Deontologİa functİonarİlor publİcİ

DEONTOLOGİA FUNCTİONARİLOR PUBLİCİ

            1  Notiunea de "functionar public". Aparitia si evolutia functionarilor             publici.                                                  

Plutarh spunea ca legea este regina tuturor muritorilor si nemuritorilor. Existenta noastra intru respectul legii, construirea propriului sistem de valori in concordanta cu sistemul social de valori concentrat in norme juridice sunt adevaruri care ne daltuiesc destinul, care ne ajuta sa traim in armonie unii cu altii si toti cu societatea, cu statul, cu autoritatile.[1]                                                                                                                            Viata sociala a pus dintotdeauna multiple probleme, indeosebi de ordin administrativ. Nevoia a dus la aparitia functiei publice si a functiilor care s-o indeplineasca. Comunitatea umana n-ar fi avut acces la progres daca nu si-ar fi creat un intreg organism social, caruia i-a dat viabilitate prin personalul investit in diversitatea de functii statornicite de-a lungul timpului Originea functionarilor publici o gasim in antichitatea greco-romana, acestia fiind un corolar al conceptiei privind binele comun, res-publica, proclamat ca principiu de coeziune politica si sociala. Acest principiu dispare odata cu prabusirea İmperiului Roman si implicit dispar functionarii publici. Functionarii publici reapar odata cu formarea statului suveran si evolueaza pe parcursul edificarii statului de drept public, care isi asuma in final misiunea descifrarii, formularii si realizarii interesului general si a asigurarii serviciului public. Rezulta ca, istoria functionarilor publici este o fateta a istoriei statului, si ca atare difera de la tara la tara.[2]    Intr-o acceptiune de maxima generalitate, prin functionar public intelegem persoana care presteaza o activitate, mai mult sau mai putin specializata, intr-un regim juridic diferit de dreptul comun al muncii, si care este remunerata din fonduri publice.    In aceasta viziune, functionarii publici constituie un grup cuprinzator, alcatuit din marea majoritate a personalului institutiilor publice. Acest grup este heterogen, intru-cat este divizat intr-o multime de subgrupuri, mai mari sau mai mici, cu misiuni specifice si regimuri juridice dintre cele mai diverse. Sunt functionari publici, in sens larg: parlamentarii, seful de stat (chiar daca in acest caz particular nu avem de-a face cu un grup, ci doar cu o singura persoana), membrii guvernului, magistratii, marea majoritate a persoanelor incadrate in administratia publica civila centrala si locala, cadrele didactice, politistii, precum si alte categorii. In pofida marii diversitati a atributiilor ce le revin si a diversitatii continutului activitatilor pe care le desfasoara, toti functionarii publici au o misiune generala comuna. Ei trebuie sa actioneze, intr-o forma sau alta, pentru realizarea interesului general si asigurarea serviciului public.                                                In sens restrans, prin "functionar public" se intelege functionarii de cariera din administratia publica adica persoana care isi dedica viata profesionala administratiei publice. Rezulta ca, abordarea problematicii deontologiei functionarilor din administratia publica trebuie sa inceapa cu definirea a doua concepte fundamentale, si anume : administratia publica si functionarul de cariera din administratia publica.                                              Administratia publica ca activitate si ca sistem  de organizare reprezinta actiunea oamenilor in raport cu alti oameni, ceea ce insemna existenta unor numeroase si variate relatii sociale.[3] Conceptul de administratie publica insa, face obiectul unor controverse analizate pe larg de autorii de drept administrativ. Doi autori de referinta au ajuns dupa analize complexe, la urmatoarea definitie : Administratia publica este activitatea executiva pusa sub semnul comenzii sau delegarii de atributii de la nivelul institutiilor politice, desfasurata de autoritati sau institutii publice anume constituite, care isi realizeaza obiectivele slujindu-se, de regula, de puterea publica. Intr-o alta exprimare, administratia publica este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trasatura comuna faptul ca desfasoara o activitate executiva, de regula, de pe pozitii de autoritate fata de particulari. Prin activitate executiva se intelege activitatea de organizare a executarii legii sau executarea directa a legii. Regim de putere publica inseamna, in esenta, capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii.                                        Mentionam ca, intre sistemul administrativ[6] si sistemul politic nu numai ca exista o conexiune indisolubila, dar cele doua sisteme prezinta si zone de interferenta.                In contextul celor aratate, definim functionarul public ca fiind persoana fizica a carei cariera consta in exercitarea unei functii in cadrul administratiei publice Trebuie sa precizam insa ca si conceptul de functie publica face obiectul unor analize doctrinare detaliate, cu viziuni diferite.                                                                                                              Intr-un stat de drept, declarat constitutional ca democrat si social, functionarul public reprezinta una din parghiile de baza prin care se implinesc principiile democratice, concretizate in natura raporturilor stabilite intre autoritate si cetatean.                              In ceea ce priveste problematica functiei publice si a statutului celor care o exercita, este bine de stiut ca primul statut al functionarilor publici l-a facut imparatul Hadrian. Roma antica era preocupata de buna administrare a statutului, iar in bizant, "serviciile publice" - asa cum au fost numite mai tarziu in texte teoretice, erau organizate in zece ramuri, cu nenumarate ministere. Astfel, prin functie din cadrul administratiei publice, sau mai scurt, functie publica intelegem situatia juridica legal determinata a persoanei fizice investite cu prerogative in realizarea competentei unei autoritati sau institutii a administratiei publice, avand ca scop realizarea in mod continuu a unui interes public[8].

