CONTRACTE ADMINISTRATIVE - ,,Caracteristicile Contractului Administrativ"

Facultatea de Drept "Simion Barnutiu" Sibiu

CONTRACTE ADMINISTRATIVE

,,Caracteristicile Contractului Administrativ"

Potrivit unui autor consacrat din perioada interbelica, administratia actioneaza in unele cazuri si prin acte contractuale pe care le incheie cu particularii. Astfel sunt contractele de vazare-cumparare, contractele de inchiriere sau arendare, contractele de locatiune de servicii, imprumuturile, donatiile, etc. Aceste contracte sunt supuse in principiu Codului Civil, dar unele din contractele incheiate urmaresc satisfacerea unui interes general sau buna si regulata functionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.

Etimologic termenul de contract provine din latinescul ,, contrahere", si reprezinta ,, acordul de vointa dintre doua sau mai multe parti, care determina nasterea, modificarea sau stingerea unor drepturi si obligatii".

Continutul unui contract administrativ se stabileste pe cale reglementara si pe cale conventionala. Partea reglementara cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu, prevazute de lege, iar partea conventionala, clauze negociate de parti.

Contractele incheiate de administratie cu particularii in scopul de a colabora in vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceasta cauza regimului administrativ sunt contracte de drept public sau contracte administrative.

Contractul administrativ este un alt mijloc, instrument juridic prin care, alaturi de actul administrativ, unele autoritati, organe, institutii din cadrul sistemului de administratie publica isi realizeaza atributiile, in executarea legii. Aceste acte de gestiune ale administratiei sunt supuse unui regim juridic special. Spre deosebire de actele administrative care sunt acte unilaterale, contractele sunt acte juridice bilaterale.

Teoria contractelor administrative s-a format in dreptul francez modern, ca o creatie a jurisprudentei consiliului de stat, preluata si dezvoltata ulterior de doctrina administrativa franceza.

In Romania, teoria contractelor administrative a aparut si dezvoltat o data cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administratie si intreprinzatorii particulari ce aveau ca obiect ,, concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice". Marii specialisti din perioada interbelica au intampinat-o insa cu unele rezerve, calificand-o ca o ,, institutie exogena ce nu putea evoca esenta realitatilor endogene".

Inexistenta unor instante de contencios administrativ in Romania perioadei interbelice a conferit particularitati specifice teoriei contractelor administrative. Aceasta teorie a contractelor administrative este strans legata de domeniile publice si implicit de proprietatea publica, precum si de serviciul public, notiuni de drept constitutional. In doctrina actuala, contractul administrativ este definit ca reprezentand: ,, un acord de vointa intre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica pe de-o parte si alte subiecte de drept pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica."

Obiectul contactului il constituie punerea in valoare a unor bunuri apartinand domeniului public sau prestarea unor servicii publice. Spre exemplu, pot forma obiectul unor astfel de contracte:

concesionarea de servicii publice;

achizitii guvernamentale;

executarea lucrarii de constructii - montaj public;

prestari de servicii.

In ceea ce priveste partile in contractul administrativ, intotdeauna o parte contractanta este purtator al autoritatii publice, care actioneaza in temeiul competentei cu care este investita de lege, in vederea realizarii unui interes public sau a utilizarii domeniului public.

Referindu-ne la partea din contract purtatoare a interesului public, aceasta poate fi:

ministrii si conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, de persoamele imputernicite de acestia ( pentru domeniul public al statului).

presedintii consiliilor judetene, pentru contractele administrative care privesc domeniul public al comunelor, oraselor respective;

conducatorii institutiilor publice pentru contractele incheiate potrivit sumelor alocate din bugetul propriu de venituri si cheltuieli sau potrivit subventiilor alocate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale, potrivit normelor legale.

Cealalta parte din contractului administrativ poate fi orice particular, persoana fizica sau juridica, romana sau straina.

In ceea ce priveste regimul juridic al contractelor administrative, acesta imprumuta unele caracteristice din dreptul privat, se mai sustin in doctrina, cum ar fi conditiile de validitate, dar se distinge prin doua elemente esentiale si anume: se bazeaza pe inegalitatea juridica a partilor, iar autoritatea publica, parte din contract nu dispune de o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat.

