizarea noilor sarcini care revin serviciilor publice.

Autonomia locala reprezinta un principiu si un mod de organizare a administratiei colectivitatilor locale, care nu poate fi implementat fara restructurarea intregului sistem al administratiei publice. Pentru realizarea acestei restructurari sunt necesare in primul rand, masuri legislative care sa o consacre, modificari de comportament si de mentalitati ale agentilor care le pun in aplicare toate fiind bazate pe cunoasterea si interpretarea corecta a sistemului si a rolurilor care revin agentilor administrativi.

Sub aspect legislativ, reforma administratiei publice a fost declansata de adoptarea noii Constitutii a Romaniei, a legislatiei privitoare la organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice fiind in curs de adoptare noi acte legislative de natura sa aduca o serie de corectii proiectarii legislative primare a reformei sau sa completeze reglementarile existente, pentru a asigura functionalitatea noilor autoritati publice.

Problema esentiala cu care se confrunta reforma administratiei publice credem ca ramane inca receptarea corecta a structurii administratiei publice, a rolului functiilor si atributiilor componentei acesteia si, mai ales a raporturilor care se stabilesc intre administratie si beneficiarii serviciilor publice pe care acestea le presteaza.

Practic ne gasim in fata unor erori de interpretare a Constitutiei si a legislatiei, care intretin conceptii anacronice vehiculeaza concepte neadecvete literei si spiritului normei de drept, misitfica standardele spre care trebuie sa tinda administratia publica, rolul si functiile sale.

O prima eroare de acest gen o constituie asezarea semnului de egalitate intre putere executiva si administratia publica. Aceasta eroare este determinata de preluarea conceptie interbelice privitoare la puterea executiva, in a carei cuprindere intrau toate autoritatile administrative de la rege si pana la primar.

Intre timp conceptia asupra administratiei publice s-a modificat esential, in toate statele europene in sensul ca puterea executiva este redusa la seful statului si Guvern sub conducerea acestuia desfasurandu-si activitatea administratia publica inteleasa ca un corp distinct de functionari publici care realizeaza servicii publice in folosul intregii colectivitati nationale sau al colectivitatilor locale. De altfel Constitutia Romaniei lasa sa se intrevada ca autoritatile puterii executive sunt Presedintele Romaniei si Guvernul acesta din urma avind si functia de a conduce administratia publica.

O a doua eroare ce poate fi indetifincata in diferite lucrari are in vedere neglijenta distinctiei dintre administratia de stat si administratia locala.

In felul acesta autoritatile care functioneaza in unitatile administrativ teritoriale sunt tratate ca autoritati ale administratiei locale fara a se face dinstinctie intre serviciile publice ale ministerelor, ale celorlalte autoritati ale administratiei publice locale de stat si autoritatile publice locale, care sunt reprezentantele colectivitatilor locale.

Aceasta eroare este sustinuta de faptul ca in unitatile administrativ teritoriale in care functioneaza servicii publice exterioare ale ministerelor si ale celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale de stat, coincid cu colectivitatile locale, carora le sunt aplicabile regurile autonomiei locale.

Aceasta coincidenta nu poate fi eliminata, cel putin in aceasta faza a evolutiei societati romanesti; esential este ca aceea care se apleaca asupra acestei probleme sa delimiteze in mod concret competenta serviciilor desconcentrate ale administratiei publice de stat de competentele care revin autoritatilor colectivitatilor locale (comune, orase, judete).

O a treia eroare care decurge din prima, se regaseste in tratarea autoritatilor administratiei locale ca autoritati ale puterii executive ceea ce duce la concluzia ca intre administratia de stat si administratia locala nu exista nici o deosebire prima integrand-o pe cea de a doua. O asemenea solutie nu numai ca este neconstitutionala, dar respinge de la bun inceput aplicarea principiului autonomiei locale in organizarea si functionarea serviciilor publice locale.

In sfarsit, o a patra eroare pe care o identificam, are in vedere conceperea administratiei publice pe ideea exclusiva de organ de stat care are rolul de a pune in executare legea, recurgand atunci cand este necesar la forta de constrangere a statului.

Aceasta ultima aprehentiune asupre administratiei publice ramane tributara regimului totaritar, in conceptia caroia administratia de stat era a tot cuprinzatoare si actele sale erau executorii din oficiu, in toate cazurile, fara a se admite practic posibilitatea controlului judecatoresc asupra acestora.

In realitate, noua conceptie promovata de Constitutie si de legile ulterioare respinge o asemenea abordare unilaterala a problematicii administratiei publice. Reglementarile juridice in materie exclud, in prinicipiu, autoputernicia administratiei publice, o transforma din forta supraordonata cetatenilor in serviciul public pus la dispozitia acestora pentru realizarea acelor atributii care nu pot fi satisfacute de particulari sau a caror satisfacere de particulari ar depasi posibilitatile cetatenilor de a achita costul acestora.

Tratarea juridica a servicilor publice incluse in sferea administratiei impune cu rezonante principale departajarea celor de interes national de cele de interes local. Intr-un stat democrat, modern, regula care se instituie cu valoare de imperativ, o constituie partajarea satisfacerii serviciilor publice intre stat si colectivitatile locale, intelese ca aglomerari traditionale ale populatiei in spatii teritoriale dinstincte.

Problematica autonomiei locale priveste comunele si orasele, ca unitati teritoriale de baza si judetele respectiv municipiul Bucuresti, ca unitati intermediare intre colectivitatile locale de baza si stat. Se poate observa ca in Romania, potrivit Constitutiei administratia locala este realizata pe doua nivele spre deosebire de unele state in care administratia locala se distribuie pe trei nivele, celor doua adaugindu-li-se nivelul regional.