2 Izvoarele deontologiei functionarului public

            Principalul izvor de drept este Constitutia, legea suprema in stat, in care se regasesc multe principii care fundamenteaza comportamentul profesional al functionarului public (principiul legalitatii, al supunerii tuturor in fata legii, completat cu cel potrivit caruia nimeni nu este mai presus de lege, fidelitatea fata de tara si indeplinirea cu buna credinta a obligatiilor care-i revin, in care scop functionarul public depune juramantul de credinta cerut de lege).                             Legea, ca act juridic al Parlamentului si avem in vedere ceea ce va constitui reglementarea cadru in materie, legea organica privind statutul functionarului public. Ei i se adauga alte legi prin care se reglementeaza sau urmeaza sa se reglementeze aspecte privind diferite categorii de functionari publici.         Alte categorii de acte normative (Hotarari de Guvern, Ordonante de Guvern, alte acte administrative cu caracter normativ) inclusiv regulamente de ordine interioara prin care se prescriu norme speciale privind o institutie determinata.[9]                                                       Alaturi de aceste izvoare scrise  exista si izvoare nescrise, cutuma, existand functii sau demnitati publice pentru care sunt instituite norme cutumiare care au capatat in timp forta de lege (mai ales in domeniul diplomatiei).                            

Nu numai in administratia din tara noastra, ci si alte state democratice ale Europei, traverseaza in prezent un proces de modernizare, de mutatii, de gasire a celor mai capabile solutii de asezare a ei in slujba cetateanului. Aceasta presupune un corp de functionari publici competenti, care sa se supuna urmatoarelor reguli:

meritocratie, transparenta si neutralitate politica;

o functie publica bine structurata, cu functionari publici platiti corespunzator si bine dimensionati din punct de vedere numeric al nevoilor cetatenilor;

responsabilitate profesionala si garantarea unui nivel cat mai scazut al coruptiei;

personal bine instruit, care sa aiba vocatia de a obtine performanta si de a atinge, astfel, standarde cat mai inalte .

