CONCEPTUL SI STRUCTURA FINANTELOR PUBLICE

CONCEPTUL SI STRUCTURA FINANTELOR PUBLICE

1. Activitatea financiara si satisfacerea necesitatilor publice

Cuvantul finante isi are originea in limba latina. Prin secolele XIII si XIV se foloseau unele expresii ca "financias", "finatia" care derivau din cuvantul finis si utilizat in sensul de termen de plata.

In Franta prin secolul XV se utilizau expresiile : "hommes de finances" pentru persoanele cere incasau impozitele regelui, finance insemna o suma de bani pentru stat, iar "financea" insemna averea statului. In Germania intre secolele XV - XVIII se intalnesc expresiile "Finanz"- plata unor sume de bani, si "Finantzer" - camatar. Cu timpul finantele au capatat un sens foarte larg incluzand bugetul, creditul, operatiuni bancare, resurse si relatii banesti.

Conceptul despre finante a evoluat continuu conturandu-se de-a lungul anilor in doua etape distincte:

cea a capitalismului premonopolist prin care activitatea economica se desfasura conform principiului laisser-faire, laisser-passer evitindu-se interventia statului intrucat ar perturba initiativa privata si libera concurenta. Conform acestor conceptii clasice ce aveau un pronuntat caracter juridic, rolul statului se limita la infaptuirea sarcinilor sale traditionale de mentinerea ordinii interne, apararea tarii, corespunzatoare unei guvernari ieftine;

cea a doctrinei interventioniste, prin care statul providenta trebuia sa-si largeasca sfera preocuparilor, sa intervina activ in economie, sa influenteze procesele economice si sa stopeze efectele crizelor economice. In aceasta conceptie moderna finantele publice nu mai sunt doar un mijloc de acoperire a cheltuielilor publice ci un mijloc de interventie economica si sociala. Finantele publice trebuie sa-si aduca un aport important pentru cresterea investitiilor publice si pentru redistribuirea veniturilor in beneficiul categoriilor sociale defavorizate, bugetul statului devenind un filtru urias pentru prelevare si redistribuire.

Promotor al acestei conceptii moderne a fost lordul englez J.M. Keynes prin Teoria generala a folosirii mainii de lucru, a dobanzii si a banilor (1929-1933) in care locul statului jandarm este luat de statul providenta sau de statul bunastarii si unde pot infiinta intreprinderi publice sau mixte cu coparticiparea de capital a statului.[12] In marea lor majoritate reprezentantii perioadei moderne pun accent pe latura tehnica a finantelor.

Astfel, dupa americanul William J.Shultz si C.Lawelle Haris, finantele publice studiaza faptele, principiile, tehnicile si efectele dobandirii si cheltuirii fondurilor de catre organele guvernamentale si ale administratiei publice, iar dupa economistul american Harold M. Groves finantele publice formeaza un domeniu de cecetari care trateaza problemele de venituri si cheltuieli ale guvernului grupate in patru diviziuni:veniturile publice, cheltuielile publice, dotarea publica si sistemul fiscal.

Statul modern, de tip asistential,(WELFARE STATE) este rezultatul cerintelor si presiunilor de imbunatatire a vietii cetatenilor, de instaurare a unei mari dreptati economice si sociale, atat ca urmare a dezvoltarii economico-sociale a statelor, a fenomenelor de criza sau conjuncturale ce influenteaza aceasta dezvoltare, cat si ca urmare a aparitiei partidelor de masa si a miscarilor sindicale. Statul isi largeste sarcinile sale instutional-administrative, isi largeste sfera preocuparilor si actiunilor in noi domenii: sociale(instructie publica, asistenta medicala, protectie sociala) si economice (transport feroviar, drumuri publice, actiuni de influentare si corectare a ciclului economic sau chiar realizand aproape exclusiv anumite actiuni economice de mare importanta). Multiplicarea activitatilor statului si a institutiilor publice, se reflecta in cresterea cheltuielilor publice si conduce la cresterea necesitatilor de resurse, care provin din mobilizarea unei parti din veniturile cetatenilor si agentilor economici. Finantele si activitatea financiara capata un caracter functional, interventionist; ele nu se mai limiteaza la a fi un simplu mijloc de obtinere a resurselor necesare functionarii institutiilor publice traditionale ce devin mijloace de interventie si sustinere a activitatii economice si sociale. De exemplu, impozitele, taxele sunt folosite in alte scopuri cum ar fi orientarea activitatilor agentilor economici, (prin reduceri, scutiri sau din contra, majorarea impozitelor) scopuri sociale, (familiale, demografice) sau protejarea productiei interne(taxe vamale). Prin efectuarea unor cheltuieli publice se urmareste , pe langa satisfacerea unor necesitati colective si restructurarea unor ramuri sau sectoare(investitii, subventii), redresarea economica(cresterea volumului cheltuielilor publice), protectia sociala.