Problematica autonomiei locale se cantoneaza la aceste nivele ea reliefand dependenta relativa a acestora fata de autoritatile adminstratiei de stat.

In mod traditional aceasta problematica a fost analizata sub aspect teoretic, prin prisma triadei centralizate, desconcentrare si descentralizare administrativa.

Constitutia Romaniei stabileste ca administratia publica din unitatile administrativ teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice. Aceste doua principii au o sfera diferita de aplicare. Astfel in timp ce principiul autonomiei locale priveste comunele, orasele, judete, considerate colectivitati locale, principiul descentralizarii serviciilor publice are in vedere atat crearea si sporirea competentei serviciilor publice desconcentrate, cat si crearea unor servicii publice descentralizate puse la dispozitia populatiei din unitatile administrativ teritoriale ori a unor servicii publice locale aflate sub autoritatea consiliilor locale si judetene.

In privinta autonomiei locale, regurile privitoare la exercitarea acesteia prevazute in Carta Europeana sunt numai in parte realizate.

Astfel din ansamblul prevederilor Cartei Europene raman in afara reglementarii legale care dau deplina satisfactie acestui principiu acele reglementari care permit colectivitatilor locale sa beneficieze de resurse financiare proprii si suficiente pentru a-si exercita competentele stabilite de lege.

Problema se reduce la elaborarea unei legi privitoare la taxele si impozitele locale in virtutea careia bugetele locale sa fie alimentate direct cu venituri fara interventia statului.

La o prima aproximare o asemenea lege, indiferent de cine ar fi propusa nu poate solutiona ansamblul acestei problematici fara interventia statului in stabilirea resurselor financiare ale bugetelor locale. Aceasta se datoreaza multiplelor diferente dintre comunele, orasele si municipiile tarii, sub aspectul posibilelor surse de venituri ale bugetelor locale.

In masura in care legea nu tine seama de aceste diferentieri reale si nu permite statului sa intervina pentru echilibrarea bugetelor locale si mai ales pentru asigurarea proportionalitatii veniturilor cu cheltuieilile impuse de realizarea competentelor legale ale autoritatilor locale, vom asista la grave dezechilibre financiare, la avantajarea unor colectivitati locale in privinta realizarii servicilor publice de care acestea au nevoie pentru mentinerea lor la standardele moderne ale civilizatiei.

In privinta receptarii pe plan constitutional a legii administratiei publice locale, este de mentionat faptul ca aceasta lege stabileste in primul sau articol ca administratia publica in unitatiile administrativ teritoriala se intemeiaza pe principiile autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale si consultarii cetatenilor in probleme de interes local.

Se poate observa ca dezvoltarile legii apar intr-o posibila antonimie cu prevederile constitutionale. In realitate, dezvoltarile legale, privitoare la principiile asezate la baza administratiei publice, sunt absorbite in continutul principiului autonomiei locale.

Astfel, descentralizarea serviciilor publice este o componenta a autonomiei locale prin faptul ca permite autoritatilor colectivitatilor locale sa infinteze servicii publice inzestrate cu personalitate juridica.

Principiul eligibilitatii autoritatiilor administratiei publice locale este si el o componenta a autonomiei locale si si-a gasit o distincta recunoastere in legea nr. 70/1991 privind alegerile locale.

In temeiul acestei legi nu numai ca autoritatiile administratiei publice locale sunt alese prin vot direct sau indirect dar o data alese ele asigura continuitatea administratiei publice locale, mandatul de patru ani a acestora, neputand inceta inainte de termen, decat in anumite colectivitati locale, in cazurile prevazute de lege.

Cu alte cuvinte legea nu permite organizarea de alegeri anticipate pentru toate colectivitatile locale.

De asemenea, principiul autonomiei locale absoarbe si principiul consultarii cetatenilor in probleme de interes local, stiut fiind ca organizarea unui referendum sau a altor forme de consultare populara intra in continutul acestui principiu.

Autonomia locala priveste atat organizarea cat si functionarea administratiei publice locale, cat si gestionarea, sub propria responsabilitate a intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta.

Aceste dispozitii au tripla importanta.

In primul rand ele definesc aplicare a tot cuprinzatoare a autonomiei locale in cadrul competentelor care revin autoritatilor locale.

In al doilea rand textul legal stabileste dimensiunea reala a autonomiei locale - asumarea in integralitate a responsabilitatii pentru gestionarea intereselor colectivitatii pe care o reprezinta.

In al treilea rand textul legii recunoaste existenta in cadru unitatilor administrativ teritoriale a colectivitatilor locale, subiectele reale ale autonomiei locale identificate in Constitutie prin comune, orase, municipii si judete.

Ceea ce nu introduce textul Legii administratiei publice locale, ca o componenta a autonomiei locale, este controlul de tutela exercitat de catre prefecti in numele guvernului asupra actelor pe care le emit sau le incheie autoritatile administratiei publice locale. Dar aceasta omisiune este inlaturata prin tratarea in cadrul administratiei publice locale, a prefectului, inteles ca autoritate desconcentrata in judete, care poate supune controlului judecatoresc actele ilegale ale autoritatilor publice locale sau poate propune Guvernului destituirea consilierilor locali, inclusiv a celor judeteni, suspendarea din functie a acestora, dizolvarea consiliului local sau judetean, demiterea si suspendarea din functie a primarului, respectiv a presedintelui consiliului judetean, in conditiile legii, actele in cauza fiind supuse conteciosului administrativ.