            Misiunea administratiei publice, ratiunea ei de a fi, este realizarea, la nivelul executiv, a interesului general stabilit de puterea politica, fie prin acte juridice unilaterale fie prin asigurarea serviciilor publice. Din acest motiv, administratia are ca valoare fundamentala comuna servirea interesului general, caruia i se subordoneaza. Aceasta determina principiile deontologice comune tuturor functionarilor din administratia publica. Partea comuna a deontologiei administrative cuprinde :

1. Principiul legalitatii, care cere ca administratia sa respecte si sa asigure respectarea legii, in sensul cel mai larg, de la apararea ordinii si linistii publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor, pana la conformitatea cu legea a tuturor actelor sau actiunilor administrative. Acest principiu este cat se poate de firesc, atata timp cat admitem ca expresia interesului general este legea ;
2. Principiul subordonarii ierarhice, care consacra dreptul de comanda al superiorului ierarhic, concomitent cu obligatia de supunere a subordonatului ;
3. Principiul impartialitatii sau al egalitatii de tratament, care semnifica obligatia administratiei publice de a nu opera nici o discriminare, interzisa de lege, atat in ceea ce priveste accesul la functia publica, cat si in exercitiul functiei publice. Acest principiu urmareste excluderea partizanatului de orice fel si a favoritismului din activitatea administratiei publice ;
4. Principiul transparentei care impune administratiei sa-si motiveze actele si sa informeze publicul cu privire la activitatea proprie. Este, de fapt, o forma de control din partea corpului social, pentru a se garanta conformitatea activitatii administrative cu interesul general ;
5. Principiul asigurarii continuitatii activitatii care reflecta necesitatea determinata de derularea natural-continua a vietii sociale, ca serviciile publice prestate de administratie sa aiba un caracter continuu, neintrerupt ;
6. Principiul competentei profesionale care cere, pe de o parte, ca recrutarea si avansarea functionarilor publici sa se faca pe baza de concurs organizat pe criteriul capacitatii profesionale, iar pe de alta, sa existe in cadrul administratiei un sistem specializat de perfectionare profesionala continua.

            Trebuie sa precizam ca, fiecare corp de functionari publici serveste o anumita colectivitate, intr-un anumit domeniu de activitate. Acestea sunt determinantele formelor de exprimare a principiilor deontologice comune, precum si ale principiilor deontologice specifice corpului respectiv.

            La baza activitatii functionarilor publici, a comportamentului lor profesional, a conduitei lor atat in interiorul cat si in afara institutiei publice stau urmatoarele principii de baza:

            - egalitatea de tratament fata de tertii beneficiari ai serviciului public, respectiv, un comportament echilibrat si nediscriminatoriu  fata de toti cei care i se adreseaza pentru rezolvarea diferitelor probleme;

            - respectarea suprematiei Constitutiei, respectul legilor generale in materie si al tuturor actelor normative de catre purtatorii autoritatii publice;

            - credinta si fidelitate fata de tara caruia ii apartine functionarul public;

            - discretie profesionala privind toate informatiile pe care le primeste si le detine in exercitiul functiei sale;

            - obligatia de supunere si respect fata de seful ierarhic;

            - apararea si respectarea demnitatii si intimitatii uzagerilor serviciului public;

            - perfectionarea profesionala continua, sub diferite forme etc.

            In fine, mentionam ca, dupa cel de-al doilea razboi mondial s-a generalizat instituirea comisiilor paritare, care functioneaza la nivelul autoritatilor si institutiilor administratiei publice. Acestea sunt compuse din reprezentanti ai functionarilor si din reprezentati ai conducerii, si au ca scop ameliorarea activitatii administratiei, inclusiv sub aspect deontologic, precum si imbunatatirea conditiilor de munca.

