Importanta politicii bugetare in contextul politicilor macroeconomice

Importanta politicii bugetare in contextul politicilor macroeconomice

Politica bugetara este o componenta a politicii economice care s-a cristalizat in secolul al XX-lea odata cu utilizarea sistematica a componentelor bugetului de stat. Numai in conditiile crizei economice din anii '30 autoritatile economice au inceput sa considere bugetul, cheltuielile si veniturile sale drept un instrument de politica economica.

Richard Musgrave a afirmat ca bugetul public indeplineste anumite functii, a caror importanta variaza cu evoluitia politicii economice in ansamblul ei:

ð     functia de stabilizare conjuncturala

ð     functia de procurare a resurselor

ð     functia de repartitie a veniturilor

Pana in anii '30 bugetul a fost considerat un instrument care permite statului sa-si procure resursele necesare acoperirii cheltuielilor sale, cheltuieli care sa asigure producerea de bunuri si servicii publice (administrative). Dupa criza din anii '30 accentul a fost pus pe functia bugetara vizand stabilizarea conjuncturala, apoi, dupa al doilea razboi mondial, pe functia de redistribuire (repartitie).

Extrase din modelul teoretic keynesian, politicile de reglare conjuncturala adoptate dupa al doilea razboi mondial s-au bazat pe manipularea diferitelor elemente constitutive ale bugetului, insa contestarea rolului stabilizator al bugetului, indeosebi de catre monetaristi, a orientat interventiile bugetare spre functiile de alocare si de redistribuire chiar daca acestea prezinta anumite limite.

Aceste trei functii ale bugetului pot fi interpretate si in termenii analizei cresterii economice: ele vizeaza cautarea unei cresteri echilibrate si relevarea cailor maximale de crestere. Aceasta analiza releva ca problemele de echilibru pe o perioada scurta, conjuncturala, nu pot fi disociate de alocarea resurselor pe termen mediu si lung, considerata ca un fenomen structural.

Bugetul de stat poate deci fi utilizat in cadrul unei politici de reglare a conjuncturii, aceasta facandu-se in trei sensuri:

ð     intr-un sens expansionist, atunci cand se urmareste sustinerea sau favorizarea activitatii economice (situatii in care somajul inregistreaza valori ridicate);

ð     intr-un sens restrictiv, atunci cand se vizeaza reducerea cererii agentilor economici (in situatii inflationiste sau cu deficite externe importante);

ð     intr-un sens de echilibru, atunci cand se urmareste mentinerea nivelului economic existent.

Asadar, actiunea asupra cheltuielilor, veniturilor sau soldului bugetar determina politica bugetara.

Prin politica bugetara, un guvern incearca sa influenteze cererea agregata in economie prin intermediul cheltuielilor publice si ratelor de impozitare. Aceasta politica este mai flexibila, deoarece Guvernul nu trebuie sa mentina "echilibrul bugetar'' - el poate avea un excedent bugetar, cheltuind mai putin decat incaseaza din impozite, sau se poate confrunta cu un deficit bugetar, cheltuind mai mult decat suma obtinuta din impozite. In ultima situatie, adica cea de deficit bugetar, surplusul de cheltuieli poate fi finantat fie prin imprumut, fie prin emisiune de moneda. Nu trebuie totusi omis faptul ca un deficit bugetar extrem de mare este periculos - in special daca finantarea deficitului se realizeaza in cea mai mare parte prin cresterea ofertei monetare, care are o tendinta clar inflationista.

Gama de instrumente ale politicii bugetare este foarte larga intrucat bugetul de stat regrupeaza o multitudine de resurse si de cheltuieli posibile. Dar principalul instrument il reprezinta practicarea unui anumit deficit bugetar.

Atunci cand deficitul bugetar este provocat voit, prin masuri de politica economica, el se numeste deficit structural, iar atunci cand rezulta exclusiv din evolutia conjuncturii economice (de exemplu, o activitate economica slaba reduce veniturile fiscale asteptate) acesta apare ca un deficit conjunctural. Esentialul este de a sti care va fi semnificatia exacta a unui sold bugetar, considerat sintetizator al efectelor tuturor instrumentelor disponibile, tinand cont de situaitia din economie: un anumit sold bugetar nu poate constitui o realitate tangibila, deoarece semnificatia sa va evolua o data cu modificarea datelor activitatii economice.

Ca urmare, intelegerea corecta a efectelor presupune nu numai simpla determinare cantitativa a soldului bugetar. Astfel, existenta deficitului sau excedentului nu explica in mod automat efectele acesteia. Un deficit bugetar poate fi apriori atat expansionist cat si depresionist"[1]. Asadar, efectele soldului sunt variabile ca urmare a existentei mai multor termeni de referinta.