Statul si institutiile publice au sarcina rezolvarii unor necesitati publice. Acestea sunt prin natura lor colective, intrucat sunt reclamate de intreaga colectivitate, in raport cu conditiile din diferite etape de dezvoltare a societatii. Necesitatea apararii teritoriului national, garantarea si mentinerea ordinii publice, protectia mediului inconjurator, retele de cai ferate, drumuri, poduri, necesitatile pe linia educatiei, instructiei sau sanatatii publice si altele sunt satisfacute de catre stat prin multiple prestatii denumite servicii publice. Necesitatile publice, colective, variaza de la o perioada la alta fiind influentate de conditii economice, politice, sociale, istorice, si chiar de anumite presiuni exercitate la un anumit moment dat de catre partide , sindicate, alte asociatii. Dar se poate ridica intrebarea daca, cel putin unele din aceste necesitati colective, nu ar putea fi satisfacute de niste organisme private prin initiativa particulara, in loc de a reveni in sarcina statului. La aceasta

Intrebarea se poate raspunde prin invocarea urmatoarelor argumente:

sunt necesitati publice care reprezinta sarcini constitutionale ale statului; satisfacerea lor revine acestuia, deoarece el are autoritatea si puterea de conducere a colectivitatii. De exemplu, apararea nationala, actiunile din justitie nu pot fi realizate de diferite institutii sau organe particulare, private;

sunt necesitati publice care cer eforturi economice si banesti foarte mari, ce depasesc posibilitatile initiativei private sau descurajeaza orice agent economic; de asemenea ele ofera un nivel redus de profit si uneori un moment foarte indepartat de obtinere a lui. Este cazul unor actiuni in domeniul transporturilor feroviare, al cercetarii stiintifice, al invatamantului, culturii, ocrotirii sanatatii;

lipsa controlului public exercitat de stat prin institutii speciale in anumite sectoare si domenii importante ale vietii economico-sociale ar conduce la situatii de formare de monopoluri care ar impune preturi sau tarife ridicate ce ar face ca anumite servicii necesare colectivitatii sa devina inaccesibile celor care le solicita.

Activitatea financiara exprima un ansamblu de optiuni ale autoritatii publice (stat) pentru procurarea resurselor necesare acoperirii cheltuielilor publice reclamate de satisfacerea necesitatilor publice, este nu concept complex , complexitatea fiind relevata de existenta unor etape care presupun diferite tipuri de optiuni. Aceste etape sunt : politica, economica, financiara propriu-zisa si juridico-sociala.

In prima etapa, politica, -statul va alege acele necesitati sociale si economice care sunt resimtite in cea mai mare masura de colectivitate in ansamblul ei. Aceste alegeri vor forma obiectivele economico-sociale ale guvernului in functie de momentul in care se gaseste statul respectiv.

Etapa a doua, economica, consta in alegerea celor mai convenabile modalitati de realizare a obiectivelor politice stabilite. Aceste modalitati convenabile trebuie sa se bazeze pe cheltuieli minime, efectuate in mod eficient, inlaturand risipa banului public.

Etapa financiara propriu-zisa consta in stabilirea necesarului de resurse pentru realizarea obiectivelor alese si a izvoarelor de finantare a acestuia. Este o etapa ce presupune a ampla activitate de identificare si cuantificare a costurilor de gestiune ale serviciilor publice si de stabilire a modalitatilor de acoperire a acestor costuri prin taxe, impozite, contributii.

Etapa a patra, juridico-sociala este cea care va stabili modul de repartitie a sarcinii fiscale asupra cetatenilor, care, in toate statele, au obligatia constitutionala de a contribui la acoperirea cheltuielilor publice. Statul de drept stabileste impozite si taxe numai pe baza legilor; activitatea financiara se desfasoara unitar si disciplinat pe baza legilor juridice. Aspectul social este dat de faptul ca repartitia sarcinii fiscale intre contribuabili trebuie sa tina seama de principiul echitatii sociale, al capacitatii contributive a cetatenilor: fiecare trebuie sa plateasca impozite si taxe in functie de venitul sau averea proprie si de conditiile sale sociale si familiare.

