LEGISLATIA COMUNITARA

1 Tipurile de acte normative comunitare

In conformitate cu Tratatul CE exista mai multe tipuri de acte legislative comunitare, ele fiind stipulate in art. 249 CE (fost art. 189), care "pentru indeplinirea misiunilor . in conditiile prevazute in prezentul Tratat, Parlamentul European in comun cu Consiliul, Consiliul si Comisia adopta regulamente si directive, iau decizii si formuleaza recomandari sau avize."

a) Regulamentele

Regulamentele au o aplicabilitate generala si sint obligatorii in toate elementele pentru toate Statele Membre. Ele trebuie sa fie publicate in Jurnalul Oficial si intra in vigoare la data specificata in text. In caz contrar regulamentele vor intra in vigoare in a douazecea zi de la data acelei publicari.[1]

Regulamentele sint masuri de aplicabilitate generala, iar Curtea a decis ca ele sint niste masuri normative abstracte care nu sint directionate unei persoane particulare sau unor persoane.[2] Conform art.249 CE (fost art. 189) regulamentele sint direct aplicabile, dar pina la definirea finala a termenului in cauza au avut loc mai multe discutii in rindurile comentatorilor. Din pacate, intentia persoanelor ce au proiectat Tratatul nu este cunoscuta, motivul fiind absenta oricaror travaux preparatoires. Totusi, dupa cum vom vedea, Curtea a interpretat aplicabilitatea directa intr-o maniera ce confera asupra indivizilor drepturi de a fi revendicate in nume personal in fata instantelor nationale. Asadar, aplicabilitatea directa inseamna ca nu este necesara vreo actiune legislativa din partea Statelor Membre pentru ca regulamentele sa intre in vigoare, fara a se impune un act de ratificare sau unele masuri ce pot modifica domeniul lor de aplicare. Comunitatea adopta mii de regulamente si in caz daca fiecare ar trebui sa fie implementata in legislatia natioinala, UE s-ar confrunta cu probleme enorme ce ar stopa dezvoltarea sa. Fraza "direct aplicabila" din art. 249 cu certitudine subintelege includerea automata a regulamentelor in sistemele nationale de drept ale Statelor Membre. Curtea a mers chiar si mai departe, specificind ca statele nu trebuie sa adopte nici o masura de implementare a regulamentelor in dreptul national.

b) Directivele

Directivele difera de regulamente prin doua momente: primo, ele pot fi adresate unui Stat Membru sau unui grup de State Membre; secundo, ele sint obligatorii numai in ce priveste rezultatul atins, lasindu-se autoritatilor nationale discretia de alegere a formelor si metodelor de aplicare a lor. Toate directivele trebuie sa fie notificate persoanelor carora le sint adresate.[5] Directivele adresate tuturor Statelor Membre, precum si cele adoptate in baza procedurii de co-decizie trebuie sa fie publicate in Jurnalul Oficial. Intrarea in vigoare a directivelor este similara cazului regulamentelor.

Referindu-ne la categoria actului ce urmeaza a fi adoptat pentru reglementarea anumitor domenii comunitare, trebuie de mentionat ca in majoritatea cazurilor Tratatul lasa deschisa problema adoptarii unui regulament,[8] a unei directive sau decizii, desi un sir de clauze din Tratat stipuleaza aplicarea directivelor exclusiv.

Abilitatea Comunitatii de a adopta regulamente si decizii ii confera o flexibilitate importanta in dezvoltarea politicii comunitare. Regulamentele, datorita aplicabilitatii directe, au si un impact direct, dar tinind cont de caracterul lor, actiunea acestei pirghii poate fi limitata, motivul principal fiind ca, "parasutind" regulamentul in sistemul juridic national e nevoie de a tine cont de diferitele sisteme de drept existente in Statele Membre, de aranjamentele politice, aranjamentele executive si cele administrative. Asadar, aplicarea numai unui tip de act comunitar, regulamentul, ar incetini procesul legislativ, motiv pentru care directiva este de o importanta deosebita in armonizarea legislatiei intr-un domeniu anumit. Dupa cum vom vedea pe parcurs, rolul directivei a fost majorat prin jurisprudenta Curtii, conform careia directivele au un efect direct, iar Statele Membre poarta raspundere pentru prejudiciile cauzate de neimplementarea lor, chiar si in cazul cind clauza directivei nu avea un efect direct la momentul respectiv.

