Consideratii generale privind domeniul public

CONSIDERATII GENERALE PRIVIND DOMENIUL PUBLIC

A. Notiunea de domeniu public si sediul materiei

Termenul de domeniu public este o creatie a doctrinei juridice franceze, paternitatea revenindu-i lui Proudhon care in 1833 a publicat lucrarea „Tratat asupra domeniului public”151. Totusi, inca din antichitate dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul proprietatii private, fiind considerate ca apartin colectivitatii. Notiunea de domeniu isi are originea in cuvantul latin domenium, care inseamna stapanire, proprietate.

Domeniul public se compune din bunuri mobile si imobile. Pe de alta parte, bunurile apartinand colectivitatii se impart in doua categorii. Prima categorie cuprinde doua grupuri de bunuri si anume: lucruri comune care apartin tuturor, precum aerul si apele si lucruri destinate folosintei comune, ca de pilda drumurile, porturile, teatrele ori pietele. A doua categorie, in care erau incluse acele „res divini” cuprindea templele, mormintele, portile si zidurile cetatilor152.

Crearea acestui termen a fost rezultatul unor necesitati economice, anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri apartinand statului si care trebuiau sa serveasca intregii comunitati, distingandu-se astfel domeniul public de domeniul privat153. In toate timpurile s-a simtit necesitatea sa se sustraga relatiilor de drept privat o categorie de bunuri care fiind destinate folosintei intregii colectivitati sa fie conduse de reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun care este dreptul civil.

Totusi, in Romania, denumirea de domeniu public a fost consacrata legislativ in Codul civil din 1864, fiind ulterior utilizata si in literatura de specialitate154. In dreptul administrativ, geneza teoriei domeniului public este doctrinara155. Nu impartasim parerea potrivit careia normele juridice instituite in perioada comunista nu au mai ingaduit o teorie a domeniului public. Si in aceasta perioada au fiintat organe specializate pentru administrarea domeniului public, astfel incat doctrinarii ar fi putut cerceta din punct de vedre juridic aceasta institutie juridica156.

Notiunea de domeniu public, ca notiune juridica fundamentala a dreptului administrativ a fost reabilitata dupa anul 1990 prin Legea fondului funciar nr. 18/1991, Legea privind administratia publica locala, nr. 215/2001, precum si prin Constitutia Romaniei, din 8 decembrie 1991.

Constitutia nu opereaza cu conceptul de domeniu public, dar aceasta notiune este subinteleasa157. Intr-adevar, prin dispozitiile art. 135 au fost consfintite cele doua forme ale proprietatii: proprietatea publica si proprietatea privata. Proprietatea publica, conform art. 135 alin. 3 nu poate apartine decat statului (proprietatea publica de interes national) sau unitatilor administrativ teritoriale (proprietatea publica de interes judetean, orasenesc sau comunal).

Constitutia prevede implicit faptul ca proprietatea publica vizeaza o sfera limitata de bunuri, scoase din circuitul civil obisnuit, care formeaza domeniul public. Proprietatea publica nu poate avea ca obiect decat bunurile la care se refera art. 135 alin. 4 din Constitutie si anume bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite in interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de lege.

Aceste bunuri fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. In literatura noastra s-a remarcat ca in domeniul public ar putea intra si bunuri din proprietatea privata, cum ar fi cele ce formeaza patrimoniul cultural-national158.

Rezulta ca prin domeniu public intelegem acele bunuri, publice sau private, care reprezinta valori destinate a fi folosite in interes public.

Prin natura lor ori dispozitia expresa a legii, acestea trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentand valori destinate a fi folosite in interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, si supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, in care regimul de putere este determinant, fiind in proprietate sau dupa caz, in paza persoanelor juridice de drept public[1].

B. Trasaturile domeniului public

1. Prima trasatura consta in aceea ca prin natura ori destinatia expresa a legii bunurile sa intre in categoria celor care trebuie protejate si transmise generatiilor viitoare. Generatia actuala are obligatia de a efectua operatiile necesare conservarii si protejarii valorii bunurilor impotriva factorilor distructivi naturali sau umani. Este vorba despre acele bunuri create anterior sau in prezent care reprezinta o deosebita importanta ecologica, culturala, arhivistica, istorica, documentara, edilitara etc.