Etapa I : Momentul politic

-Stabilirea obiectivelor economico-sociale, a necesitatilor publice; se realizeaza prin obtiuni politice ale guvernantilor

Etapa II: Momentul economic

-Alegerea modalitatilor economice, operative pentru realizarea necesitatilor publice

Etapa III: Momentul financiar

-Determinarea nivelului resurselor financiare necesare; -Determinarea izvoarelor de asigurare a acestor resurse

Etapa IV: Momentul juridico-social

-Repartizarea sarcinii fiscale asupra contribuabililor

Continutul si structura finantelor

Statul este un organ al suprastructurii societatii si pentru a putea satisface nevoile publice are nevoie de resurse banesti. Constituirea si repartizarea fondurilor banesti necesare statului se realizeaza prin intermediul unor procese financiare care antreneaza fluxuri banesti catre stat si de la stat. Se genereaza anumite raporturi, anumite relatii intre persoanele fizice, agenti economici, institutii publice pe de o parte si stat, pe de alta parte. Aceste relatii presupun transferuri de venituri (sau de putere de cumparare) reprezentand relatii de repartitie a produsului intern brut si se pot grupa in doua categorii:

a. relatii in legatura cu constituirea fondurilor financiare ale statului ; ele se stabilesc intre persoane fizice sau juridice si de stat cu ocazia transferarii unei parti din venituri acestora sub forma impozitelor, taxelor, contributiilor, prelevarilor, varsamintelor, primelor de asigurare,
depunerilor de economii banesti.

b. relatii in legatura cu repartizarea fondurilor financiare ale statului, care se stabilesc intre stat si diversi beneficiari persoane fizice, institutii publice, intreprinderi, sub forma de cheltuieli pentru invatamant, sanatate, cultura,prime de export, alocatii, pensii, ajutoare, subventii si alte cheltuielipublice.

Continutul finantelor

Finantele reprezinta un anumit tip de relatii de repartitie a produsului social si in special a venitului national, concretizate in transferuri banesti de la agenti economici, institutii si persoane fizice, precum si intre agenti economici, intre institutii sau persoane fizice, precum si agenti economici, intre institutii si chiar in interiorul diverselor structuri economice, cu prilejul formarii sau utilizarii diverselor fonduri. De regula, astfel de transferuri nu au loc intamplator, ci in mod organizat, pe baze legale, contractuale si cu caracter de continuitate. In procesul efectuarii acestor transferuri se stabilesc anumite relatii economice intre parti care, prin natura lor, sunt relatii financiare. Desi relatiile financiare sunt relatii economice exprimate valoric, nu toate relatiile banesti sunt si relatii financiare. Sfera relatiilor banesti este mai ampla decat sfera relatiilor financiare. Sunt relatii financiare numai acele relatii banesti care exprima in continut un transfer de valoare; nu fac parte din sfera finantelor relatiile banesti care reflecta a schimbare a formelor valorii(relatiile de vanzare cumparare, plata salariului).

Finantele pot fi tratate intr-un sens larg sau restrans. Astfel, in sens larg finantele cuprind creditul si asigurarile, iar in sens restrans ele se refera la finantele propriu-zise, respectiv cele cu caracter nerambursabil.

Din punct de vedere al structurii se deosebesc finante publice si finante private.

Finantele publice sunt legate de autoritatea publica reprezentata de stat, institutii centrale, administratii locale si alte institutii de drept public. Ele actioneaza la nivel macroeconomic, satisfac necesitatile publice si sunt reglementate prin dreptul public. Prin finantele publice se constituie si repartizeaza fonduri care reprezinta, in tarile dezvoltate,

peste 50% din produsul intern brut, fapt ce demonstreaza importanta deosebita a lor in asigurarea indeplinirii obiectivelor statelor. Finantele publice se refera la cheltuielile publice, resursele financiare ale statului, imprumuturi de stat interne si externe, resursele intreprinderilor publice. Finantele publice studiaza mijloacele, mecanismele, tehnicile utilizate de catre stat pentru acoperirea cheltuielilor din veniturile publice si pentru a interveni in domeniul economic si social. Printre acestea un loc important il detine bugetul statului, bugetele colectivitatilor locale, sistemul fiscal, trezoreria, organismele protectiei sociale,s.a.