Competenta autoritatilor sau a persoanelor juridice de drept public este determinata de lege si ,, circumscrisa realizarii interesului general si din acest motiv ea este expres determinata prin actul constitutiv sau actul normativ de organizare si functionare a autoritatii respective.

Fiind un contract cu ajutorul caruia administratia isi realizeaza sarcinile, regimul juridic aplicabil este unul exorbitant, de drept public in special, avand si clauze negociate, ceea ce-i confera un regim mixt de drept public si privat. Administratia se afla intr-o situatie privilegiata prin interesul pe care-l urmareste si poate impune clauze exorbitante in contract, poate controla modul de executare a contractului, putand si dispune unilateral rezilierea contractului.

Se face distinctie intre contractul administrativ unde organele administratiei publice actioneaza ca autoritati statale avand intaietate si contractele civile la care contractul administrativ participa in aceleasi conditii ca orice persoana particulara. Ca asemanare ambele contracte cuprind acord de vointa, generator de drepturi si obligatii pentru partile contractante.

Contractul administrativ urmareste o mai buna functionare a serviciului public.

Neexistand egalitatea partilor contractante si un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativa contractanta urmareste interesul colectivitatii. Elaborarea clauzelor contractuale nu rezulta din negocierea dintre partile contractante ,, deoarece una din parti, administrativa, stabileste in mod unilateral clauzele, iar cealalta le poate doar accepta sau refuza".

Pot fi identificate urmatoarele trasaturi in ceea ce priveste contactul administrativ:

acord de voina prin care se naste un raport juridic;

intotdeauna una din partile contractante este o componenta a sistemului de administratie publica ( sau un alt subiect de drept autorizat de o autoritate de administratie publica) aceasta are calitatea de parte in acest contract, urmare a prevederilor legale care o autorizeaza sa realizeze un interes public pentru utilizarea domeniului public, incheind contractul administrativ. Cealalta parte poate fi o persoana fizica sau juridica, romana sau straina, din afara sistemului de administratie publica. De regula aceasta parte este aleasa de organele administratiei publice, in urma organizarii licitatiei publice.

aceste contracte au titlu oneros, in sensul ca particularii realizeaza anumite activitati in schimbul unui ,,pret", a unei plati.

Cheltuielile trebuie prevazute in bugetul autoritatii, serviciului de administratie publica ce organizeaza licitatia si incheie contractul.

contractul administrativ este destinat sa asigure functionarea aceluiasi serviciu public a carui organizare reprezinta tocmai obligatia organului administrativ contractant : organizarea unui serviciu public sau punerea in valoare a bunurilor resprctive;

unele clauze din contract - pe care partile trebuie sa le accepte- sunt stabilite prin lege sau in baza legii, prin hotarare a guvernului; particularul nu poate decat sa le accepte sau nu. Aceste clauze nu pot fi negociate, ele fiind facute cunoscute intr-un caiet de sarcini, dat publicitatii sau pus la dispozitia celor interesati o data cu anuntarea licitatiei publice, in urma careia se va incheia contractul;

referitor la obligatiile si drepturile contractuale, organul administratiei publice nu le poate ceda decat altui organ de administratie publica, in timp ce particularul le poate ceda, transfera oricui, dar cu aprobarea organului administrativ.

in anumite circumstante- prevazute de la bun inceput ( neindeplinirea din culpa, de catre particular a obligatiilor sau cand executarea devine povaratoare pentru acesta) organul de administratie publica poate modifica sau rezilia contractul fara a se recurge la justitie;

conditiile de executare a contractului administrativ sunt mai riguroase si sanctiunile mai energice decat in cazul contractelor civile;

partile au inteles ca se vor supune unui regim de drept public

solutionarea litigiilor revine instantelor de contencios administrativ;

capacitatea de a contracta- in toate situatiile cand administratia incheie un contract ea nu face defapt decat sa puna in valoare o competenta a sa.  ,,Capacitatea de a contracta a organului administratiei publice este legata de personalitatea juridica acestora, pentru ca atunci cand un serviciu public incheie diferite contracte, se angajeaza statul nu serviciul public."

Clasificarea contractului administrativ

Clasificarea contractului administrativ se poate face dupa mai multe criterii si avnd in vedere mai multe opinii. Astfel. Contractele sunt clasificate dupa urmatoarele criterii:

a). Subiecte;

b).Natura ( obiect);

c).Modalitati de incheiere.