            3. Profesionalizarea si organizarea functionarilor din administratia    publica

            Inceputul profesionalizarii functionarilor din administratia publica se situeaza, in cazul tarilor europene, intr-o perioada cuprinsa intre a doua jumatate a sec.XVIII si sfarsitul sec.XIX. Este perioada cand accesul in anumite functii publice incepe sa fie conditionat de detinerea unor diplome de nivel universitar in inginerie, drept, medicina veterinara etc.[11]

            O perioada indelungata de timp, pana la legiuirile vechi, respectiv pana la aparitia si aplicarea Codului Caragea, Codului Calimah, Legiuirilor Principelui Stirbei, Manualul de pravila bisericeasca si Statutelor coloniilor bulgare din Basarabia, n-au existat acte normative distincte de organizare si functionare a administratiei. In trecutul indepartat nici nu era cunoscuta opera de legiferare. Domnitorul, tinut mai mult de obiceiul pamantului era legiuitorul si detinatorul suprem al puterii. El distribuia justitia si tot el organiza serviciile publice.[12]        Revolutia industriala din sec.XIX si revolutia stiintifica si tehnologica din sec. XX, concomitent cu interventia administratiei publice in tot mai multe domenii de activitate, au facut ca administratia publica sa aibe nevoie de un numar tot mai mare de specialisti, avand calificari si competente profesionale tot mai diverse. Totusi, profesionalizarea functiei publice atinge maturitatea abia in a doua jumatate a sec.XX, o data cu aparitia invatamantului superior avand ca specializare chiar administratia publica, invatamant cu caracter pluridisciplinar si interdisciplinar, destinat in mod expres functionarilor publici de cariera. Astfel, in prezent, functia publica reprezinta o profesiune, daca avem in vedere grupul social format din functionarii de cariera din administratia publica, alcatuita dintr-o multitudine de profesiuni, daca avem in vedere specializarile, sau cu alte cuvinte, calificarea si abilitatile profesionale, determinate de diviziunea muncii.

            Cu toata diversitatea de specializari, accesul in functia publica de cariera se face dupa reguli generale comune care vizeaza :

exigente specifice privind regimul juridic al persoanei (cetatenie, domiciliu, capacitate civila) ;

conditii de studii si vechime ;

sustinerea unui examen sau concurs ;

depunerea unui juramant de credinta.

            In Europa, organizarea functionarilor din administratia publica incepe in sec.XVIII, prin intermediul reglementarilor juridice privind corpurile de functionari si statutele acestora. Spre deosebire de profesiunile libere, care se organizeaza singure si la un moment dat statul le recunoaste organizarea, prin acte normative, organizarea corpurilor de functionari se face mai intai de autoritatile publice, legislative sau executive. Abia mai tarziu apar si se dezvolta diverse asociatii ale functionarilor publici, de natura profesionala sau sindicala.

            In cadrul corpurilor de functionari, reglementate prin lege, exista organe cu caracter profesional, dar rolul lor este de regula consultativ, decizia apartinand conducerii autoritatilor sau institutiilor din care fac parte functionarii respectivi. Principalele drepturi si obligatii ale functionarilor publici sunt prevazute de legi denumite statute, deontologia administrativa exprimandu-se prin obligatiile inscrise in aceste statute sau chiar prin legi distincte. Deci regulile deontologice nu se stabilesc de organele profesiunii, ci de autoritatile publice. In cazul functionarilor publici opereaza un drept disciplinar riguros si detaliat, iar sanctiunile se aplica, ca regula, de superiorii ierarhici.[13]                                 Functionarii publici sunt persoane fizice ce fac parte din cadrul unui organ al administratiei publice, avand investitura legala pe o functie publica, pe care o exercita in mod continuu si pentru care in general primesc un salariu.

