Principiul descentralizarii serviciilor publice

Principiul descentralizarii serviciilor publice

Pentru a intelege mai bine continutul si mai ales, semnificatia acestui principiu este necesar sa reaminitim unele probleme care tin de notiunea de serviciu public¹.

In acest sens in doctrina romanesca, formata mai ales in perioada interbelica (profesorii Mircea Djuvara, Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Ernest Didi Tarangul) dar si in cea franceza (J. Rivero, A. Loubadere) s-a conchis ca administratia reprezinta totalitatea servicilor publice si ca serviciul public este mijlocul prin care administratia isi exercita activitatea.

Profesorul Paul Negulescu definea serviciul public ca "un organism administrativ creat de stat, judet sau comuna, cu o competenta si puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administratiei publice creatoare, pus la dispozitia publicului pentru a satisface in mod regulat si continuu o nevoie cu caracter general, careia initiativa privata nu ar putea sa-i dea decat o satisfactie incompleta si intermitenta".

Profesorul E. D. Tarangul definea serviciul public ca fiind "orice activitate a autoritatilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atat de importanta incat trebuie sa functioneze in mod regulat si continuu".

Serviciul public se organizeaza fie de stat, (cand asigura realizarea unui interes national) fie de comuna, oras sau judet (cand interesul pe care il realizeaza este al colectivitatii respective).

Necesitatea organizarii unui serviciu public nu devine clara decat atunci cand realitatea sociala evidentiaza o nevoie generala, comuna unei anumite colectivitati, cu alte cuvinte numai atunci cand se poate constata existenta unei cerinte sociale de amploare. De aceea nu sunt suficiente numai interesele unei persoane sau ale unui grup restrans pentru a se organiza un serviciu public, ci ale unei colectivitati determinate.

El se realizeaza insa, in drept, numai daca vointa autoritatilor abilitate de lege o confirma prin norma juridica.

Asadar, serviciul public ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general si de vointa autoritailor publice care decid la ce moment si in ce modalitate se va satisface acest interes.

In practica exista o diversitate de servicii publice datorate specificitatii domeniilor care se infiinteaza si multitudinii cerintelor colectivitatii.

Daca am incerca o clasificare a acestora am putea avea urmatoarele criterii mai importante:

intinderea interesului ce se doreste a fi satisfacut ca cerinta sociala formulata la scara intregului teritoriu national (reprezentand interesul general national) sau cerinta formulata local (specifica comunei, orasului sau judetului)

natura serviciilor publice organizate acestea desemnand domeniul de activitate in care se manifesta serviciul public functie de natura prestatiei (servicii publice administrative sau servicii publice industriale, comerciale)

regurile juridice aplicabile, care pot crea: un regim administrativ, cand serviciile publice sunt organizate si functioneaza ca autoritati administrative sau ca structuri organizatorice aflate sub autoritatea acestora, un regim mix, de drept administrativ si de drept privat, cand serviciile publice sunt concesionate in baza unui contract administrativ.

modul de organizare: unele putand fi organizate ca autoritati administrative (ministere, departamente, directii, oficii, consilii locale, primarii, consilii judetene), ori ca institutii publice (scoli, universitati, spitale, regii autonme, asociatii si fundatii)

Principiul descentralizarii serviciilor publice nu are in vedere o descentralizare absoluta adica transferarea in totalitate si a oricaror activitati de la nivel central la cel judetean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar nici oportun si nici posibil, mai ales daca avem in vedere multitudinea de forme in care se pot organiza serviciile publice, potrivit criteriilor pe care le-am precizat mai sus.

Astfel serviciile publice organizate la nivel central, sub forma autoritatilor administrative - ministere, departamente, directii - sunt si vor exista intodeauna la acest nivel (ele putandu-se eventual comasa sau diviza) intru cat ele exprima interesul national general la acest nivel in domeniul respectiv, la care statul nu poate renunta.

Rolul acestor servicii este tocmai de a concepe si de a asigura strategia guvernului in acel sector de activitate caruia i se subsumeaza activitatile practive concrete, realizate la nivelurile inferioare - judet, localitate.

Desigur, din cadrul acestor servicii publice organizate ca autoritati administrative centrale se pot desprinde si transfera la nivelurile inferioare anumite activitati concrete fie in forma descentralizarii lor, fie a desconcentrarii dupa cum se doreste o desprindere mai ferma sau una mai atenuata a acestor activitati.

In aceeasi termeni se pune problema si in cazul acelor servicii publice organizate sub forma institutiilor publice si regiilor autonome, sau a asociatiilor si fundatiilor, astfel de servicii in mod necesar trebuind sa existe si la nivel central, nu numai judetean sau local, exprimand interese si trebuinte care depasesc pe cele ale unui judet sau ale unei localitati.