Bunurile proprietate publica sunt relativ usor de identificat, pornind de la dispozitiile constitutionale, in schimb, operatia de stabilire a bunurilor proprietate privata ce trebuie conservate pentru generatiile viitoare este mai dificil de realizat.

2. O alta trasatura consta in aceea ca bunurile ce formeaza domeniul public trebuie sa aiba semnificatia unei valori de interes public, prin aceea ca apartin patrimoniului (natural, cultural, istoric, arhivistic etc.) national sau, dupa caz, este destinat unei folosinte de interes public. Faptul ca ele au o asemenea destinatie nu inseamna ca toti subiectii de drept trebuie, in mod obligatoriu, sa se foloseasca de ele. Exista deci o folosinta de uz efectiv, real precum si unul potential, eventual.

Pe de alta parte, exista o folosinta directa, data fiind natura bunului, ca de exemplu mersul pe strada ori scaldatul in apa marii, care sunt gratuite, si, respectiv, o folosinta indirecta, atunci cand bunul este pus in exploatare printr-un serviciu al administratiei publice, ca de pilda vizitarea unui muzeu ori lectura intr-o biblioteca publica.

3. De asemenea, ca un bun sa faca parte din domeniul public, el trebuie sa fie supus unui regim juridic specific dreptului administrativ[2]. Concret, el trebuie sa aiba un regim public sau regim mixt de drept public si de drept privat, in care, insa regimul de drept public are rolul hotarator.

Regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al exercitarii dreptului de proprietate publica, ipoteza in care, potrivit Constitutiei subiectul purtator al autoritatii publice nu poate fi decat statul, judetul, orasul ori comuna, respectiv un regim de limitare a exercitiului dreptului de proprietate privata, dar in vederea ocrotirii unei valori de interes general.

4. Teoria domeniului public constituie o modificare esentiala adusa teoriei proprietatii dreptului privat, daca ne gandim doar la regula inalienabilitatii si imprescriptibilitatii domeniului public. Aceasta constituie o alta trasatura caracteristica a domeniului public. Prin Constitutia Romaniei din 1991 s-a statuat ca bunurile proprietate publica sunt inalienabile (art. 135 alin. 5). Dispozitii similare au fost inscrise insa anterior in Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar (art. 5 alin. 2) si Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala.

5. Ca o consecinta a inalienabilitatii sale, domeniul public este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobandirii lui prin uzucapiune, sau pe calea posesiunii de buna-credinta, in cazul bunurilor dobandite cu buna-credinta. Regula a fost instituita si prin dispozitiile art. 1844 din Codul civil, conform carora nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor sau printr-o dispozitie a legii, nu pot face obiectul proprietatii private.

Dimpotriva, bunurile care alcatuiesc domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale sunt prescriptibile si ca atare, pot fi dobandite prin uzucapiune ori printr-o posesiune de buna-credinta pentru cele mobile[3].

Dreptul de proprietate asupra acestor bunuri este un drept absolut, opozabil tuturor, ergo omnes, chiar si celor de buna-credinta in cazul in care aceste bunuri au fost scoase in mod ilegal din posesia statului. Totodata este un drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrare sau ingradiri.

C. Clasificarea bunurilor ce formeaza domeniul public

S-au formulat mai multe clasificari asupra continutului si sferei domeniului public. Astfel, in literatura interbelica sunt cunoscute doua clasificari:

Potrivit primei clasificari, sunt identificate:

- domeniul public maritim, cuprinzand marea teritoriala, tarmurile marii si porturile maritime;

- domeniul public aerian cuprinzand spatiul atmosferic delimitat de frontiera de stat;

- domeniul public al raurilor navigabile si flotabile;

- domeniul public terestru, cuprinzand soselele, caile ferate imobilele afectate in mod direct si special unui serviciu public etc.[4].

Potrivit altei pareri sunt identificate sapte categorii de bunuri apartinand domeniului public:

- domeniul public maritim, ce cuprinde marea teritoriala, litoralul marii, lacurile sarate care au facut parte din mare, porturile maritime si farurile cu tot utilajul necesar navigatiei;

- domeniul public terestru, ce cuprinde drumurile, soselele, podurile, fortificatiile militare, terasamentul cailor ferate etc.;

- domeniul public fluvial, care se refera la cursurile de apa navigabile si flotabile si cele care produc forta motrice, canalele de navigatie, porturile navigatiei fluviale cu toate dependintele si cursurile de apa;

domeniul public aerian;

- cladirile afectate unui serviciu public, precum scolile, universitatile, cazarmile, spitalele, garile, inchisorile etc.;

obiectele mobile afectate unui serviciu public, cum ar fi cartile din biblioteci, obiectele de muzeu, armamentul si echipamentul militar, mobilierul institutiilor publice etc.;

domeniul sacru, in care sunt incluse toate obiectele cultului, asa-numitele res sacre si res benedictes[5].