Finantele private studiaza resursele si cheltuielile intreprinderilor, bancilor, societatilor de asigurare sau altor unitati proprietate particulara sau mixta. Ele au ca obiect gestiunea financiara a intreprinderilor a caror activitate se desfasoara in scopul obtinerii de profit, de rentabilitate ridicata. Finantele private se bazeaza pe prevederile dreptului comercial si resursele intreprinderilor si destinatiile acestora sunt stabilite si realizate pe baze contractuale, in conditiile cererii si ofertei de marfuri, servicii, capitaluri.

Riscuri specifice proiectelor de investitii desfasurate in sectorul public

Orice proiect are ca trasatura specifica riscul, notiune opusa celei de certitudine. Specialistii afirma ca orice activitate de investitii se afla intr-un context de risc sau de incertitudine, iar studiul riscului va fi orientat pe doua directii principale: gestiunea riscului, planificarea, organizarea, controlul riscului si analiza riscului, respectiv, analiza de punct critic, analiza de senzitivitate, si de probabilitate, avand in vedere atat latura calitativa, cat si cea cantitativa.

Starea de risc si incertitudine este o realitate a mediului concurential, instabil, caracteristic pietei libere. El are posibilitatea sa-si aleaga cale acea mai convenabila de actiune si sa actioneze pentru diminuarea sau chiar eliminarea influentei factorilor de risc. Specialistii se ocupa cel mai adesea de anticiparea consecintelor si mai putin de identificarea cauzelor care le genereaza.

Categoriile de riscuri care planeaza asupra colectivitatilor teritoriale se pot grupa in: riscuri naturale, riscuri tehnologice si riscuri sociale.

In teoria si in practica economica de specialitate, atentia se concentreaza spre identificarea factorilor de risc, gasirea metodelor adecvate de cuantificare a riscului, dar si a mijloacelor de contracarare a factorilor de risc.

Stapanirea riscului se poate face prin schimbarea conceptiei proiectului pentru a-i schimba probabilitatea de succes, reformularea necesarului de resurse pentru implementarea cu sanse mai mari de succes a conceptiei initiale, intensificarea eforturilor pe linia identificarii si stapanirii cauzelor de incertitudine si risc, pentru a putea fi luate cele mai pertinente masuri de contracarare a riscului.

Institutii si organe financiare

Verigilor sistemului financiar le corespund anumite institutii si organe care realizeaza prin activitatea lor constituirea, repartizarea si controlul fondurilor financiare. Aceste institutii si organe pot fi grupate in doua categorii:

organe ale puterii si administratiei de stat care indeplinesc, pe langa atributiile lor specifice si o serie de atributii de natura financiara;

organe specializate cu atributii complexe in domeniul activitatii financiare, situate la diferite nivele.

Organele puterii si administratiei de stat cu atributii in domeniul financiar in tara noastra sunt:

Parlamentul este organul care ia decizii in politica financiara, valutara, monetara; el reprezinta autoritatea legislativa din stat si in plan financiar exercita puterea fiscala si bugetara. Este organul care aproba legile fiscale institutoare de impozite, taxe si alte venituri bugetare si legea bugetara, respectiv bugetul administratiei centrale de stat pentru fiecare an bugetar si bugetul asigurarilor sociale de stat.

Guvernul are un rol important in pregatirea si executarea deciziilor financiare, elaboreaza proiectul bugetului administratiei centrale de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si contul general anual de executie a bugetului si le supune dezbaterii si aprobarii Parlamentului. Dupa aprobare, guvernul raspunde de executia bugetului si conduce intreaga activitate in domeniul finantelor, examinand periodic situatia financiara a

tarii si stabileste masurile pentru imbunatatirea acesteia. Guvernul dispune si de organe proprii de control.

Ministerul Finantelor este organul principal de specialitate al administratiei publice centrale; el conduce si coordoneaza finantele la toate nivelele prin sisteme proprii de organizare. In subordinea lui se afla: Directiile generale ale finantelor publice judetene si a Municipiului Bucuresti, Directii generale ale Controlului Financiar judetene si pentru Municipiul Bucuresti, Garda Financiara, Directia generala a vamilor.

Banca Nationala are calitatea de banca centrala si de emisiune; ea stabileste si conduce politica monetara si de credit urmarind stabilitatea monetara si supravegheaza activitatea tuturor societatilor bancare.

Societati de asigurare care pot fi cu capital de stat sau cu capital particular sau mixt, efectueaza operatiuni de asigurare in diferite ramuri.

Compartimentele financiare din ministre, organele centrale, intreprinderi care se ocupa cu elaborarea, executarea si analiza bugetelor de venituri si cheltuieli, urmarirea pastrarii integritatii patrimoniului, exercitarea controlului financiar asupra utilizarii fondurilor financiare, indeplinirea obligatiilor fata de stat, respectarea disciplinei financiare.