Politica bugetara constituie, totodata, obiectul a trei mari categorii de critici :

prima este legata de deschiderea economiilor catre schimburile internationale. Astfel, o politica de relansare economica fondata pe un deficit bugetar risca sa favorizeze intreprinderile straine;

problema finantarii deficitului bugetar. Daca acesta este finantat prin crearea de moneda, apare riscul inflationist. Daca el este format prin imprumuturi de la agenti economici, se pune problema efectului de evictiune. Astfel, in cazul unui deficit bugetar, recursul la imprumut provoaca o deplasare a resurselor economice disponibile spre sectorul public si deci in detrimentul altor categorii de agenti economici. Rezultatul acestui efect este o crestere a ratei dobanzii deoarece cererea de capital creste, iar puterile publice ofera o recompensa mai buna pentru a atrage noi economii. Consecinta acestui fenomen consta in franarea cheltuielilor agentilor economici sensibili la rata dobanzii, adica a investitiilor. Efectul de evictiune provoaca, in consecinta, o temperare a activitatii economice;

alta critica se refera la problema datoriei. Inregistrarea deficitelor bugetare pe parcursul a mai multor ani a condus la acumularea datoriei publice (in caz de finantare prin imprumut). In cazul acesta apare un risc important, considerat ,,effet boule de neige'' (efectul bulgarelui de zapada) al datoriei. El antreneaza urmatorul cerc vicios: existenta unei datorii publice importante implica plata de dobanzi considerabile catre creditorii statului; in acelasi timp, aceste dobanzi mari greveaza asupra cheltuielilor bugetare, conducand la agravarea deficitului si la o noua indatorire publica care, la randul sau, conduce la noi dobanzi mai mari s.a.m.d.

Ca factor de influentare a proceselor de distribuire, redistribuire si utilizare a produsului intern brut, politica bugetara a fiecarui stat prezinta un interes particular pentru populatie, ca si pentru agentii economici. Aceasta deoarece impozitele si taxele percepute de stat la nivel central sau de unitatile admistrativ-teritoriale la nivel local precum si alocatiile bugetare si subventiile produc efecte nu numai pe termen lung, care favorizeaza evolutia economica si sociala in directia dorita de organele de decizie sau efecte adverse, contrare celor urmarite de putere, dupa caz.

De aceea, o politica bugetara bine fundamentata, care tine seama de conditiile concrete ale vietii economice si sociale, de exigentele prezentului si de imperativele viitorului, se poate dovedi benefica pentru progres; in schimb, daca nu le sesizeaza sau nu tine seama de ele, ea poate frana dezvoltarea, poate duce la involutie si la tensiuni sociale.

Politica bugetara reprezinta expresia alegerilor bugetare realizate de un centru de decizie publica (local, central sau supranational), avand finalitati exclusiv economice si sociale si, implicand utilizarea (instrumentarea) cheltuielilor publice.

" Plasandu-si sursele interventioniste in cadrul bugetului public (central sau local), politica bugetara constituie complementarea functionala a politicii fiscale, cele doua tipuri de politici reprezentand ansamblul coerent de instrumente, la dispozitia statului, prin care acesta modeleaza activitatea economica" .

Cu ajutorul ,,incitatiilor'' financiare, politica bugetara incearca sa influenteze deciziile gospodariilor, populatiei, intreprinderilor, in sensul dezirabil politicii economice si politicii sociale.

Decidentii publici dispun, in spectrul bugetar, de o gama diversifcata de instrumente de interventie: cumparari de bunuri si servicii, prestatii sociale, subventii etc., mult mai suple decat interventiile autoritare (administrative), precum fixarea preturilor, limitarea cantitatilor, care reduc libertatea de actiune a agentilor economici.

Supletei in adecvarea metodelor i se adauga posibilitatea modularii gradului de interventie, avantaje care sunt totusi ,,umbrite'' de complexitatea aplicarii politicii bugetare datorita dificultatii de a evalua cu precizie eficacitatea masurilor promovate.

Complexitatea interventiilor bugetare rezulta din suprapunerea partiala a fenomenelor economice si financiare, compuse din actiuni si reactiuni. Astfel, operatiunile bugetare permit sa se actioneze asupra economiei, insa actiunea transgresand ,,inflexibilitatea'' comportamentelor agentilor economici, sunt posibile reactii ale acestora care pot afecta situatia bugetara. In economiile de piata, eficacitatea economica a interventiilor bugetare este, de regula, superioara aceleia generate de controlul autoritar.

Masurarea acestei eficacitati ramane totusi o problema inca nerezolvata, avand,in vedere ca insasi analiza a posteriori a interventiei bugetare in functie de criteriul eficacitatii nu este in mod ststematic realista. O asemenea analiza ar fi de altfel dificil de efectuat, luand in considerare ca preocuparile politico-sociale, in particular electorale, primeaza adesea in fata argumentelor economice.

In acest sens, politica bugetara este adesea caracterizata printr-o anume inertie, deoarece, de exemplu, orice decizie de diminuare a unor cheltuieli bugetare se va confrunta cu riscul nemultumirii directe a beneficiarilor.

De regula, orice reflexie asupra eficacitatilor instrumentelor bugetare vizeaza problema de fond: ce loc doreste societatea moderna, din ce in ce mai deschisa catre exterior, sa acorde incitatiilor economice de natura bugetara? In ultima instanta, dimensiunea bugetelor publice ascunde o multitudine de instrumente la dispozitia politicii economice fie intr-o optica relativ durabila, cu caracter structural, fie in cadrul unei viziuni pe termen scurt si mai globala.

Politica bugetara are rolul de a stabilii nu numai volumul si provenienta resurselor financiare necesare statului in anul considerat, respectiv, volumul si destinatia cheltuielilor publice, dar si obiectivele economice, sociale sau de alta natura ce urmeaza a fi atinse in procesul mobilizarii si repartizarii acestor resurse.

Cunoscand exact obiectivele de atins, organele de decizie politica sunt chemate sa stabileasca numarul si tipurile de impozite si taxe care urmeaza sa fie folosite in scopurile respective.