TRASEUL FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE

TRASEUL FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE

1. 1 Scurt istoric

Asistenta financiara nerambursabila din partea Comunitatii Europene a fost la dispozitia Romaniei si a celorlalte state care tocmai se eliberasera de comunism, inca din 1990. Initial ea a fost destinata sprijinirii statelor foste comuniste in procesul lor de tranzitie catre democratie si economia de piata. In acea perioada instrumentul financiar principal folosit a fost PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction and Economy), la inceput numai pentru aceste doua tari si ulterior pentru inca 8 state foste comuniste.

Dupa 1999, de indata ce integrarea statelor din Centrul si Estul Europei a devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea tarilor candidate in procesul lor de integrare la Uniunea Europeana. In completare, din 2000 au fost adaugate doua noi instrumente financiare cu actiune specifica: ISPA (menit sa imbunatateasca infrastructura de mediu si transport) si SAPARD (orientat catre agricultura si dezvoltare rurala).

Traseul alocarii fondurilor incepe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care are decizia finala in privinta cuantumului fondurilor si obiectivelor pentru care vor fi alocate

Partenerul direct cu care negociaza este Guvernul Romaniei. Dupa aprobarea fondurilor coordonarea lor se exercita intai la nivel national si apoi la nivel regional, fiind implicate institutii diferite in functie de instrumentul financiar utilizat.

1. 2 Cadrul legal

Existenta unei asistente financiare importante din punctul de vedere al consistentei si din partea Uniunii Europene a impus crearea unui cadru legal dar si institutional care sa asigure o buna gestionare a fondurilor acordate.

Modul in care statul roman a reusit sa ofere conditiile necesare in acest sens se reflecta in fluxul banilor europeni, capacitatea de absorbtie a fondurilor din partea institutiilor romanesti, precum si in coordonarea si comunicarea existenta intre principalii actori implicati.

Fundamentul legal pentru acordarea asistentei financiare europene nerambursabile se afla in primele acorduri incheiate intre Uniunea Europeana si Guvernul Romaniei incepand cu Acordul-cadru dintre Comisia Europeana si Guvern in 12 martie 1991. Din momentul in care procesul de extindere a fost declansat, UE s-a angajat sa ofere sprijin in cel mai concret mod (financiar) pentru ca, in momentul integrarii statele sa fie cat mai aproape de nivelul de dezvoltare a celor membre.

In prezent termenii acordarii finantarii europene nerambursabile sunt cuprinsi in memorandumurile de intelegere si finantare incheiate intre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei, memorandumuri ce imbraca o forma contractuala, continand printre altele obligatiile si drepturile partilor implicate. Sunt prevazute astfel conditiile in care se acorda finantarile, obiectivele acestora, reguli privind contractarea, monitorizarea si evaluarea proiectelor precum si stabilirea unor responsabilitati precise institutiilor, organismelor implicate pe tot parcursul procesului. Printre cele mai importante memorandumuri incheiate se numara:

. memorandumurile de finantare cu privire la programele PHARE, incheiate incepand cu 1997 .

. memorandumul de intelegere intre Guvernul Romaniei si Comisia Europeana cu privire la infiintarea Oficiului de Plati si Contractare PHARE si cel privind infiintarea Fondului National. Un moment important care a fost impus de necesitatea functionarii unor proceduri financiare si a unor structuri manageriale viabile, in conformitate cu reglementarile UE.

Memorandumul stabileste traseul fondurilor si al comunicarii institutiilor de la Bruxelles pana la autoritatile de implementare.

. memorandumul de intelegere privind utilizarea Fondului National pentru ISPA, care stabileste conditiile de baza pentru accesarea si utilizarea acestui fond orientat in vederea alinierii tarilor candidate la standardele europene de infrastructura si mediu.

In completarea acestor memorandumuri Guvernul Romaniei a emis o ordonanta de urgenta (nr. 63/1999, modificata in ianuarie 2002) cu privire la gestionarea fondurilor europene nerambursabile. Aceasta stabileste ca principal actor in gestionarea fondurilor Ministerul Finantelor. In plus, ea cuprinde prevederi referitoare la fondurile de co-finantare pe care Guvernul Romaniei le asigura in conformitate cu cerintele UE.

Nu poate fi incheiata prezentarea cadrului legal fara a face o scurta trecere in revista a legilor care stau la baza politicii de dezvoltare regionala in Romania si a cadrului institutional aferent. Relevanta acestuia in contextul temei proiectului este data de faptul ca o parte importanta din fondurile europene nerambursabile se deruleaza prin intermediul institutiilor regionale. De modul in care acestea functioneaza depinde de cele mai multe ori impactul asistentei financiare europene pe plan local. Autoritatile locale pot fi si ele beneficiari ai programelor implementate de aceste institutii.