Norme juridice privind finantele

Normele juridice privind finantele asigura reglementarea riguroasa, obligatorie si unitara in teritoriu a tuturor relatiilor financiare, care produc transferuri de venituri, modificari de natura patrimoniala, repartizari de resurse. Normele juridice sunt elaborate de catre Parlament, Guvern si se prezinta sub forma de legi, decrete, hotarari, ordonante. Prevederile legale financiare stabilesc clar si precis conditiile de realizare a relatiilor financiare, elementele necesare a fi indeplinite, drepturile si obligatiile partilor in relatie. In centrul legislatiei financiare din tara noastra se afla Legea privind finantele publice, nr.500/2002, care reglementeaza unele din cele mai importante probleme financiare si anume cele privind bugetul statului cu veniturile si cheltuielile lui, procesul bugetar(referitor la elaborarea, aprobarea, executarea si incheierea atat a bugetului administratiei centrale cat si a bugetelor locale) imprumuturile de stat, finantele institutiilor publice, controlul asupra utilizarii mijloacelor banesti ale statului si institutiilor publice. Legea privind finantele publice reprezinta reglementarea juridica principala in domeniu; ea este continuata si extinsa prin alte legi financiare speciale sau hotarari ale guvernului privind impozitele, taxele, datoria publica, asigurarile sociale, asigurarile si reasigurarile, controlul financiar s.a.

Teorii recente in finante

Cercetarile in economie si in finante, din ultimul timp, s-au centrat asupra eficientei informationale a pietei. Contrar ipotezei de baza potrivit simetriei de informatie(transparenta si gratuitatea tuturor informatiilor) pe care s-au fondat modelele financiare anterioare, se porneste de la o constatare reala: informatia utilizata este intotdeauna in cantitate limitata si de calitate incerta. (asimetrie de informatie) Preocuparea conducerii intreprinderii este ca, prin informatie, sa reduca incertitudinea si riscurile. Sunt analizate, sub aceasta noua perspectiva, atat sursele traditionale, cat si cele moderne de informatii: evidenta contabila si indeosebi principiul imaginii fidele, consultanta si auditul juridic si cel financiar-contabil, rating-ul sau analiza performantei prin metoda scorului, analiza tehnica sau analiza grafica. Cercetarea financiara este, o cercetare interdisciplinara mult mai generala, respectiv cae organizationala.

Politica financiara este ansamblul de decizii, de optiuni fundamentate pentru cea mai eficienta alocare a capitalurilor. Cele mai importante decizii sunt cea de consum si cea de economisire- investire. In domeniul finantelor, prima si cea mai importanta (prin implicatiile ei) este decizia de investitii. Cum piata financiara nu este perfecta, decizia de investitii trebuie fundamentata impreuna cu decizia de finantare.

Mediul cert nu exista in realitate. Construirea unor modele deterministe, pe supozitia ca fluxurile financiare viitoare sunt certe are doar un caracter explicativ. Intr-un mediu economic-social determinist se presupune cunoasterea apriori si certa a ratei dobanzii si a fluxurilor monetare viitoare ale proiectelor de investitii.

Variatiile posibile ale ratei dobanzii, ale ratei inflatiei si riscul de activitate economica, respectiv, de atingere a unor rentabilitati nesperate sau a pragului de rentabilitate(a punctului mort) si/sau de a deveni insolvabila si de a intra in faliment nu sunt luate in calculul de fundamentare a eficientei investitiilor in mediu cert.

Fundamentarea deciziei de investitii in mediu cert are mai mult caracter teoretic, de intelegere a instrumentelor esentiale de analiza a proiectelor de investitii. Este vorba de utilizarea calculului actuarial in a solutiona proiectele de investitii sau portofoliile de proiecte care maximizeaza averea investitorilor de capital(actionari si creditori) si deci maximizeaza valoarea intreprinderii.

Conceptele de rata a dobanzii, ca rata de rentabilitate fara risc (Rf) si de valoare actuala neta (VAN) sunt deci in centrul analizei in mediul cert. Investitorii de capital opereaza pe o piata financiara perfecta, o piata perfect concurentiala si fara impozit. Decizia de investitii este independenta de decizia de finantare, intrucat toate sursele de capital sunt oferite la pretul lor de echilibru dintre cerere si oferta, anticipate omogen. Alegerea variantelor de investitii se poate face pe baza unui criteriu obiectiv, respectiv, maximizarea valorii actuale nete.