Raportandu-ne la subiecte, se disting doua mari categorii de contracte:

contracte incheiate intre doua autoritati de administratie publica ( in general intre doua persoane de drept public);

contracte incheiate intre o persoana de drept public si un particular( persoana fizica sau juridica de drept privat);

Dupa natura se pot distinge doua categorii:

contracte care sunt incheiate pentru realizarea serviciuluipublic destinate punerii in valoare a bunurilor domeniului public ( de dare in administrare, concesionare, inchiriere);

contracte care sunt incheiate pentru realizarea altor servicii publice- invatamant, sanatate, mentinerea ordinii publice, etc.

O alta clasificare se face dupa:

a). Modul de perfectare:

- contracte administrative perfectate pe baza de licitatie publica;

- contracte administrative perfectate pe baza de invoiala.

b). Domeniul public ce se contracteaza prin:

- contracte privind domeniul public al statului;

- contracte privind domeniul public al judetului;

- contracte incheiate pentru domeniul public al municipiilor, oraselor, comunelor.

Sunt contracte administrative urmatoarele tipuri de contracte:

- contracte de concesiune;

- contracte de achizitie publica.

Contractul de achizitie publica este un contract cu titlu oneros, incheiat in forma scrisa intre o autoritate contractanta si un contractant.

Sunt aduse aici: contractul de furnizare, contractul de servicii, contractul de lucrari. Are calitatea de parte contractanta orice autoritate publica, inclusiv autoritatea judecatoreasca, orice institutie publica de interes general sau local, autonoma, ori aflata in subordinea sau sub controlul unei autoritati publice.

Contractul de concesiune reprezinta acel contract intre o persoana numita concedent care transmite pentru o perioada determinata, unei alte persoane numita concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public in schimbul unei redevente.

Acest contract este unul administrativ pentru ca:

- una din parti este o autoritate administrativa;

- si pentru ca acest contract de concesiune cuprinde clauze prevazute in caietul de sarcini, stabilite de catre o autoritate administrativa concedenta si care sunt obligatorii pentru concesionar.

Concesiunea este un act de gestiune a patrimoniului propriu si un act de autoritate, deoarece esenta concesiunii, consta in administrarea de catre privat a patrimoniului public, in vederea eficientizarii economice a acestuia. Indiferent de initiatotul concesiunii, acesta se bazeaza pe un studiu de oportunitate si se aproba pe baza unui caiet de sarcini.

Contractul cuprinde elemente de identificare a partilor, respectiv: nume, prenume, domiciliu, denumire, sediu, cetatenie, nationalitate, reprezentantii legali.

Contractul se incheie in conformitate cu legea romana, indiferent de cetatenia sau nationalitatea concesionarului.

Continutul contractului de concesiune este format pe de-o parte din clauze reglementare, fiind cuprinse in caietul de sarcini. Aceste clauze sunt prestabilite si reprezinta unul din elementele specifice contractelor administrative.

La incheierea contractului de concesiune partile vor conveni asupra cazurilor de incetare a contractului. In toate cazurile, contractul de concesiune va mentiona interdictia pentru concesionar de a subconcesiona in tot sau in parte unei alte persoane obiectul contractului.

O alta trasatura a contractului de concesiune prevede dreptul concedentului de a modifica unilateral partea reglementata a contractului de concesiune cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz. Pentru protejarea concesionarului, care a suferit un prejudiciu prin modificarea unilaterala a contractului, acesta are dreptul sa primeasca in mod prompt o despagubire adecvata si efectiva.

Un alt element care atesta natura administrativa a contractului de concesiune reprezinta relatiile contractuale dintre concedent si concesionar care se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii. Aceasta dispozitie este o aplicare directa a principiului previziunii care caracterizeaza contractul administrativ.

Potrivit contractului de concesiune: bunurile proprietate publica sunt inalienabile ( ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina. In ceea ce priveste initiativa concesionarii : initiativa publica este pusa in acelasi plan cu initiativa privata cu precizarea ca aceasta revine concedentului sau oricarui investitor interesat.

Concesionarul are obligatia ca la expirarea termenului de concesiune sa restituie in deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.