Legislatia cu privire la politica de dezvoltare regionala si institutiile aferente a fost adoptata in 1998 in cea mai mare parte, producand efecte incepand cu anul 1999.

Legea 151/1998 stabileste cadrul institutional, obiectivele, componentele si instrumentele specifice politicii de dezvoltare regionala in Romania. Relevante sunt de asemenea normele metodologice de aplicare a legii adoptate in septembrie 1998. Acestea reglementeaza existenta celor opt regiuni de dezvoltare si a institutiilor ce le corespund: opt agentii de dezvoltare regionala avand rol executiv si opt consilii de dezvoltare regionala cu rol deliberativ. La nivel national exista Ministerul Dezvoltarii si Prognozei si Consiliul National de Dezvoltare Regionala.

1. 3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autoritatile centrale

Dupa cum am mentionat in capitolul privind cadrul legal, reglementarea alocarii fondurilor europene nerambursabile este cuprinsa in memorandumurile de finantare incheiate intre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei. Acestea stabilesc drepturile si obligatiile partilor precum si obiectivele finantarilor alocate.

Coordonator national al asistentei financiare nerambursabile din partea Romaniei este Ministerul Integrarii Europene care indeplineste acest rol in relatia cu Uniunea Europeana in ceea ce priveste programarea fondurilor si monitorizarea programelor de asistenta financiara nerambursabila.

In timp ce Ministerul Integrarii coordoneaza programele la nivel national, gestionarea propriu-zisa a contributiei financiare a Comunitatii Europene revine Ministerului Finantelor. In acest sens el garanteaza integritatea contributiei financiare si asigura respectarea utilizarii acesteia conform destinatiei stabilite prin memorandumurile de finantare, de intelegere precum si prin alte documente incheiate intre Comisie si Guvernul Romaniei. Doua unitati din cadrul ministerului sunt deosebit de importante: Directia Fondul National care administreaza propriu-zis fondurile alocate tarii si Oficiul Central de Plati si Contractare PHARE, responsabil pentru aspectele procedurale si administrative privind bugetele proiectelor, organizarea si supervizarea licitatiilor, incheierea si administrarea contractelor, raportare financiara, etc.

In cazul asistentei financiare PHARE, la nivel national exista doi actori cheie:

1. Coordonatorul National al Asistentei (NAC) responsabil cu asigurarea unei legaturi stranse intre procesul de aderare si utilizarea fondurilor PHARE precum si cu programarea PHARE si Oficialul National cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern si insarcinat cu administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. In cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel national sunt departamentele ISPA din cadrul Ministerului Apelor si Protectiei Mediului si Ministerului Lucrarilor Publice, Transporturilor si Locuintei.

2. Vocea Comisiei in Romania este reprezentata de Delegatia Comisiei Europene la Bucuresti, institutie deconcentrata, expresie a tendintei de descentralizare manifestata in ultimul timp si care se va accentua in perioada urmatoare. Rolul sau intervine in principal in aprobarea continutului cererilor de finantare care pleaca la Comisie, aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea si aprobarea rapoartelor de evaluare. De asemenea Seful Delegatiei isi pune semnatura pe contractele incheiate, nu ca parte contractanta, ci ca o confirmare suplimentara a faptului ca proiectul respectiv va primi finantare europeana nerambursabila.

Fiecare instrument financiar pus la dispozitie de Uniunea Europeana are propriile sale proceduri si actori implicati din momentul obtinerii finantarii si pana in faza evaluarii.

1. 4. Rolul si implicarea autoritatilor locale in accesarea Fondurilor Externe nerambursabile pentru investitii

Completarea veniturilor proprii si a transferurilor de la bugetul de stat cu fonduri externe se impune in cazul realizarii investitiilor pe plan local, investitii fara de care dezvoltarea locala nu este posibila. Accesarea si gestionarea fondurilor europene nerambursabile pentru care autoritatile publice locale sunt eligibile ar trebui sa fie una din prioritatile acestora in efortul lor de a suplimenta fondurile publice locale. Aspecte care tin de administratia publica locala, de cum se organizeaza pe de o parte si de factori externi pe de alta parte, determina slaba performanta existenta pe ansamblu in acest moment cu privire la finantarea investitiilor locale din fonduri externe nerambursabile.

1.5. Importanta fondurilor europene nerambursabile pentru autoritatile publice judetene si locale

Se evidentiaza faptul ca reprezentatii administratiei publice judetene din Romania constientizeaza importanta suplimentarii resurselor locale, considerand esential rolul fonduri externe nerambursabile pentru realizarea investitiilor. In ceea ce priveste insa reusita practica a accesarii acestor fonduri lucrurile se diferentiaza pe de o parte in mod radical in functie de tipul autoritatilor judetene sau locale, iar pe de alta parte in functie de statutul social, economic, politic al judetelor implicate.