c) Deciziile

Deciziile sint obligatorii, conform art. 249 CE (fost art. 189), in intregul lor pentru cei carora li se adreseaza si au efect din momentul notificarii persoanelor respective.[10] Deciziile adoptate in baza art. 251 CE (fost art. 189b) se publica in Jurnalul Oficial si au efect din data specificata in text sau in a douazecea zi din momentul publicarii. Institutiile comunitare se bucura de discretie privind reglementarea anumitor relatii prin intermediul deciziilor, dar, ca si in cazul altor categorii de acte comunitare, Tratatul stipuleaza anumite cazuri cind este necesara adoptarea unei decizii anume, cum ar fi, de exemplu, incalcarea regulilor de competitie ori incompatibilitea ajutorului din partea statului cu piata comuna. La fel, Consiliul are dreptul de a delega Comisiei adoptarea deciziei aflate in competenta sa.

d) Recomandari si avize

Articolul 249 CE (fost art. 189) stipuleaza ca recomandarile si avizele nu au forta juridica obligatorie, motiv pentru care nu sint direct aplicabile si nu pot fi contestate in justitie.[15] Si totusi, deciziile pot fi obiectul unei referinte din partea unei instante nationale catre Curte privind interpretarea sau validitatea unei asemenea masuri. Vizavi de avize, vom mentiona ca nu ne referim la acele avize care se incadreaza in procedura de adoptare a unor acte comunitare.

e) Alte metode de dezvoltare a politicii

Pe linga categoriile de acte comunitare examinate mai sus mai exista si alte modalitati de dezvoltare a politicii. Una dintre ele este reprezentata de acordurile interinstitutionale incheiate intre Parlament, Consiliu si Comisie cu privire la probleme de importanta constitutionala, cum ar fi subsidiaritatea, transparenta si drepturile de participare. O a doua modalitate de dezvoltare a politicii este constituita de indrumarile din partea Comisiei.

2 Procesul legislativ

Procesul legislativ este unul complex, cu diferite proceduri legislative aplicabile in contexte diferite. Vorbind la general, exista sase proceduri.

a)      Comisia

Aceasta procedura este rara, dar Tratatul totusi confera dreptul de adopta acte comunitare fara implicarea altor institutii.[17] Comisia poate promulga directive si decizii pentru asigurarea aplicabilitatii art.86(3) CE (fost art. 90(3)) privitor la rolul statului vizavi de intreprinderile publice. Comisia a aplicat aceasta imputernicire pentru a promulga o directiva privind transparenta relatiilor financiare dintre Statele Membre si intreprinderile publice si a unei directive cu privire la concurenta pe piata telecomunicatiilor.

b)      Consiliul si Comisia

Exista un sir de domenii aa caror regelemntare se efectueaza prin adoptarea actelor comunitare de catre Consiliu si Comisie fara participarea Parlamentului.[20] Consiliul il poate consulta pe cel din urma, dar nu este o cerinta obligatorie. Aceasta procedura este aplicata in domeniul liberei circulatii a lucratorilor, capitalului, politicii economice si politicii comerciale comune.

c)      Consiliul, Comisia si consultarea cu Parlamentul

Domeniile ce necesita consultarea cu Parlamentul sint dupa cum urmeaza: art. 19 CE (fost art. 8b) - dreptul de a alege si a fi ales in cadrul alegerilor municipale; art. 22 CE (fost art. 8e) - completarea drepturilor cetatenilor; art. 89 CE (fost art. 94) - ajutoarele de stat; art. 93 CE (fost art. 99) - armonizarea impozitarii indirecte; art. 94 CE (fost art. 100) - aproximarea legislatiei pentru functionarea pietei comune; art. 107(6) CE (fost art. 106(6)) - clauze privind Statutul sistemului european al bancilor centrale; art. 175(2) CE (fost art. 130s(2)) - masuri fiscale si cu privire la mediu; art. 67(1) - vize, azil, etc.; art. 13 CE - combaterea discriminarii; art. 128 CE - indrumari pentru Statele Membre privitor la politicile de angajare in cimpul muncii; art. 21 TUE - cu privire la directiile generale ale politicii externe si de securitate comuna; art. 39 TUE - politia si cooperarea judiciara in materie penala.