Desigur intre cele doua opinii exprimate exista multe asemanari dar si deosebiri legate de evolutia legislatiei.

In literatura, una dintre cele mai reusite sistematizari a clasificarii domeniului public este aceea in:

a) bunuri afectate uzului public;

b) bunuri mobiliare afectate unui serviciu public.

In ceea ce priveste sfera bunurilor afectate uzului public, sunt retinute: domeniul public maritim, aerian, fluvial, terestru, pentru fiecare existand dependinte accesorii cum ar fi porturile, aeroporturile, garile etc.

In categoria bunurilor mobile afectate uzului public sunt incluse cartile din bibliotecile publice, documentele de arhiva, obiectele de arta din muzee etc.

In doctrina romaneasca[6] recenta s-a propus urmatoarea clasificare a domeniului public:

6. Din punctul de vedere al interesului pe care-l prezinta, se disting:

a) domeniul public de interes national;

b) domeniul public de interes judetean

c) domeniul public de interes orasenesc sau

comunal.

7. Din punctul de vedere al modului de determinare, se disting:

a. bunuri ale domeniului public nominalizate de

Constitutie;

b. bunuri ale domeniului public nominalizate de

legi;

c. bunuri ale domeniului public nominalizate de

autoritatile

administratiei publice in baza criteriilor din Constitutie si legi.

8. Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului ori autoritatii publice, se disting:

a. bunuri ale domeniului public ce apartin   

proprietatii publice a

statului sau unitatilor administrativ-teritoriale;

b. bunuri ale domeniului public ce apartin

proprietatii private.

9. Din punctul de vedere al modului de incorporare se disting:

a. domeniul public natural;

b. domeniul public artificial.

Incorporarea bunurilor din prima categorie in domeniul public rezulta dintr-un fapt natural, Constitutia, legea sau administratia publica nefacand altceva decat sa constate existenta acestor bunuri, stabilind ca apartin domeniului public, pe cand incorporarea bunurilor din a doua categorie sunt rezultatul unei interventii a omului.

10. Din punctul de vedere al modului de utilizare de catre public distingem:

a. bunuri utilizate direct;

b. bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui

serviciu public.

11. Din punctul de vedere al serviciului public organizat, distingem:

a. bunuri care sunt puse in valoare prin serviciul

public;

b. bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu

public.

12. Din punctul de vedere al naturii bunurilor ce formeaza domeniul public, se face deosebire intre:

a. domeniul public terestru (caile de comunicatie si instalatiile aferente, terenurile afectate unitatilor publice, rezervatiile si monumentele naturii etc.);

b. domeniul public maritim (marea teritoriala, apele maritime interioare, tarmurile marii, faleza si plaja marii, fundul apelor maritime interioare si al marii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, porturile maritime etc.);

c. domeniul public fluvial (apele de suprafata, fluviile, raurile, canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, lacurile si namolurile terapeutice, locurile de distractie si orice apa cu potential energetic valorificabil; apele subterane – izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale, izvoarele de ape termale si orice izvoare care pot fi folosite in interes public;

d. domeniul public aerian (spatiul aerian cuprins in limitele si deasupra Romaniei);

e. domeniul public cultural (obiecte de arta – picturi, sculpturi, mobilier etc.; lucrari arhitectonice, curti, palate, cetati, manastiri, biserici, cladiri pentru alte destinatii etc.; vestigii arheologice, monumente, ansamblurile si siturile istorice, letopisete, cronici, manuscrise, obiecte de cult, cartile din bibliotecile publice, obiectele de muzeu si orice bun mobil sau imobil care intra in patrimoniul cultural;

f. domeniul public militar (cazarmile, cazematele, zidurile de aparare, amenajarile genistice si diferitele tipuri de adaposturi, caile de comunicatie militara, caile de telecomunicatii militare, armamentul si munitia, parcul de masini etc.[7].