Astfel, consiliile judetene au o activitate relevanta in acest sens. Desi exista diferente majore in ceea ce priveste numarul si valoarea proiectelor derulate, toate judetele au accesat fonduri PHARE pana in prezent. In cazul prefecturilor insa situatia este mult mai grava. Desi nu este o responsabilitate ce le revine in mod automat si desi bugetul nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finantarii pentru a obtine proiecte de amploare la nivel judetean, ele pot totusi accesa singure sau in parteneriat fonduri externe nerambursabile. in special in domeniul investitiilor in resurse umane si asistenta tehnica.

In acelasi timp, cu cat judetele au un grad de dezvoltare economica si sociala mai ridicat, sunt mai informate si implicate in a cauta surse de finantare externe. Judetele care au centre universitare se disting prin calitatea proiectelor intocmite.

Daca ne uitam la domeniile care au beneficiat de asistenta financiara nerambursabila la nivel judetean observam faptul ca investitiile directe ocupa un loc important, infrastructura si mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin accesarea acestor fonduri de autoritatile judetene. Intarirea capacitatii administrative reprezinta un alt domeniu pe care Uniunea Europeana pune accent in conditiile in care inclusiv problema care face obiectul acestui studiu (accesul autoritatilor publice judetene si locale la fondurile europene nerambursabile) depinde foarte mult de modul in care sunt

rezolvate lucrurile la acest capitol. Cu o pondere mai mica in totalul investitiilor astfel finantate urmeaza: cultura, dezvoltarea IMM-urilor (prin fonduri accesate de autoritati publice), asistenta sociala, etc.

Importanta pe care autoritatile publice o acorda fondurilor europene nerambursabile este legata si de modul in care programele de finantare oferite de Uniunea Europeana raspund necesitatilor existente pe plan local.

Atat rezultatele cat si prelucrarea chestionarelor aplicate reprezentantilor autoritatilor publice ne conduc spre concluzia ca exista o discrepanta intre domeniile considerate prioritare de judete si cele finantate in final, nefiind inca bine pus la punct mecanismul negocierii intre Comisie si Guvern anterior construirii programelor. In timp ce in aceasta perioada administratia centrala este preocupata in special de a satisface cerinte mai degraba externe pe cand administratia publica locala considera oportuna o abordare de jos in sus in procesul distribuirii fondurilor pornind de la nevoile judetelor.

1.6. Comunicarea din perspectiva autoritatilor publice

Autoritatile publice nu se afla singure in acest traseu al fondurilor ci depind de multe ori de comunicarea cu celelalte institutii implicate si, implicit de modul in care acestea functioneaza. Pe de o parte este foarte importanta coordonarea dintre consiliul judetean si prefectura, ambele avand servicii sau birouri de integrare europeana cu obiective si activitati apropiate.

In privinta coordonarii obiectivelor si programelor lucrurile sunt diferite in sensul ca nu exista un proces explicit de consultare intre cele doua institutii cu privire la proiectele depuse sau derulate.

Un alt set de institutii relevante din punctul de vedere al procesului de accesare si gestionare a fondurilor externe nerambursabile, sunt institutiile regionale destul de recent

create. Desi autoritatile judetene apreciaza comunicarea cu acestea ca fiind buna, cele mai multe nemultumiri sunt indreptate asupra lor. Rolul ADR-urilor si CDR-urilor nu sunt inchegate pe plan regional, ele nu sunt privite ca interlocutori reali, iar comunicarea nu are un caracter permanent. Parte din motivele care stau la baza acestei situatii tin de faptul ca autoritatile judetene nu au inteles inca rolul institutiilor regionale, neputand trece peste orgolii locale, contestand de cele mai multe ori deciziile de alocare a fondurilor luate in aceste foruri. Pe de alta parte autoritatile regionale nu s-au promovat

indeajuns si nu si-au putut face inteleasa misiunea pe plan local.

O comunicare mai degraba slaba este caracterizata de catre reprezentantii judetelor, comunicarea dintre autoritatile judetene si cele centrale.

1.7. Parteneriatul - solutie in atragerea de fonduri externe nerambursabile pentru investitii

Un aspect aproape inexistent anterior lui 1989 si pentru care se depun eforturi in ultima perioada este constructia unei culturi a parteneriatului intre diferitele segmente ale societatii romanesti. Sintagme des utilizate in acest context sunt parteneriatul public - privat, parteneriatul administratie publica - societate civila, etc. Daca in aceste domenii putem afirma ca lucrurile au evoluat, nu acelasi lucru putem spune despre parteneriatul intre autoritatile publice locale.