Adoptarea de catre Consiliu a unor masuri comunitare fara obtinerea opiniei Parlamentului va duce la anularea actelor in cauza.[21]Parlamentul va fi consultat aditional in cazul introducerii din initiativa altei institutii decit cea mentionata a unor modificari importante in masura comunitara. In caz daca modificarile propuse au caracter tehnic ori corespund viziunii Parlamentului, o consultare aditionala nu este necesara.

d)     Consiliul, Comisia si procedura de cooperare cu Parlamentul

Aceasta procedura se aplica in cazurile prevazute de art. 252 CE (fost art. 189c) conform schemei ce urmeaza:

Consiliul, actionind in baza propunerii din partea Comisiei si obtinind avizul din partea Parlamentului, adopta o pozitie comuna;[24]

Pozitia comuna se aduce la cunostinta Parlamentului. In cazul in care cel din urma timp de trei luni o adopta ori nu intreprinde nici o masura, Consiliul va adopta definitiv actul conform pozitiei comune;[25]

In cazul respingerii de catre Parlament a pozitiei comune printr-o majoritate absoluta a membrilor sai, Consiliul poate adopta actul numai prin unanimitate. Parlamentul este in drept de a propune timp de trei luni modificari printr-o majoritate absoluta a membrilor sai;[26]

In cazul inaintarii de catre Parlament a unor modificari, Comisia va reexamina timp de o luna propunerea originara, tinind cont de amendamentele propuse. Propunerea reexaminata este remisa Consiliului impreuna cu modificarile Parlamentului ce nu au fost aprobate de catre Comisie. Consiliul trebuie sa-si expuna opinia asupra amendamentelor in cauza si poate sa le adopte prin unanimitate;[27]

Propunerile reexaminate de catre Comisie se adopta de catre Consiliu printr-o majoritate calificata. Modificarea propunerii reexaminate poate avea loc numai prin unanimitate in cadrul Consiliului;[28]

Consiliul trebuie sa actioneze intr-o perioada de trei luni in cazurile prevazute la p.p.3), 4) si 5). In cazul lipsei unei decizii, propunerile nu sint adoptate;[29]

Termenele vizate la p.p. 2) si 6) pot fi extinse pina la o luna in baza unui acord comun dintre Consiliu si Parlament.[30]

Procedura examinata a fost introdusa prin AUE si aplicata in baza actualului art. 252 CE pentru masuri de implementare a pietei unice. TUE a modificat clauzele, majorind rolul Parlamentului prin stipularea unei proceduri forte a art. 251 CE (fost art. 189b), ToA a mers mai departe prin largirea domeniilor de aplicare a art. 252.

e)      Articolul 251 CE (fost art.189b). Consiliul, Comisia si Parlamentul[32]

Procedura in cauza este una complexa, introdusa de TUE, fapt ce a influentat majorarea rolului Parlamentului. Procedura a fost modificata de ToA si se stipuleaza de art. 251 CE (fost art. 189d). Schema ei este dupa cum urmeaza:

Comisia prezinta propunerea Parlamentului si Consiliului. Consiliul, actionind printr-o majoritate calificata, dupa avizul Parlamentului, adopta actul daca aproba modificarile propuse de Parlament sau daca cel din urma nu propune nici un amendament.[33]

In celelalte cazuri Consiliul adopta o pozitie comuna si o transmite Parlamentului, informindu-l deplin asupra motivelor care l-au determinat sa adopte pozitia comuna. Comisia la fel este obligata sa informeze Parlamentul asupra pozitiei sale.[34]

Daca in termen de trei luni dupa transmiterea pozitiei comune Parlamentul o aproba sau nu se pronunta, actul in cauza este adoptat conform acestei pozitii comune.[35]

Daca Parlamentul respinge, cu majoritatea absoluta a membrilor care il compun, pozitia comuna, propunerea pentru actul in cauza nu este adoptata.[36]

Daca Parlamentul propune, cu majoritatea membrilor care il compun, amendamente la pozitia comuna, textul este astfel transmis Consiliului si Comisiei, care emite un aviz asupra acestor modificari.[37]