Chestiunea de fond care intereseaza substanta principiului pe care il analizam, ar putea avea trei elemente de baza: ce fel de servicii publice se pot organiza la nivel judetean sau local, cat de importante pentru colectivitate sunt aceste activitati si daca aceste servicii publice sunt sau nu in stare sa sustina prin ele insele sau, dimpotriva este necesara interventia statului.

Aceste componente trebuie, insa, analizate nu in mod separat ci in interconditonarea lor intru cat suportul juridic pe care se fundamenteaza trebuie sa porneasca de la o optiune realista, sa aiba in vedere nu numai necesitatile locale ci si posibilitatile de a raspunde cum se cuvine acestora, dar mai ales o discernere intre acele activitati care exprima un interes exclusiv sau preponderent national si unul local sau judetean.

Sunt servicii publice care nu pot fi organizate decat la nivel judetean, ele exprimand un interes national si statal, cum ar fi cel care priveste apararea tarii fata de o agresiune armata externa sau siguranta nationala si altele si care, nu pot fi transferate colectivitatilor locale, chiar daca si acestea sunt, fara indoiala, interesate a se apara contra unei agresiuni armate externe.

Sunt insa, alte activitati care pot fi organizate in exclusivitate sau preponderent fie la nivel local (transporul persoanelor si marfurilor in interiorul localitatii si altele) fie la nivel judetean (intretinerea cailor de comunicatii intre localitati o aductiune de apa care intereseaza mai multe localitati ale judetului).

Serviciile din categoria celor care se organizeaza numai la nivel national pot cel mult, sa fie desconcentrate la nivel judetean, desconcentrarea asigurand unitatea de scop si actiune, fundamentata pe principiul subordonarii ierarhice, a serviciului desconcentrat, care continua sa faca parte integranta din cel organizat la nivel central.

Problema descentralizarii serviciilor publice se pune numai in legatura cu cea de-a doua categorie de activitati, care pot fi realizate si la nivel local sau judetean, dupa caz, si daca astfel de activitati se gasesc la un moment dat organizate ca servicii publice la nivel central. Aici si acum intervine optiunea politica exprimata in norme juridice care apreciaza care sunt acele activitati care se pot transfera catre nivelul judetean sau local si daca un asemenea transfer are si eficienta necesara pe planul satisfacerii, la nivel corespunzator, a intereselor locuitorilor. Fara indoiala ca in aceasta optiune se are in vedere si efortul financia necesar (din partea statului sau al colectivitatii respective) in sustinerea serviciilor publice transferate.

Ar fi gresit sa se creada ca in aplicarea principiului descentralizarii serviciilor publice ar exista un conflict de interese intre stat (care ar avea tendinta de a tine aceste servicii publice in sfera de competente a autoritatilor sale centrale) si autoritatile locale si judetene care preseaza in a prelua sub autoritatea lor, intr-o forma sau alta aceste activitati. Interesul este acelasi, atat al statului, cat si al autoritatilor locale ca aceste servicii sa raspunda cat mai bine necesitatilor locuitorilor fiind mai putin important daca ele functioneaza sub autoritate centrala sau locala.

Transferul lor, descentralizarea, este insa, legat si de nivelul de dezvoltare economico-sociala a localitatii sau judetului respectiv sub doua aspecte: pe de o parte cu cat o localitate este mai dezvoltata din acest punct de vedere, cu atat mai mult locuitorii sai au mai multe servicii publice, mai diversificate si mai de calitate, iar pe de alta parte, gradul dezvoltarii economico-sociale a localitatii isi pune amprenta pe posibilitatea acoperiri costurilor pe care le presupun aceste servicii publice, inclusiv pe calitatea, operativitatea si eficienta lor.

Iata de ce problema aplicarii corecte a principiului descentralizarii serviciilor publice consacrat de Constitutia Romaniei si de Legea Administratiei Publice Locale 215/2001 este, deopotriva o problema politica, juridica, economica si sociala.

Rezolvarea ei in conditii optime se poate face numai pe baza analizei temeinice care o determina si o conditioneaza, factori, care neavand un caracter static trebuie evoluati in raport de etapa si acumularile existente in procesul parcurgerii perioadei de tranzitie catre economia de piata si de infaptuire a programului de reforma si sociala, inclusiv in domeniul administratiei publice...(1)......

Principiul eligibilitati

Acest principiu nu este formulat ca atare, in mod expres, de dispozitiile constitutionale ci numai de cele ale legii 215/2001 privind administratia publica locala.

In Constitutie se prevede numai ca primarii, consiliile locale si consiliile judetene sunt alese in conditiile legii.

Legea administratiei publice locale si legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, detaliind acest principiu consacrat de dispozitiile art. 1 reglementeaza si alte aspecte privind procedura alegerii primarului, consiliilor locale si a celor judetene.