Acestea inca nu au dezvoltat spiritul de asociere pentru proiecte comune, se tem sa investeasca resursele proprii in astfel de proiecte neglijand total

avantajele pe care cu siguranta le-ar obtine.

In cazul atragerii fonduri externe nerambursabile. existenta unui parteneriat intre cel putin doua autoritati publice ar constitui un avantaj net in special in contextul politicii de dezvoltare regionala. Realitatea arata ca pana in acest moment nu exista nici un exemplu de incheierea a astfel de parteneriate in intentia de a accesa fondurile europene. Exista doar tentative timide si neconcretizate. Judetele se arunca singure intr-o competitie pentru resurse neluand in calcul dupa cum am mentionat avantajele unei asocieri in care si profiturile si riscurile ar fi impartite in mod echitabil.

Chiar daca face parte dintre institutiile care sunt responsabile, Ministerul Dezvoltarii si Prognozei nu se implica, asa cum prevede legea, in promovarea diferitelor forme de cooperare intre autoritatile publice locale. Nu are o strategie si nu au fost semnalate initiative in acest sens.

Este de mentionat in acest context ca actuala impartire administrativ-teritoriala si actuala distribuire a competentelor pe diferite paliere de guvernare nu incurajeaza existenta parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare nu reusesc sa ofere cadrul necesar de colaborare si nu reusesc sa stimuleze crearea unui spirit regional in detrimentul rivalitatilor existente in prezent. O solutie tot mai vehiculata de diferite segmente ale societatii romanesti dar si ale autoritatilor publice este crearea unor regiuni administrative, care ar avea un aport important in incurajarea asocierilor pentru proiecte regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmarii identitatii regionale.

1.8 . Probleme specifice cu care se confrunta autoritatile publice in eforturile de a accesa fonduri externe nerambursabile.

Pe langa cele doua probleme importante dezvoltate in subcapitolele anterioare (comunicarea intre institutiile implicate si lipsa parteneriatelor) exista probleme punctuale care impieteaza buna desfasurare a lucrurilor in cadrul acestui proces. Ele tin pe de o parte de administratia publica judeteana, iar pe de alta parte de institutiile cu care aceasta trebuie sa colaboreze.

Una dintre cele mai grave probleme cu care se confrunta administratia publica judeteana este necesitatea asigurarii co-finantarii pentru a putea depune proiectele pe care si le propune. Rolul co-finantarii este foarte important contribuind la responsabilizarea administratiei publice in legatura cu utilizarea acestor fonduri. In acelasi timp insa nivelul scazut al resurselor bugetare nu permite crearea unui fond consistent de co-finantare cu ajutorul caruia s-ar obtine proiecte de investitii de amploare. Tot legat de resursele financiare pe care autoritatile trebuie sa le investeasca in proiecte s-a mentionat de multe

ori faptul ca nu se gasesc fonduri pentru intocmirea studiilor de fezabilitate si prefezabilitate, o alta conditie pentru accesarea fonduri externe nerambursabile. Multi reprezentanti ai autoritatilor publice judetene se tem sa faca aceste investitii care sunt riscante in cazul in care proiectul nu este selectat spre finantare. Din acest punct de

vedere autoritatile judetene nu au invatat inca sa accepte riscul ca un factor ce le poate aduce de multe ori resurse suplimentare.

Un alt impediment mentionat de catre toti actorii implicati a fost slaba pregatire a administratiilor publice judetene pentru a face fata conditiilor de eligibilitate dar si gestionarii propriu-zise a proiectelor finantate prin fonduri externe nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare logistica destul de precara desi s-au facut progrese in acest sens. Resursele umane nu sunt bine pregatite si programele de instruire organizate in ultimul timp nu au efectele scontate, situatia neimbunatatindu-se in mod vizibil. In plus este vorba si de un management defectuos existent inca in administratia publica romaneasca alimentat de birocratie si lipsa standardelor de performanta.

Alte dificultati intampinate in gestionarea proiectelor sunt legate de probleme administrative si de comunicare generate de institutiile care ofera programele de finantare. Printre cele mentionate de reprezentantii administratiei publice judetene sunt:

- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru avand implicatii financiare majore. Exista un decalaj destul de mare intre momentul selectarii proiectelor si efectuarea platilor. De multe ori obiectivele si activitatile prevazute in proiect nu mai corespund situatiei reale din momentul furnizarii banilor datorita faptului ca intarzierile depasesc in multe cazuri 12 luni.

- accesul dificil la informatiile referitoare la programele de finantare este o alta problema intampinata de reprezentantii administratiilor publice judetene in efortul lor de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de neclaritatea limbajului utilizat in documentatiile specifice, iar pe de alta parte de faptul ca nu se face o publicitate suficienta licitatiilor, in conditiile in care multe autoritati publice nu au acces de multe ori la aceste informatii.