Daca in termen de trei luni de la primirea amendamentelor Parlamentului, Consiliul, statuind cu majoritatea calificata, aproba toate modificarile, actul in cauza este adoptat sub forma pozitiei comune astfel modificate. Totusi, Consiliul statueaza in unanimitate asupra amendamentelor care au facut obiectul unui aviz negativ al Comisiei. Daca Consiliul nu adopta toate amendamentele, Presedintele sau, de acord cu Presedintele Parlamentului, convoaca Comitetul de conciliere in termen de sase saptamini.[38]

Comitetul de conciliere este compus dinr-un numar egal de reprezentanti ai Consiliului si Parlamentului, are ca misiune atingerea unui acord asupra unui proiect comun cu majoritatea calificata a reprezentantilor Consiliului si majoritatea reprezentantilor Parlamentului. Comisia participa la lucrarile Comitetului de conciliere si ia toate initiativele necesare in vederea promovarii unei apropieri a pozitiilor Parlamentului si Consiliului. Pentru a se achita de misiunea sa, Comitetul de conciliere examineaza pozitia comuna pe baza amendamentelor propuse de Parlament.[39]

Daca in termen de sase saptamini de la convocarea sa Comitetul de conciliere aproba un proiect comun, Parlamentul si Consiliul dispun fiecare de un termen de sase saptamini pentru a adopta actul in cauza conform proiectului comun, cu majoritatea absoluta a sufragiilor exprimate atunci cind este vorba de Parlament si cu majoritatea calificata pentru Consiliu. In absenta aprobarii uneia dintre cele doua institutii in termenul mentionat, actul propus nu este adoptat.[40]

In caz daca Comitetul de conciliere nu aproba proiectul comun, actul propus nu este adoptat.[41]

Termenele de trei luni si de sase saptamini mentionate mai sus pot fi prelungite cu maximum o luna si respectiv doua saptamini la initiativa Parlamentului sau a Consiliului.[42] Totusi, Declaratia 34 atasata ToA stipuleaza ca institutiile in cauza trebuie sa respecte termenii limita si sa purceada la extinderea lor numai in cazuri de stricta necesitate.

Modificarea generala introdusa de ToA a permis devansarea procedurii si fortificarea de mai departe a pozitiilor Parlamentului. Devansarea procedurii se manifesta prin faptul ca un act poate fi adoptat dupa prima lectura din cadrul Parlamentului, cu conditia ca Consiliul sa fie de acord cu modificarile propuse; Consiliul adopta o pozitie comuna in cazul dezacordului cu amendametele Parlamentului. La fel, procedura a fost devansata prin lichidarea celei de a treia lecturi care avea loc in cazul cind Comitetul de conciliere nu ajungea la un numitor comun.

Fortificarea rolului Parlamentului in procesul legislativ este demonstrata elocvent prin faptul ca in cazul respingerii de catre institutia amintita a pozitiei comune propuse de Consiliu, actul in cauza nu este adoptat.[43] Mai mult ca atit, in caz daca Comitetul de conciliere nu adopta un text comun, actul in cauza nu este adoptat, pe cind conform procedurii precedente Parlamentul putea sa respinga inca o data pozitia comuna reconfirmata de Consiliu, situatie ce avea efectul unei a treia lecturi.

f) Consiliul, Comisia si Parlamentul: avizarea

Procedura in cauza este mai simpla in comparatie cu cele examinate mai sus si consta in adoptarea de catre Consiliu a unui act comunitar numai dupa obtinerea avizului din partea Parlamentului. Aceasta procedura nu contine un mecanism de propunere de catre Parlament a amendamentelor, simpla avizare catalizind o putere nelimitata a Parlamentului de a taragana ori refuza adoptarea anumitor norme.[44]

Procedura de avizare a fost introdusa de AUE si se refera la unele probleme importante cum ar fi extinderea membrilor Comunitatii si a membrilor asociati. Dupa ToA in aceasta procedura au fost inlcuse si urmatoarele domenii: art. 49 TUE (fost art. O) - statutul de membru al Ununii Europene, art. 105(6) CE (fost art. 105(6)) - aspecte privind functionarea Bancii Centrale Europene, art. 107(5) CE (fost art. 106(5)) - modificarea Statutului Sistemului European de Banci Centrale (SEBC), art. 161 CE (fost art. 130d) - masuri privind coeziunea economica si sociala.