Elegibilitatea autoritatilor administratiei publice locale de la nivelul judetelor este consacrata nu numai in legea 215/2001, ca principiu ci si in cadrul "dispozitiilor generale" potrivit carora: "in fiecare judet se alege un consiliu judetean ." iar "consiliul judetean alege . pe presedinte, pe vicepresedinte si delegatia permanenta ".

Elegibilitatea acestor autoritati, are o semnificatie politica si sociala cu totul speciala, care deriva, in primul rand din natura juridica a acestora. Ele nu sunt autoritati ale statului care sa exercite vreuna din puterile sale.

Menirea lor este numai de a administra treburile unitatilor administrativ teritoriale in care sunt alese, in interesul locuitorilor, al celor care le-au ales. Puterea lor nu deriva din puterea statului ci din cea a alegatorilor, pe care ii reprezinta actionand in numele lor¹.  

1 A se vedea Dana Apostol, Probleme actuale ale descentralizarii administratie, Revista " Studii de drept romanesc " numarul 1 - 2/1993, pag. 103 si respectiv pag. 143

Desigur ca actiunile acestor autoritati reprezentative, alese, pentru a produce efecte juridice trebuie sa fie recunoscute de stat ( ca reprezentat al intregii natiuni ), recunoastere care inseamna in fapt si in drept, incadrarea lor in ordinea juridica a statului, dar numai daca alegerea s-a facut potrivit potrivit legii, iar actiunile acestor autoritati alese sunt in conformitate cu legea.

Aceasta dubla recunoastere din partea statului asigura de fapt imbinarea intereselor generale, ale natiunii, reprezentata de stat, cu cele ale colectivitatilor locale - ca parti componente ale natiunii - (reprezentate de autoritatile alese), statul fiind in egala masura interesat ca problemele locale sa fie bine si corect rezolvate, pentru ca numai astfel si treburile si interesele natiunii, in ansamblul sau sunt tot astfel solutionate.

In considerarea principiului pe care il analizam s-ar mai putea pune inca o problema. Atat constitutia cat si legea nr. 215/2001 si legea nr. 70/1991 prevad alegerea numai a primarilor, a consiliilor locale si a celor judetene.

Ori, la nivel judetean sunt organizate si functioneaza si alte autoritati ale administratie publice: servicile descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate si prefectii.

Aceste autoritati publice nu sunt alese, ci numite; ele nu sunt alese intru cat nu apar ca reprezentante ale colectivitatilor locale, ci ale puterii executive, primele adica serviciile descentralizate facand parte inegranta din structura ministerelor iar prefectul fiind reprezentantul guvernului in judet.

Pricipiul legalitatii

Acest principiu nu este nici el formulat in mod expres de dispozitiile art. 119 din Constitutie.

El este totusi prevazut de Legea administratiei publice locale, legalitate fiind un principiu caruia i se subordoneaza intreaga organizare si functionare sociala, indiferent daca aceasta are caracter statal sau nestatal.....(1)....

Aplicat la administratia publica locala acest principiu imbraca toate aspectele

organizatorice si functionale prin care se infaptuieste administratia publica in unitatile administrativ teritoriale; consacrarea structurilor structurilor organizatorice care au calitatea de autoritati ale administratiei publice locale, competenta si constituirea lor, atributiile acestora, functionarea si activitatea, actele pe care le adopta, relatiile lor cu alte autoritati publice sau cu alte structuri organizatorice din tara sau din strainatate.

Principiul legalitatii presupune tocmai ca toate aceste elemente sa fie in stricta conformitate in primul rand cu prevederile constitutionale, dar si cu cele ale legilor si celorlalte acte normative bazate pe lege.

Nerespectarea acestor dispozitii inseamna incalcarea acestui pricipiu si atrage consecinte juridice deosebite.

Respectandu-se acest principiu, nu s-ar putea creea, de pilda, si alte autoritati ale administratiei publice locale decat cele prevazute de Constitutie si Legea administratiei publice locale nr.215/2001,ori componenta si constituirea lor nu s-ar putea face, in alt mod decat cel prevazut de dispozitiile legii organice.

De asemenea, aceste autoritati nu pot avea decat competenele si atributiile care le sunt recunoscute prin lege, autoextinderea lor, prin invocarea autonomiei locale situandu-se in afara limitelor principiului la care ne referim.

In aceleasi cerinte si exigente ale legalitatii trebuie sa se incadreze si modalitatea de organizare si desfasurare a formelor de lucru ale autoritatilor administratiei publice locale si a procedurilor de dezbatere si adoptare a actelor juridice, precum si de conlucrare si colaborare cu alte autoritati sau structuri organizotorice din tara sau din strainatate.

Garantarea respectarii acestor principii este asigurata in ultima instanta, prin consacrarea prin lege a raspunderilor juridice si aplicarea de sanctiuni (disciplinare, contraventionale, materiale, penale) autoritatilor administratiei publice locale si - sau functionarilor acestora atunci cand conduita si actiunile (actele lor) nesocotesc prescriptiile legii.