            4. Concluzii privind deontologia administrativa

            Deontologie inseamna etimologic "stiinta a ceea ce se cuvine sa facem, a ceea ce trebuie facut". Deontologia, dupa Lalande, este teoria datoriilor si nu a datoriei in general;  ea rezulta empiric din viata si experienta, deoarece ea vizeaza situatii concrete legate de exercitarea unei activitati. Din acest motiv, ea are o conotatie particulara deoarece regulile sale privesc grupul determinat care le emite si le aplica siesi, cu scopul de a asigura disciplina membrilor sai. Din natura sa disciplinara rezulta caracterul sau in principal negativ prin aceea ca deontologia se refera mai putin la ceea ce este rau cat mai degraba la ceea ce este periculos. Deontologia ne prescrie doar sa evitam a face ceea ce in mod firesc nu am face, daca am judeca, si mai precis, ne prescrie sa nu ne punem in situatii care ne expun la astfel de riscuri. Inseamna ca deontologia se inspira pe de o parte din ceea ce Montesquieu numea "virtutea politica" care in acceptia lui este insasi moralitatea.

            Daca in etica deontologica Kant este considerat autorul moralei neconditionate a datoriei, in etica consecintialista, utilitaristul J. Stuart Mill este cel care a plecat de la ideea potrivit careia actiunea buna este cea de care beneficiaza majoritatea oamenilor sau cei mai multi dintre ei.[15]

            Potrivit celor prezentate anterior, functia publica este o profesiune, daca prin aceasta sintagma intelegem grupul social format din functionarii de cariera din administratia publica. Acest grup social este alcatuit insa din mai multe subgrupuri de profesionisti constituite pe criteriul specializarii, sau cu alte cuvinte, potrivit calificarii si abilitatilor profesionale specifice. Rezulta ca, functia publica este o profesiune heterogena, spre deosebire de medicina sau avocatura. Trebuie insa precizat ca, in pofida diversitatii de specializari, accesul in functia publica de cariera si avansarea se fac dupa reguli generale comune.

            Organizarea corpurilor de functionari publici este realizata actualmente prin legi, care poarta denumirea de statute. Insa, spre deosebire de profesiunile libere care s-au organizat singure, organizarea lor fiind recunoscuta ulterior de stat prin acte normative, organizarea functiei publice este opera, ab initio a statului. Abia mai tarziu apar si se dezvolta diverse asociatii ale functionarilor publici, de natura profesionala sau sindicala, care isi aduc contributia la organizarea profesiunii. Este si firesc sa fie asa, intru-cat functia publica este un corolar al edificarii statului de drept public.

            Referitor la competenta organelor profesiunii din cadrul functiei publice, aceasta se deosebeste substantial de competenta organelor profesiunilor libere. Daca in cazul profesiunilor libere, organelor profesionale le este recunoscuta o larga competenta decizionala si jurisdictionala, in cazul functiei publice legea le stabileste un rol limitat. Ele sunt consultate pentru rezolvarea problemelor functionarilor publici, inclusiv in ceea ce priveste elaborarea normelor deontologice si asigurarea respectarii lor. De asemenea, ele participa la aplicarea sanctiunilor disciplinare. Insa in ambele situatii, decizia apartine conducerii administratiei din care fac parte functionarii publici respectivi.

            Misiunea sociala a corpului functionarilor publici, realizarea interesului general si asigurarea serviciilor publice, la nivelul executiv, determina o serie de principii deontologice comune tuturor functionarilor publici. Aceste principii pot avea forme de exprimare diferite, la diferitele corpuri de functionari publici. Diferentele sunt determinate de interesele colectivitatii pe care o serveste corpul respectiv, precum si de domeniul de activitate. De asemenea, la principiile deontologice comune se pot adauga reguli specifice, potrivit particularitatilor corpurilor de functionari. In ceea ce priveste dreptul deontologic, acesta se exprima sub forma dreptului disciplinar prevazut in statutele functionarilor, iar in unele cazuri si/sau in acte normative distincte. Astfel, statutele prevad abaterile disciplinare, sanctiunile disciplinare, procedura de aplicare a sanctiunilor care reglementeaza jurisdictia disciplinara. Pe baza celor mentionate mai sus, putem afirma ca functia publica poseda o deontologie proprie, in sensul strict al termenului, pe care o vom denumi, dupa autorii francezi, Deontologie administrativa.