Prin incheierea contractului de concesiune nu are loc o transmitere de la concedent catre concesionar a proprietatii asupra bunului, lucrarii publice sau a exclusivitatii puterii de organizare serviciului public.

Contractele de concesiune pot fi calificate dupa mai multe criterii:

1). Dupa criteriul obiectului lor.

Aceasta grupare este facuta de legiuitor care prevede ca obiect al concesiunilor il constituie bunurile proprietate publica sau privata a statului, judetului,orasului, comunei sau activitatile si serviciile de interes national.

2). Dupa modul de incheiere a lor. Prin modul de incheiere se desemneaza modalitatea efectiva de selectionare a concesionarului de catre concedent, procedura obligatorie si prealabila momentului nasterii drepturilor si obligatiilor de natura contractuala a partilor.

In functie de acest criteriu, contractul de concesiune poate fi calificat astfel:

- contractul de concesiune incheiat prin negociere directa;

- contractele incheiate in urma unei licitatii publice a concesiunii;

- contractul de concesiune incheiat direct si obligatoriu.

3). In functie de natura concedentului, putem distinge doua mari grupe de contracte de concesiune in care concedent este un minister sau alt organ de specialitate a administratiei publice centrale sau dimpotriva, contracte in care aceasta calitate o are consiliul judetean sau local, sau o institutie de interes public local.

Contractul de concesiune poate poate inceta in urmatoarele situatii:

- la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

- in cazul in care interesul national sau local o impune prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina concedentului.

- in cazul nerespectarii obligatiilor de catre concesionar prin rezilierea unilaterala de catre concedent cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului.

Incheierea contractului administrativ este posibila datorita faptului ca statul, judetul, orasul sau comuna au patrimoniu ( bunuri mobile si imobile) de care pot dispune, ceea ce constituie domeniul public al statului sau autoritatilor locale. Norma stabilita in actele normative in materie prevede ca incheierea contractelor administrative se face in urma organizarii licitatiei publice, incredintarea directa fiind o situatie de exceptie.

Dupa conditiile de participare stabilite de autotritatile de administratie ce organizeaza licitatia, aceasta poate fi:

- licitatie publica deschisa, fara precalificare;

- licitatie deschisa cu precalificare

- licitatie publica restransa ( selectiva).

Fazele licitatiei publice sunt:

- lansarea caietului de sarcini si publicitatea licitatiei ( in Monitorul Oficial sau alte mijloace de mass- media);

- depunerea ofertelor ( angajamentul ofertantului).

- examinarea, compararea ofertelor;

- adjudecarea, de catre Comisia de licitatie a ofertei convenabile;

- incheierea contractului.

Efectuarea obligatiilor care decurg din contractul administrativ sunt supuse unui regim mai riguros. Autoritatule administratiei publice isi rezerva dreptul de a controla ori de cate ori considera necesar modul in care sunt respectate clauzele contractuale, urmarind totodata felul in care este respectat interesul public.  Executarea obligatiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt deosebite in esenta de cele care decurg din contactul civil.

Cele mai multe obligatii revin contractantului care odata ce a aderat la conditiile impuse prin caietul de sarcini, trebuie sa execute obligatiile, asa cum si le-a asumat.

Litigiile ivite in legatura cu modul de executare a obligatiilor ce decurg din contractul administrativ nu sunt de competenta instantelor de drept comun, ci de competenta instantelor de contencios administrativ.

Controlul contractelor administrative este una din componentele activitatii de administrare sau conducere si  este nelipsit in sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integreaza in activitatea de administratie si reprezinta activitatea de verificare a conformitatii actiunilor autoritatilor si institutiilor publice, ale organizatiilor nestatale, ale persoanelor fizice si juridice cu reglementari juridice in vigoare.

Asupra contractelor administrative se exercita una din formele de control, si anume: controlul judiciar prin intermediul instantelor de contencios administrativ.

Contenciosul administrativ este : activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ, competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, fie din nesolutionarea in termen legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim.

Constitutia recunoaste dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica de a obtine recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, in urma actiunii in contencios administrativ.

Contractul administrativ poate fi atacat in fata instantelor de contencios administrativ prin faptul ca emana de la o autoritate administrativa.

Acest control judiciar asupra legalitatii ( nu si oportunitatii) constituie o garantie suplimentara a exercitarii depline de catre cetateni a drepturilor lor. In urma controlului, daca se constata nelegalitati, actul poate fi anulat cu plata unei despagubiri.

Aceasta forma de control judiciar este prealabila, cea mai eficienta fiind realizata de instantele de judecata.

In anumite conditii, precum indeplinirea defectuoasa a obligatiilor asumate sau cand indeplinirea acestora devine prea impovaratoare pentru particulari, autoritatea de administratie publica poate sa rezilieze contractul, fara sa apeleze la instanta.

Controlul se impune nu numai pentru protectia drepturilor cetatenilor, a drepturilor omului in general, dar si pentru imbunatatirea activitatii organelor administratiei publice, a sarcinilor generale ale statului.

Activitatea administratiei publice se realizeaza partial si prin incheierea de contracte administrative de catre unele componente ale sistemului de administratie publica, astfel pentru a eficientiza activitatea, se impune existenta unui control.

Contractul administrativ este un acord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de-o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte ( persone fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte parti), prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.

Din aceasta definitie rezulta urmatoarele trasaturi ale contractului administrativ:

este o conventie, deci un acord de vointa, incheiat intre mai multe parti;

una din partile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care actioneaza in realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ.

spre deosebire de contractele civile, unde partile se afla pe pozitie de egalitate juridica, in cazul contractelor administrative partile nu se bucura de aceasta egalitate juridica, una dintre ele, fie anume subiect determinat are o pozitie de superioritate fata de celalalt subiect la contractului.

Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emana de la o autoritate publica in temeiul puterii publice, pe baza si in vederea executarii legii.

In cadrul activitatii administratiei publice, locul central il ocupa actele administrative sau actele de drept administrativ care fac parte din categoria actelor de realizare a activitatii administratiei publice producatoare de efecte juridice; categorie in care poti fi incluse si contractele administrative.

Pentru a marca distinctia dintre regimul contractelor administrative ( propriu-zise) si cel al contractelor civile, evocam urmatoarele aspecte:

particularul care a incheiat un contract administrativ cu administratia nu va putea sa-l cedeze intreg sau in parte altei persoane, decat cu probarea administratiei;

unele clauze din contractul administrativ sunt de natura reglementara ( cu privire la organizarea si functionarea serviciilor publice, la interesele generale, etc);

administratia isi rezerva dreptul, daca interesul general o cere sau cand concesionarul nu si-a indeplinit obligatiile stipulate in actul de concesiune, sa poata rezilia contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativadata pe cale unilaterala, fie pe cale judecatoreasca;

contractelor administrative li se aplica teoria impreviziunii, care nu se aplica contractelor de drept comun.

Aceasta teorie are in vedere numai contractele incheiate pentru un interes general sau pentru buna functionare a serviciilor publice; ,,daca din cauza unor evenimente neprevazute, executarea contractului este prea oneroasa, administratia este obligata sa modifice conditiile de executare a contractului administrativ". ,,In caz contrar, s-ar realiza o executare defectuoasa, care l-ar putea duce pe concesionar la faliment, afectand insasi ,, buna functionare a serviciilor publice".

Aceasta teorie, ce a fost consacrata printr-o serie de acte normative, este asemanatoare cu regula rezonabilitatii ( the rule of reasonableness) din dreptul anglo-saxon, care, in S.U.A., a devenit un principiu si de drept public ( constitutional si administrativ).

Este de mentionat ca inca din perioada interbelica, dupa adoptarea legii cu privire la concesiune, in anul1929, jurisprudenta a impus teza dupa care contractele de concesiune sunt ,, acte de autoritate de competenta Curtilor de apel, ca instante de contencios administrativ".

Retinem, deci, ca jurisprudenta din tara noastra, prin diferite decizii, indeosebi ale Curtii de Casatie, a admis teza dupa care administratia poate incheia cu particularii, in vederea realizarii unui serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al Codului civil, fie un contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public.

BIBLIOGRAFIE

-,,Tratat de Drept Administrativ" Antonie Iorgovan

Volumul II, Editura C.H. Beck, Bucuresti 2005

-,,Drept Administrativ" Anton Trailescu

Curs Universitar. Editia 3, Editura C.H. Beck, Bucuresti 2008

-,, Drept Administrativ", prof. univ. dr. Ioan Alexandru

Editura LuminaLex, Bucuresti 2005